陪审制度的中国式困境

作者：■ 本社记者阿计时间：2015-7-27 9:06:04 字体【小中大】

编者按

　2015年5月中旬，一部名为《十二公民》的电影在国内公映，影片改编自1957年的美国经典法庭片《十二怒汉》，生动还原了英美法律剧中屡见不鲜的陪审故事。在一个模拟西方的法庭上，由12名学生家长组成的“陪审团”，围绕一起“富二代弑父案”讨论争辩、排除偏见，最终作出了符合公义的裁决。
　巧合的是，就在《十二公民》热映之际，一场陪审制度的改革大戏也在中国大地拉开了帷幕。从4月初到5月下旬，随着一系列改革方案、实施办法的接踵推出，全国10个省份的50个法院正式启动人民陪审员制度改革试点，由此点燃了司法改革的又一关键议题。
　然而与法律剧中陪审戏码的想象煽情相比，现实中的制度改革远为艰难复杂。人民陪审员制度因何改革？如何改革？改革能否成功？诸如此类的追问，不仅仅是法律界、司法界的思考重心，也是事关司法民主和公正的社会关切。
　本期聚焦关键词：人民陪审员

起起伏伏的人民陪审史

　何谓陪审制度？它是指国家审判机关吸收普通公民参与案件审判的一项基本诉讼制度。近代陪审制度诞生于英国，其后传播至世界各国，并演变出了两大基本类型。以英国、美国为代表的英美法系国家“陪审制”，由陪审团负责认定事实，法官负责适用法律。以法国、德国为代表的大陆法系国家“参审制”，法官和陪审员并无明确职能分工，而是共同认定事实、作出裁决。尽管陪审形式有所不同，但彰显司法民主、监督司法权力、促进司法公正、提升司法公信等等，都是陪审制度的公共价值追求。陪审制度，亦因此被誉为“现代司法制度的根基”。
　追溯起来，我国陪审制度的萌芽出现在清朝末年。西学东渐之际，深受西方法律思想影响的清朝修律大臣沈家本、伍廷芳起草的《大清刑事民事诉讼法》，首次引入了陪审制度。但这一制度构想，终因以张之洞为首的地方督抚的异议而未能实施。
　我国现行的陪审制度借鉴于前苏联和大陆法系国家的陪审员制度。上世纪30年代初至40年代末，在中国共产党领导的“革命根据地”“边区”和“解放区”，当时的工农民主政府、抗日民主政府和人民民主政府都实行了人民陪审员制度，形成了现代陪审制度的雏形。抗战时期著名的“马锡五审判方式”，就是实践这一制度的典范。
　共和国成立后，人民陪审员制度得以正式确立，至今已走过60多年历程，但其中却充满了起起伏伏的曲折。
　1949年我国第一部宪法性文件《中国人民政治协商会议共同纲领》和1951年的人民法院暂行组织条例，均初步构建了陪审制度。1954年的宪法和法院组织法，进一步将陪审明确为一项宪法制度和司法基本原则。此后，最高人民法院、司法部等发布的一系列解释和指示，形成了相对完整的陪审制度。由此，上世纪50年代成为人民陪审员制度的黄金期，在一个刚刚获得新生的国度，众多公民通过陪审实践体会到了当家作主的感觉，而人民陪审员的身份，甚至被视为一种政治荣誉称号。
　然而好景不长，在“文革”狂风暴雨的袭击下，包括陪审制度在内的司法制度被冲垮，法院实行军事管制，军管人员取代法官办案，人民陪审制甚至被异化成发动群众斗群众的阶级斗争工具。
　直到1978年，随着拨乱反正的深入，陪审制度才凭借最高法院的一纸通知，重新踏上恢复之路。1979年通过的人民法院组织法和刑事诉讼法，均重申了陪审制度。由此，上世纪80年代至90年代初，人民陪审员参与了大量刑事、民事、经济案件的审理，一度重现了曾经的辉煌。
　不过从立法层面而言，或许是因为陪审制度曾经遭遇重挫，或许是因为改革开放后的司法改革重在推动司法职业化，1982年颁布的新宪法及其后的四次修正，均未提及人民陪审员制度，实际上意味着这一制度已由一项宪法原则降格为一般的诉讼制度。尤其是1983年人民法院组织法修改后，明确规定法院一审案件的合议庭，可以由审判员与陪审员共同组成，也可以完全由审判员组成。由此，陪审由一项强制性制度变成了选择性制度。其后，1989年颁布的行政诉讼法、1991年出台的民事诉讼法以及1996年修改的刑事诉讼法也都沿袭了这一思路，尽管也规定了陪审制度，但是否采用，完全由法院自行决定。与此同时，相关法律有关陪审制度的规定极为笼统、粗糙。所有这些立法层面的地位下滑和设计缺陷，都为陪审制度的衰退埋下了伏笔。
从上世纪80年代中期起，人民陪审员制度开始出现明显弱化的趋势。进入90年代后，陪审案件更是逐年递减，陪审制度在许多地方已流于形式，有的地方甚至根本就不搞陪审。比如江苏省响水县法院1999年的统计就显示，该年适用普通程序审理的各类案件中，145件刑事案件的陪审率为53.1%，560件民事案件仅有1件实行陪审，而350件经济案件和11件行政案件均未实行陪审。
　人民陪审员制度名存实亡的境地，直接影响了其社会评价。其时最高人民法院的一项调查就显示，52.9%的被调查者认为陪审制度对司法公正仅具象征意义，另有17.2%干脆认为形同虚设。与此同时，在法学界和司法界，人民陪审员制度的废存之争也成为焦点话题，不少质疑者主张应当放弃该制度。
　所幸的是，从1998年起，陪审制度再度受到决策层的重视，开始呈现复苏之势。尤其是2004年8月，全国人大常委会出台了《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），更是被视为陪审制度复兴的标志。《决定》是我国人民陪审员制度发展史上首部单行法律，对陪审制度的方方面面作出了较为全面的立法安排。此后，最高人民法院和司法部又出台了一系列相关文件，进一步细化了陪审体制和机制。
　但值得注意的是，《决定》的诞生并不顺利。早在2000年9月，最高人民法院就曾向全国人大常委会提交过一份同样名称的立法草案，但经历初次审议后，却因分歧过大而未再继续审议，搁置不议超过两年后，根据立法法规定被中止审议，最终成为九届全国人大常委会期间罕有的两个废案之一。直到2004年4月，最高人民法院重新起草的《决定》草案再度提交立法机关，事情才出现转机。这一波折似乎已预示了，试图重振人民陪审员制度的努力，仍将面临重重挑战。

理想与现实的距离

　2004年《决定》出台后，至少从统计数字看，陪审案件和人民陪审员的数量都出现了显著增长。据最高人民法院2013年的统计，《决定》实施八年来，全国陪审案件总数共计628.9万件，人民陪审员参加审理案件共计803.4万人次。陪审案件的比例逐年提高，2013年上半年全国法院审理的一审普通程序案件陪审率已达71.7%，比2006年提高52%。与此同时，全国各地人民陪审员共计8.7万人，比2006年增加3.1万人，增长约55%，总数已超过基层法院法官的二分之一。
　然而颇为光鲜的统计数据，并不能消弥制度理想与司法现实之间的巨大落差。陪审员选任精英化、职权行使虚名化、管理机制法官化等陪审实践积弊已久的痼疾，并未因《决定》的实施而得以实质性改观，其中尤为突出的是“陪而不审”“审而不议”“议而不决”现象。
　在许多法院，陪审员在不阅卷、不知情的状态下就仓促上阵。庭审过程中，事实认定、认证等等几乎都由法官唱独角戏，陪审仅仅止于形式层面的“陪”而非实质层面的“审”，陪审员完全沦为了“陪衬员”。在合议案件时，尽管法律赋予人民陪审员与职业法官平等的表决权，但由于自身专业素质所限，加之对职业法官的趋从、依赖心理，陪审员大多对法官意见随声附和、盲目赞同。即便发表自身意见，一旦遭到法官反对也会迅速放弃，不少陪审员甚至根本就不参加合议庭评议。由此，大量陪审案件实际上由法官一锤定音，形式上的合议庭蜕变成事实上的独任庭。而承载了诸多价值目标的陪审制度，也因此异化成纯粹的“摆设”和“花瓶”。
　有调查显示，在一些地方法院的庭审中，不发言的陪审员比例超过了70％，表达最多的话语则是“我同意”。有学者对中国法院网“现在开庭”栏目直播的2010年刑事案例的实证统计也显示，177件陪审案件的庭审过程中，98.31%的陪审员没有提问，69.49%的陪审员与法官没有交流。由于许多案件并未当庭宣判，一些陪审员甚至不知道最终的裁判结果。
　微观层面的样本分析结果相差无几，浙江省温岭市人民法院的一项调研就显示，在有陪审员参与审判的案件中，近九成陪审员在法庭上没有提问，七成陪审员在庭审过程中与法官没有交流，三成陪审员在庭后评议中鲜有发表意见。
　值得注意的是，许多法院对陪审制度的运用，仅仅出于功利主义的考虑，而非基于对制度价值的认识和推崇。面对案件日益增长、审判力量不足的矛盾以及结案率等压力，陪审员成了法院缓解案多人少的重要手段。如此考量之下，陪审员更多地被用来“拼凑”合议庭，以满足审判程序上的合法性和正当性。在现实中，甚至出现了“一人办案，三人署名”的不正常现象，案件实际上由法官独任审理裁决，但为了符合合议庭的法律要求，事后却随意找来两名陪审员在判决书上签字凑数。更有甚者，一些法院会让陪审员事先在白纸上签字，再由法官按需添加判决。
　耐人寻味的是，尽管许多法院将陪审员视为拓展人力资源的捷径，但法官们却普遍对陪审员存在抵触心理。在许多法官看来，陪审员多为法律门外汉，在案件审理中仅仅是走走过场，几无作用。而且因为陪审员都有本职工作，协调开庭时间颇为麻烦。尤其是实行错案追究制后，一旦案件按照陪审员的多数意见作出错误裁决，责任仍需由法官承担，更让许多法官对陪审心生拒斥。有调查显示，如果不是因为有“陪审率”的指标要求，陪审案件数量将会降低许多。
　另一方面，“陪而不审”等尴尬处境，也严重伤害了陪审员的积极性。由于认为参加陪审徒具形式、浪费时间，或者不愿意充当“聋子的耳朵”，许多陪审员以各种理由推托陪审安排。即便勉强参加陪审，也往往应付了事，庭审时无精打采、一言不发，最极端的甚至闹出当庭打瞌睡的笑话。有舆论因此尖锐地批评：“这简直是法院雇人败坏自己的形象！”
　尤其是，一项法律制度的有效运行，离不开社会环境、公共意识的内在支撑，但《决定》的实施，并未能真正改善陪审制度的社会评价和公众感观。许多法官、检察官、律师等专业人士固然对陪审制度的实际效用充满怀疑，在社会认知层面，普通民众熟悉的也仅仅是西方影视剧中的陪审场景，却对我国人民陪审员制度知之甚少，甚至从未听闻。这对一项已经运行了数十年之久、试图架设司法与民间桥梁的制度而言，无疑是令人沮丧的结果。

寻找改革新路径

　追溯起来，2004年《决定》出台之际，曾被当时的舆论解读为人民陪审员制度的改革之举，但不尽人意的实施结果，却意味着这场改革在很大程度上已经夭折。与之相伴，困扰人民陪审员制度多年的存废之争不仅没有平息，反而更趋激烈。
　无论在法学家、司法界乃至民间，都不乏要求废除陪审制度的呼声。其理由是，“看上去很美”的人民陪审员制度，在实践中虚化走形，空耗司法资源，降低司法效率，对司法民主、司法公正、司法监督仅具象征意义，且与法官职业化建设存在矛盾之处，实际上已成“鸡肋”。有尖锐的观点甚至认为：“一项形同虚设、自欺欺人的司法制度的长期存在，对于司法权威将是巨大嘲讽，对于依法治国、法治社会的形成也是有百弊而无一利。”
　不过，坚持保留人民陪审员制度的声音同样强烈，认为陪审制度作为司法民主的核心标志，决不能轻言放弃。陪审制度在促进司法公正和透明、弥补法官经验知识不足、培育大众法制意识等方面，依然具有巨大的现实意义。尤其是在司法公信力屡遭质疑，司法面临“申诉难”“执行难”等多重困境的当下，具有“民间仲裁”属性的陪审制度，具有替代性纠纷解决功能，不仅有助于监督司法权力、抑制法官腐败、防止错案发生，而且有利于终结诉争，缓解民众对司法的不信任感。
　陪审制度的存废之争，还牵涉对国家政治、文化传统的认识分歧。在很大程度上，陪审制度的困境更像是一个纯粹中国式的难题，为何在许多国家普遍采用、行之有效的一项司法民主制度，引入我国却生出“陪而不审”等诸多弊端？出现“橘生淮南则为橘，橘生淮北则为枳”的变异？一些主张废弃陪审制度的人士因此认为，对于缺乏民主传统的中国而言，陪审制度这一舶来品并不适合。但在主张保留陪审制度的人士看来，许多国人发生日常纠纷时请知情人“评理”的自然习惯，与作为西方陪审团雏形的“邻人调查团”何其相似，恰恰体现了中国传统文化基因与现代陪审制度的高度契合。
　尤其是，近年来引发社会高度关注的法治案例，不时暴露出情、理、法之间的紧张冲突，与公众的情理判断、常识经验、观念认识相去甚远。比如，2006年，广州青年许霆因银行自动取款机故障，取款17.5万元，原审被判无期徒刑，掀起社会激辩；2009年，湖北女青年邓玉娇刺死对其骚扰侵害的官员，以故意伤害罪被起诉，但网民却视其为正当防卫、守护尊严的“烈女”，引发举国围观；2010年，河南“天价过路费”案的涉案司机实际获利仅20多万元，却被指8个月内偷逃过路费368万元，原审被判无期徒刑，同样激起舆论哗然……诸如此类的公共事件，无不从反面验证了弥补民意与司法之间的裂痕、避免司法偏见和专断的紧迫性，折射出重建陪审制度，以民间情理、常识、经验滋补司法专业品质的必要性。
　由此看来，陪审制度的中国式困境，其真正症结并不在于其理念追求已不符时代需求，而恰恰在于其积极价值未能得到真正展现。正因此，人民陪审员制度不能因噎废食，而是应当正视司法实践弊端和具体机制缺陷，推动具有实质意义的改革。
　普遍的共识是，制约我国人民陪审员制度发挥功效的主要问题是，陪审员的广泛性和代表性不足；陪审案件范围不够明确；随机抽选流于形式，陪审员职权与职责不相匹配；陪审员退出和责任追究机制缺乏；陪审员履职保障机制不完善。而这些制度设计不足，也是改革的关键所在。
　事实上，早在2013年，最高人民法院就在多地选择了19个法院开展人民陪审员制度改革试点。但真正具有标杆意义的是来自决策层的顶层设计，2013年11月，中共十八届三中全会发布的全面深化改革的决定，明确将“广泛实行人民陪审员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道”列为司法改革的一大方向；2014年10月，中共十八届四中全会出台的全面推进依法治国的决定，进一步厘定了人民陪审员制度改革的重大思路；2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组审议通过了《人民陪审员制度改革试点方案》，针对陪审员选任条件、选任程序、参审范围、参审机制、参审职权、退出和惩戒机制以及履职保障制度等各环节，提出了更加具体的改革构想。至此，新一轮人民陪审员制度改革经由高层的强力推动，终于形成不可逆转的改革大气候。
　值得注意的是，与2004年的人民陪审员制度改革相比，此轮改革的变革力度和制度创新远超以往，因而采取了“先行试点”而非“全面铺开”的审慎做法。同时，因此轮改革诸多举措与现行人民法院组织法、三大诉讼法和2004年《决定》相冲突，遵循“重大改革必须于法有据”的法治原则，全国人大常委会于2015年4月24日作出《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》，授权最高人民法院在北京、河北、黑龙江、江苏、福建、山东、河南、广西、重庆、陕西十个省（区、市）各选择五个法院（含基层人民法院及中级人民法院）开展相关改革试点，试点期限为两年。并颇为罕见地要求最高人民法院在试点过程中向全国人大常委会作出中期报告。同时明确，试点期满后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。
　2015年5月20日，最高人民法院、司法部按照全国人大常委会的相关授权决定，共同制定发布了《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》，进一步明晰了改革规则，并预留了改革空间。
　至此，经由顶层设计、人大授权、规则细化的步步推进，改革新路径终于全面开通，人民陪审员制度也在事隔11年之后，再度踏上改革之旅。