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本刊简介《人民陪审员制度踏上改革之旅》专题报道之三
让“公民陪审”名至实归
参审范围扩容
哪些案件可以采用陪审制？是陪审制度的重大议题。其中的核心难点是，如何合理平衡司法民主与司法成本之间的矛盾？最大限度实现司法民主化，固然是陪审制度的价值追求，但陪审制度需要支付不菲的司法成本，同时可能导致司法效率下降，因而在促进更多民众参与司法的同时，也要力避陪审制度滥用和司法资源浪费。依照2004年颁布的《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），陪审制的运用限定在一审案件，除了适用简易程序审理和法律另有规定的案件外，由人民陪审员和法官组成合议庭审理的标准是，“社会影响较大的刑事、民事、行政案件”。此外，刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告也可以提出此类申请。
沿着这一路径，最近几年，陪审制度在刑事案件以及医患纠纷、交通肇事等民事侵权类案件大量运用，陪审率不断提高。据2014年的统计，人民陪审员参审案件达219.6万件，已占一审普通程序案件的78.2%。尤其是自2013年起，一些社会关注的热点、疑难案件纷纷采用陪审机制，以提高司法透明度和公信力。比如2013年，轰动一时的长春“盗车杀婴”案、海南“小学校长带女生开房”案，都吸收了人民陪审员参审。2014年山东东营市中级人民法院审理的安徽省原副省长倪发科受贿、巨额财产来源不明案，则是人民陪审员首次参审重大职务犯罪案件。
不过，2004年《决定》对“社会影响较大”这一标准并未作出清晰界定，且未明确规定应当实行陪审的具体案件类型，导致是否采用陪审制往往过于随意。尤其是，一些法院因担忧陪审员的法律水平影响审判效果，时常以“社会影响不大”为由拒绝实行陪审，进而人为压缩了陪审制的适用范围。颇为典型的是，死刑案件往往是当地社会影响较大的案件，但在司法实践中，此类案件却极少采用陪审制。
正因此，此次试点改革进一步合理界定并适当扩大了人民陪审员参审范围。在保留“申请陪审”途径的同时，改革方案明确规定，涉及群体利益、社会公共利益的，人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件，原则上实行陪审制审理。同时，适用这一标准的具体案件类型中，明确列入了“涉及征地拆迁、环境保护、食品药品安全的重大案件”。
借鉴世界上大多数国家和地区的陪审制主要适用于刑事重罪案件的经验，试点改革方案还首次明确规定，可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的第一审刑事案件，原则上实行人民陪审制审理。
值得注意的是，考虑到死刑案件的特殊性，改革方案并未规定死刑案件必须适用陪审制。不过，可能判处死刑的案件，如果涉及群体利益、公共利益或社会关注度、影响度大，按照改革方案的标准，事实上也可以适用陪审制。
真正值得担忧的是，尽管出于对社会关切的回应，改革方案将征地拆迁、环境污染、食品药品安全等涉及公益、民权的案件纳入了适用陪审制的范围，但恰恰是这类诉讼，往往触动权力部门或资本势力的利益蛋糕，甚至影响地方“维稳”，因而很可能成为陪审制难以进入的瓶颈。现实中诸多备受关注的“敏感”案件难觅人民陪审员的踪影，就已证明了这一点。尤其是，“原则上”适用陪审制的弹性规定，很可能为不当干预架空司法民主、阻挠监督功能留下空间。正因此，能否避免此类案件“原则上陪审”沦为“原则上不陪审”，还有待观察，也是改革实践所面临的巨大挑战。
破解“专业陪审户”之弊
多年以来，司法实践中普遍存在的“陪审专业户”现象，备遭社会诟病。在许多法院，少数相对固定的人民陪审员承担了大部分陪审任务，法庭上几乎永远是几张陪审“老面孔”，以至被业内戏称为“陪审专业户”。一些法院还专门设置了供少数“陪审专业户”使用的办公室，这些陪审员长期在法院办公，与职业法官同时上下班并按时领取津贴，实际上已异化成“编外法官”。更有甚者，一些陪审员任期届满后不断连任，一干就是十几年甚至几十年，其实际任期甚至超过不少职业法官，而这种不正常现象，一度还被当作“献身陪审事业”的先进典型加以宣传。
与之相伴的是陪审员的两极化现象。一方面，少数“陪审专业户”被高频率地使用。另一方面，许多陪审员很少甚至从不参审，“人民陪审员”仅仅成为有名无实的荣誉称号。
2014年，广州市对此前三年该市人民陪审员参审案件数量的统计就显示，22人超过500次，13人超过1000次，有4人更是超过2000次，平均下来，日均参审数量竟超过两次。与此同时，81人参审数量低于50次，另有51人三年间甚至从未参审。
在更为微观的层面，浙江省温岭市人民法院2014年的调研也显示，该院共有119名人民陪审员，其中一年参审案件近500件的有3人，占陪审案件总数的四分之一，但有23人全年竟从未参审。
很难想象，如果陪审机制被少数“陪审专业户”所垄断，如何能实现其大众化、民主化的初衷？另一个现实危险是，少数“陪审专业户”在与法院、法官的长期合作中，必将建立非常特殊的关系，进而丧失潜在的监督功能，不仅增加了“关系案”“人情案”概率，甚至可能成为司法腐败的同谋。
控制“陪审专业户”现象的有效措施是“一案一选”，即审理具体案件时，以随机抽取的方式选配陪审员，这也是许多国家的通行做法。事实上，2004年的《决定》也明确引入了这一机制。但最高人民法院的统计显示，《决定》实施五年后，全国仅有半数左右的基层法院予以落实。而此后的情况，亦无根本改善。
现实中，不少法院恰恰成为“陪审专业户”“编外法官”的最大推手。在案多人少的压力下，出于弥补审判力量、提高工作效率的现实考虑，许多法院往往直接指定具有法律专业背景或特殊职业经验的陪审员，甚至刻意挑选“听话”“配合”的陪审员参审，而将其他陪审员闲置起来。一些地方法院尤其是派出法庭甚至按照法官的配置模式，将少数陪审员直接分派到审判庭，与法官组成固定的合议庭频繁使用，由此催生了大量“陪审专业户”，陪审员专职化、配备固定化等倾向日趋严重。
问题的另一面是，一些法院即便落实了随机抽取机制，由于多年来陪审员基数严重不足，加上一些陪审员因各种原因无法参审，抽来抽去都可能是几个“老面孔”，其意义也极为有限，仍然难以摆脱“陪审专业户”的怪圈。
具有转折意义的是，最高人民法院近年推出的人民陪审员“倍增计划”，其一大深意正是通过增加陪审员总量，推动个案审理的“随机抽取”。而此次人民陪审员试点改革方案针对选任条件、程序所作的重大改进，实际上也为陪审员队伍扩容、个案随机选配埋下了伏笔。
正因此，改革方案再次强调了个案选配陪审员须采取随机抽取机制，另一个更具针对性的措施是，要求合理确定每个人民陪审员每年参审案件的数量比例。不难预测，“随机抽取”与“限定数量”双管齐下，当能有效缓解乃至改变“陪审专业户”“编外法官”等沉疴积弊，使陪审机制逐渐回归“公民陪审”的本位。
应当看到，与许多国家相关制度设计相比，目前的试点改革方案还存在不小差距。在英美等国，不仅以“一案一选”的方式随机抽选个案的陪审员，而且“一选一任”，陪审员的职权随着案件审理结束而自动终结，在其任期内只能参与一件案件的陪审，以最大限度扩大公众的司法参与权，并彻底阻断陪审员与法院建立任何长期合作关系的可能。不过，英美等国之所以能够推行“一选一任”，基本前提是陪审员依据选民登记名单或驾驶员执照登记名单产生，数量非常庞大。而根据我国目前的试点改革方案，虽然要求陪审员数量3至5倍于法官数量，但其基数与案件数量依然不成比例，难以实现“一选一任”。尽管如此，塑造更为开放、公正的陪审员选任机制，推动“一案一选”进一步走向“一选一任”，应当是未来改革的发展方向。
合议庭的力量制衡
如何合理配置陪审案件的合议庭，保障陪审员的参审权利，是改革陪审制度的又一重大议题。现实中，我国陪审案件合议庭的法官与陪审员配比通常为“1+2”或“2+1”，由于陪审员数量过少，很难形成抗衡法官权威的独立判断，常常被职业法官架空，沦为屈从其意志的附庸。这是“陪而不审”“审而不决”等现象的重要根源。
相形之下，英美法系国家采用的陪审团制度，由于陪审员数量通常达12人甚至更多，陪审员集体腐败几乎不可能发生，陪审员个人偏见也能被群体意见所平衡。尤其是，多名陪审员能够形成紧密的身份与精神共同体，进而产生抵制司法专横的更大力量。正因此，大陆法系采用参审制的法国、日本等国家，近年来也开始正视合议庭陪审员数量过少的弊端，转而采用“3+9”或“1+6”的法官与陪审员配比。
而在我国司法界，自发性的改革也已出现。早在2010年，河南省高级人民法院经过先期试点后，在全省法院系统推行“人民陪审团”制度，通过随机抽选建立了数量庞大的人民陪审团成员库，审理个案时再随机确定9至13人组成“人民陪审团”。不过，这一做法因于法无据，且并不具备定罪量刑的职权，而引发“越权改革”“非驴非马”的巨大质疑。
但相关探索仍在持续，最近两年，一些地方法院纷纷试水“大合议庭”制。比如，宁波市江北区法院于2014年试点了法官、陪审员配比“1+4”的大陪审模式；珠海市香洲区法院审理事实争议较大、难以息诉罢访或专业性较强的案件时，合议庭的法官与陪审员配比为“1+4”或“2+3”；而长沙市天心区法院审理一起广受关注的明星车祸肇事索赔案时，以“2+5”的法官和陪审员配比组成合议庭，合议过程中的焦点争议一反惯常的“和谐”气氛，其中一名陪审员还因自己查找到的一条法律依据最终写入判决书，而深感走出了“陪而不审”的阴影。
增加合议庭陪审员的数量，也是此次试点改革的一个重要思路。改革方案明确提出，探索重大案件由3名以上人民陪审员参加合议庭机制。其实质正是司法界所称的“大合议庭”，以此推动案件讨论更加充分，陪审权利实质落地。
与此同时，陪审案件庭审过程中的一些积弊也提上了改革议程。2004年的《决定》仅仅原则规定“人民法院应当依法保障人民陪审员参加审判活动”，却未明确陪审员享有哪些参审权利，由此导致庭审过程常常被法官大包大揽，陪审员参审流于形式。基于这样的现实，此次试点改革方案推出了一系列改进措施，包括，人民陪审员依法享有庭前阅卷、庭审调查、开展调解等权利，保障陪审员不受干预、独立发表意见，严格落实陪审员合议庭笔录和裁判文书签名确认制度，等等。
从构建“大合议庭”，到保障陪审员的阅卷权、参审权、异议权，围绕人民陪审员参审机制所作的一系列重大改革，体现的正是以制度规范破解“陪而不审”“审而不议”等现象的努力。
“事实审”与“法律审”各归其责
此次人民陪审员制度试点改革的最大突破，莫过于陪审员参审职权的重大变革。我国现行陪审制度沿用的是大陆法系国家的参审制，人民陪审员和法官行使同等职权，对事实认定和法律适用均独立行使表决权。然而这种看似赋予陪审员极大权利的制度安排，恰恰成为滋生“陪而不审”等弊端的最大根源。陪审员的优势是拥有生活常识、经验和情理，其劣势则是普遍缺乏法律专业知识，而“同职同权”却要求陪审员既具备民间智慧，又必须是法律专家，这种高标准不仅强人所难，也违背了司法规律。而在现实司法生态中，正是因为专业能力不足，陪审员对职业法官普遍抱有依附和敬畏心理，最终导致法官的专业判断淹没乃至压制陪审员的常识判断。
相形之下，英美法系国家陪审制度清晰区隔了“事实审”与“法律审”，并对陪审员和法官的职权作出了明确分工，陪审团负责认定事实，法官则负责适用法律。英国的陪审制度就被形象地比喻为“十二个法律门外汉在司法审判中作为事实问题的裁判者”。这一机制显然更有利于陪审员扬长避短，实现与法官的优势互补。因而从世界范围看，陪审团制成了更具生命力的制度选择。
追溯起来，2004年《决定》制订过程中，就有主张提出借鉴英美法系的陪审机制，陪审员和法官分别负责“事实审”和“法律审”。但这一动议因牵扯对现行陪审模式实行结构性的改造，并未能付诸实施。不过，无论在学界还是司法界，类似的呼声依然经年不断。
及至2014年10月，中共十八届四中全会提出的完善人民陪审员制度的核心思路，正是逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。与之相呼应，此次试点改革方案明确规定，人民陪审员在案件评议过程中，独立就案件事实认定问题发表意见，不再对法律适用问题发表意见。
“让专业的归专业，让大众的归大众”，体现的正是民间智慧与司法逻辑取长补短的改革思路。源于民间的朴素正义观念、生活常识、道德情感等等，能有效矫正法官因职业惯性而可能固化的偏见，而具有专业优势的法官对法律规则的掌控，又不致使司法判决偏离公正理性的轨道。从而实现专业判断与大众认知的价值互补，提升司法整体能力，并最终达致“司法民主”与“审判独立”的双赢。
人民陪审员参审职权的这一重大变化，堪称此次试点改革的最大亮点，但同时也是最大的难点所在。
在现实诉讼中，“事实认定”与“法律适用”的分野往往十分模糊，大量事实在认定的同时，也触及专业的证据规则，牵扯法律适用。因而，如何科学划清两者的边界，进一步明晰陪审员和法官的分工和职责，将是改革实践的一大难题。试点改革方案为此要求，法官应当归纳并介绍案件事实问题，必要时可以书面列出问题清单。这一举措固然有助于引导陪审员对案件事实作出客观评判，但也对法官提出了更高的要求，尤其是，法官是否可能因此误导陪审员的独立判断，更须加以警惕和预防。
此外，按照试点改革方案，事实认定的职权并非如英美法系国家那样纯粹由陪审团执掌，而是由法官和陪审员共同行使。同时，法官如果认为陪审员多数意见对事实的认定违反证据规则，可能导致适用法律错误，可以将案件提交院长决定是否由审判委员会讨论。这些制度设计固然有利于防止错案，但是否可能重蹈法官全面垄断话语权的覆辙，或者一有分歧就动辄提交审判委员会，进而偏离改革初衷，也有待观察。
尽管还存在许多未知数，但毫无疑问，此次试点改革是人民陪审员制度史上最具力度、最富雄心的一次改革。作为当下全面深化司法体制改革的重要一脉，陪审制度一旦改革成功，必将产生强烈的辐射效应，引发诉讼模式、诉讼理念、诉讼制度的深度变革。而一个唤醒民主活力、祛除现实积弊的陪审制度，必将使司法裁判扎根于情、理、法交融的沃土中，使全社会得享公平和正义的精神魅力。