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本刊简介《人民陪审员制度踏上改革之旅》专题报道之二
谁来代表人民陪审
选任条件“一升一降”
保障公民的陪审权利，最大限度地吸收社会公众参与司法活动，是陪审制度的核心价值。而实现这一价值的首要前提是，如何科学合理地确定陪审员的选任条件？2004年出台的《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），基于对人民陪审员知识素质和能力水平的担忧，对陪审员选任条件设置了“一般应当具有大专以上学历”的门槛。按照这一标准，当时仅有47.4%的人民陪审员达标，半数以上的陪审员可能面临淘汰。
这一选任门槛的直接后果是，人民陪审员的“精英化”倾向日趋严重，进而与陪审制度的“大众化”追求渐行渐远。据2010年的人口普查统计，全国大专及以上文化程度的人口为1.2亿，仅占总人口的8.93%，意味着绝大多数公民都被挡在人民陪审员的候选大门之外。尤其是，学历达标的公民大多集中在城市地区，在广大农村地区，符合条件的普通公民为数寥寥，特别是在边远山区和西部少数民族地区，陪审员多为公职人员所垄断，农民陪审员几乎为零。
而在司法实务中，“大专以上学历”的一般性要求，往往被视为选任陪审员的硬指标，进一步削弱了人民陪审员来源的广泛性和代表性。据2010年的统计，在全国绝大多数省份，大专以上学历的人民陪审员都占85%以上，有的甚至接近100%，比如安徽达到94%，广东达到95.9%，海南更是达到97%。
事实上，没有任何实证研究可以证明，公民的学历、文化程度与其辨识、判断能力存在正向的逻辑关系。从世界范围看，绝大多数国家选任陪审员并无学历等方面的过多限制，只要达到一定年龄、智力正常且无犯罪记录等特殊情形的公民，都具备参与陪审的资格。比如在美国，陪审团就被视为“社区的缩影和镜子”，应当容纳不同性别、职业、种族、阶层、收入和文化程度的成年公民。
不可否认，在陪审实践中的确存在着“民主化”与“专业化”、“平民化”与“知识化”的冲突。强调陪审员知识素质固然代表了一种善良的意愿，但如果选任陪审员的学历门槛过高，势必将大批公民排除在陪审行列外，直接阻碍司法民主的实现。从某种程度而言，一些陪审员文化程度的欠缺、法律素养的不足，恰恰是一种“无知的美德”，因为他们能够抛开“知识的束缚”，真正从社会道德、常识、情感等角度思考问题，进而与职业法官形成思维互补。
正因此，此次试点改革对选任人民陪审员的学历门槛作出了重大调整，其一般性要求由“大专以上学历”降为“高中以上学历”。最高人民法院副院长李少平指出：这一调整的目的是，“更加强调应突出陪审员道德品行和辨别是非的能力，让广大农村地区有更多的人有机会能担任人民陪审员”。同时现实的考量是，“大量矛盾纠纷发生在基层，需要基层陪审员的广泛参与，放宽选任陪审员的学历条件，是希望补充基层陪审员力量”。
与此同时，试点改革方案还特别规定，农村地区和贫困偏远地区公道正派、德高望重者，不受选任陪审员的学历要求限制。这一改革举措显然更具有现实针对性，我国农村地区向来具有自我调解社会矛盾的传统，一些长辈虽然因历史原因而文化程度甚低，但因其具有阅历丰富、德高望众、热心公益、善于调解等优良品行，自然受到当地社会的推崇，时常出面仲裁、调处民间矛盾，是极为合适的人民陪审员人选。彻底拆除学历门槛，使这些贤德之士有机会进入陪审行列，不仅有利于进一步缓解农村基层陪审员不足的困境，也将充分发挥贤德之士讲情说理的独特优势。
在降低学历门槛的同时，此次试点改革就人民陪审员选任条件所作的另一个重大调整是，将年龄门槛由23周岁提高至28周岁。由此，“一升一降”构成了此次改革的双重特色。
既往的司法实践证明，由于选任陪审员的年龄门槛过低，一些刚刚毕业的大学生因一时找不到理想工作，将申请担任陪审员视为一种过渡性就业渠道，在很大程度上影响了陪审员队伍的稳定。尤其是，过于年轻的陪审员因社会阅历、生活经验所限，对许多案件并不足以作出清晰准确的判断。这在离婚诉讼中体现得尤为明显，二十三四岁的未婚陪审员，大多尚未亲身体尝婚姻的酸甜苦辣，很难想象其能够明辨此类案件的是非。
将选任陪审员的年龄门槛抬高至28周岁，正是考虑到大多数公民在这一年龄已经成家立业，对社会、家庭、婚姻等等有了更全面的认识。正如李少平所言：“提高年龄要求，有利于更好地发挥陪审员熟悉社情民意和对生活经验事实判断的优势。”如此，才能更好地将大众经验添补到司法判断中，真正激活以常识、情理、道德、良心为依归的陪审价值。
从“组织推荐”转向“随机抽选”
与陪审员的资格门槛相比，更深层次的问题是陪审员的选任程序，即通过何种方式、渠道、程序遴选产生陪审员。按照2004年《决定》的规定，人民陪审员的来源由组织推荐或本人提出申请。但在现实中，由于民众对陪审制度的认知和主动参审的意愿严重不足，自愿申请者凤毛麟角，选任陪审员不得不过度依赖具有浓重行政化色彩的“组织推荐”。其直接后果是，人大代表、政协委员、专家学者、公职人员、社区干部等构成了陪审员的主体，“官员化、公职化、精英化”倾向极为突出。
2010年的统计就显示，党政机关干部在陪审员中占有极高比例，比如湖北达52%，海南达56%，内蒙古达57.2%，西藏更是高达75%，如果加上来自事业单位的陪审员，比例还将更为高企。与此相对照，各地的农民陪审员却普遍比例过低，比如河南仅占10.8%，广东仅占5.3%，安徽仅占5%，吉林仅占4%，内蒙古更是仅占2.5%。而且，所谓的农民陪审员大多系乡村干部，事实上并非真正意义上的农民。
过高的公职人员比例，不仅导致陪审员队伍结构单一，大大稀释了代表性，而且将构成社会最主要群体的普通公民排除在外，陪审权利仅仅由极少数身份特殊的公民享有，“人民陪审制”在很大程度上异变成“干部陪审制”，从根本上悖离了陪审制度应有的“大众化”特质。
现实中常见的情形是，一些基层部门接到“组织推荐”任务后，往往以社会地位、职务高低为考量标准，一味推荐社会名流、企事业领导或者离、退休老干部。也有的将“推荐”视为消化本单位下岗员工的捷径，一些陪审法庭因此几乎成为“再就业中心”。另一方面，由于选任陪审员的主导权基本上由法院掌控，不少法院将“组织推荐”简化成了直接圈定，热衷于挑选具有法律知识背景、有一定专长或“听话”“配合”的人选，甚至从本单位协勤人员、干部家属中“近亲繁殖”，由此进一步加剧了陪审员的“精英化”“内部化”趋势，损伤陪审制度的社会公信力。担心陪审员与法院“一个鼻孔出气”，成了诉讼当事人乃至民间社会的普遍疑虑。
过高的学历门槛，固化的“推荐”渠道，还直接抑制了人民陪审员应有的规模。据2010年的统计，全国陪审员数量仅为7.7万名，尚不及法官数量的一半；到2013年，全国陪审员数量增至8.7万人，也只是刚刚超过法官数量的半数，在总人口中的比例更是几乎可以忽略不计，陪审制度民众基础之薄弱由此可见一斑。尤其是，虽然2004年的《决定》已明确要求审理具体个案时应以“随机抽取”的方式选配陪审员，但由于陪审员基数有限，“随机抽取”并无多大选择空间，徒具形式而难以实质推行，由此也导致了“陪审专业户”等诸多弊端。
也正是为了改变这一现状，最高人民法院于2013年启动了人民陪审员“倍增计划”，提出努力在2至3年内，将全国法院人民陪审员数量增至20万左右，并明确要求：“努力提高基层群众特别是工人、农民、进城务工人员、退伍军人、社区居民等群体的比例，确保基层群众所占比例不低于新增人民陪审员的三分之二。”到2014年年底，经过强力推动的“倍增计划”已提前完成，全国人民陪审员增至20.95万人。
不过，要从根本上扭转陪审员代表性欠缺、数量不足的困境，除了放宽选任条件，还必须构建更为公正、开放的选任程序。与极具中国特色的“组织推荐”相比，英美等国的陪审员大多直接从选民登记名单中随机抽取，除了有犯罪前科等问题，一般都能通过审查。如此，几乎每位公民都有机会担任陪审员，从而最大程度地实现司法民主的价值追求。同时，随机抽选也能最大限度地吸纳各阶层代表，而非被精英人士所垄断，进而照顾到各种价值、立场的平衡，避免判案被少数人的偏见所左右。
此次试点改革对人民陪审员选任程序所作的重大调整，正是以随机抽选机制取代“组织推荐”“个人申请”的传统模式。根据改革方案，基层和中级人民法院每五年从符合条件的当地选民（或者当地常住居民）名单中随机抽选当地法院法官员额数5倍以上的人员作为人民陪审员候选人，会同同级司法行政机关进行资格审查，征求候选人意见，从审核过的名单中随机抽选不低于当地法院法官员额数3至5倍的人员作为人民陪审员，提请同级人大常委会任命。
普遍的共识是，随机抽选机制的引入，是以司法民主校正司法专横的实质举措，将从根本上提高人民陪审员选任的透明度和公信度，更广泛地吸纳普通公民的知识水平和道德判断。有测算表明，假如这一试点做法未来全面推开，全国陪审员数量将增至百万左右，不仅将大大缓解陪审员数量不足的窘境，也将为具体个案随机选配陪审员奠定基础。
“专家陪审员”之辩
不过，随机抽选固然保障了陪审员来源的广泛性，但在一定程度上也可能加剧“平民化”与“知识化”之间的矛盾。尤其是在金融债券、知识产权、建筑工程、食品安全、医患冲突、商事纠纷等审判领域，往往需要专业知识，而非日常生活经验所能驾驭。有观点因此认为，应当对陪审员进行适当的专业划分，使具有专业背景的陪审员参审相应案件，以防止此类案件因陪审员专业知识贫乏而误入歧途。事实上，这一思路在司法实践中早已有所运用。早在上世纪90年代初期，上海等地的法院就曾尝试吸收高级知识分子充任陪审员，参审一些涉及专门知识的案件。此后，法学、金融、经济等领域的专家学者进入陪审队伍、参审专业案件，在各地屡见不鲜。比如，广东、浙江等地的一些法院都组建了专门参审知识产权案件的专家陪审员队伍。同时，选配陪审员时“分类随机抽取”也成为许多法院的流行做法，医学专家参审医疗纠纷案件、经贸学者参审海商海事案件、妇联干部参审家庭暴力案件、社会学家参审未成年人犯罪案件等等，成为此类案件的“标配”。
不过，“专家陪审员”的模式并未真正形成制度，而且其合理性、正当性也充满纠结和悖论。一方面，许多专家陪审员的专业能力、道德素养并不逊于甚至优于资深法官，其参审无疑有助于专业性、疑难性案件的公正裁决。而缺失专业知识的平民陪审员，在此类案件中很可能被法官的权威所压制，因而并不利于民主的实现，反而更易陷入陪而不审等困境。另一方面，倘若过度依赖“专家陪审员”的单一模式，很可能导致陪审的“精英化”惯性，最终背离“大众化”的目标。
在此次试点改革方案的设计过程中，是否设置专门的选任程序产生专业人民陪审员，参审专业性较强的案件，始终是争议的焦点。为了确保陪审员的广泛性，改革方案最终并未规定专门的选任程序，明确要求所有人民陪审员均经两次随机抽选产生。同时规定，试点法院可以根据人民陪审员的专业背景情况，结合本院审理案件的主要类型，建立专业人民陪审员信息库，以满足专业陪审需求。
这一改革思路，实际上在一定程度上承认了两元化的人民陪审员选任路径，即在坚持随机抽选、立足“大众化”的前提下，尽可能发挥专家陪审员的作用。不过，这一看似理想的改革蓝图能否实现，还充满许多未知数。在未来的试点实践中，随机抽选能否产生足够的专家陪审员？平民陪审与专家陪审如何合理平衡？过度运用专家陪审是否会重蹈“精英化”的陪审老路等等，依然有待观察。
保障与惩戒并举
人民陪审员的选任，只是第一步。如何敦促陪审员履行应尽的职责，是陪审实践所面临的又一难题。现实中，不少陪审员逃避、拒绝参审的现象令人担忧。一些案件已经确定开庭日期，陪审员却以“工作忙碌，无法协调”等理由百般推托，或者开庭时临时请假缺阵，严重影响审判效率甚至导致程序违法。有些不愿履职的陪审员，在任期内甚至从未参审过任何案件。而许多法官也因此抱怨：“现在的陪审员真难请！”
造成这种局面的一个重要原因是，多数陪审员都有正常职业，有的甚至是单位领导或业务骨干，本职工作与兼职的陪审任务的确存在一定冲突。尤其是，不少单位并不支持陪审员履职，甚至以“违反劳动纪律”“扣发工资奖金”相要挟，在收入、考核、奖励、晋职等均可能受损的情形下，许多陪审员自然视陪审为负担，抱有抵触心理。
影响陪审员积极性的又一个重要因素是经济待遇偏低。2004年《决定》虽然要求保障陪审员工作的经费，但在现实中并未全面落实，也没有建立起统一的陪审员补助标准。许多法院因经费紧张，仅能给予一二十元的补助，根本不足以补偿陪审员的误工、交通、食宿等费用，以至一些陪审员都不好意思领取这点“小钱”。有的法院甚至分文不补，仅在年终请陪审员吃顿饭聊以安慰。陪审既费力又搭钱，必然导致陪审员的热情消退，仅仅寄望陪审员以责任感为动力，实际上已难以为继。
此外，陪审员参审案件，也可能因发表意见而“得罪”当事人，甚至人身安全等受到威胁，而对陪审员的保护性措施并不充分，这也导致一些陪审员能躲就躲、能推就推。
正因此，完善人民陪审员履职保障制度，成为此次试点改革的一大目标。改革方案明确，人民陪审员所在单位不得因人民陪审员履行陪审职责而对其实施解雇以及减少工资或薪酬待遇等不利措施；人民陪审员制度实施所需经费列入人民法院业务费预算予以保障。同时，加强对人民陪审员个人信息和人身安全的法律保护，对危害人民陪审员制度的行为建立了相应的处罚规则。
在保障人民陪审员履职的同时，如何实现对人民陪审员的履职监督，是此次试点改革必须解决的另一个重大问题。
陪审，既是一项民主权利，也是一项法律义务，一些陪审员无正当理由拒绝参审，既暴露了公民责任的缺失，也折射了制约机制的乏力。更应认识到，陪审员并非天然是正义的天使，在中国熟人社会的语境下，陪审员同样置身于关系、人情乃至权力驱使的现实生态中，“陪审员腐败”的危害并不亚于“法官腐败”。相对于有人事管理、纪律处分、错案追究等多重约束的职业法官，来自社会各层面的陪审员事实上更难控制，在理论上更易滋生腐败。
然而在现行制度层面，针对人民陪审员却未设置有效的监督机制，这就导致陪审员仅仅享有权利，却不承担相应的义务或责任。根据2004年的《决定》，对于无正当理由拒绝参审的陪审员，或者有徇私舞弊等情形但未达到犯罪程度的陪审员，仅仅只是予以解职。同时，刑法中枉法裁判罪、徇私枉法罪的犯罪主体均为特定的司法工作人员，而人民陪审员并不属于此类人员，对其腐败行为追究刑事责任事实上也难以真正落实。
现实中，尽管陪审员腐败的案例还甚为罕见，但因缺乏监督而潜伏的道德与法律风险已经日益呈现。比如，由于一些法院审理具体个案时随机选配陪审员的机制形同虚设，而“搞掂”陪审员的难度和成本又远低于“搞掂”法官，少数频繁参审的陪审员成了律师和当事人重点公关的目标。有律师甚至主动游说当事人申请陪审制审理，以便“熟悉”的陪审员介入审理。另有调查显示，个别法官为了达到既徇私又避责的目的，串通陪审员人为制造错案，由法官提出正确意见，两个陪审员提出不同意见，最后按少数服从多数的原则下达错误裁决，而最终双方责任都难以追究。
基于这样的现实危险，此次试点改革的一个重点方向，就是强化对人民陪审员的监督机制。按照权利义务相统一的原则，改革方案进一步明晰了陪审员的权利义务清单，明确陪审员无正当理由不得拒绝履职以及陪审员的退出机制。尤为关键的是构建了针对损害陪审公信或司法公正等行为的惩戒制度，陪审员如有索贿受贿、徇私舞弊、充当诉讼掮客、一年内拒绝履行陪审职责达三次等情形，除免除其陪审员职务外，可以采取在辖区范围内公开通报、纳入个人诚信系统不良记录等措施进行惩戒；构成犯罪的，依法移送有关部门追究刑事责任。
人民陪审员退出和惩戒机制的改进，或将在一定程度上扭转目前监督不力的现状。但从目前的制度设计看，通报之类的惩戒措施并不严厉，能否有效令人生疑。尤其是对一些不愿履职的陪审员而言，免职可能不仅不是惩戒，反而是一种解脱。
相形之下，许多国家和地区对陪审义务都设置了严格的制约机制。比如在法国、德国等国家，陪审员如无正当理由不到庭，将受到罚款、赔偿经济损失等处罚，直至永远剥夺担任陪审员的资格；在美国，被选为陪审员的公民如果不按时报到，将被视为蔑视法庭，轻则罚款，重则监禁；我国香港地区法律也规定，被传召的陪审员无故缺席，或未经法官准许中途退席，属于犯罪，可判处最高5000港币的罚款。雇主如歧视、解雇或意图解雇出任陪审员的雇员，也属于犯罪，可判处2.5万港币罚款及3个月监禁。
显然，在中国的现实语境下，如此严厉的惩戒机制短期内还难以推行。而真正值得反思的是，陪审员能否履行职责，并不仅仅需要制度约束，更取决于内心自觉。在许多法治发达国家或地区，陪审既被视为一项神圣的公民权利，也被看作是一项光荣的公民职责。比如在美国，纳税和陪审就被称为两项推不掉的义务，不少美国人以当过陪审员作为一生的骄傲。而在当下中国，缺乏的恰恰是这种支撑、推动陪审制度的人文心理和社会氛围。
从更深的层面而言，一些人民陪审员之所以不愿参与陪审，并非出于待遇低下或责任淡漠，而是因为陪而不审、徒成摆设等现实弊端，既伤害了个人自尊，也磨灭了参与司法的热情。正因此，尊重、落实陪审的法定职权，才是提升履职积极性、自觉性的根本之道。如此，“要我陪审”才能转向“我要陪审”，陪审制度才能焕发出生机勃勃的活力。