完善监察制度，走中国特色权力监督之路

　　2018年3月20日，十三届全国人民代表大会第一次会议举行闭幕式。在全场热烈掌声中，《中华人民共和国监察法》高票获得通过。由此，中国特色监察法律制度正式确立，全面从严治党、全面依法治国掀开新的篇章。

　　5年来，监察法的全面实施，弥补了过去监察实践中法律的不足，产生了良好的社会反响，取得了积极的成效。党的二十大针对新形势新任务，作出“完善党的自我革命制度规范体系”重大部署，对“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”提出明确要求，意味着在党中央坚强领导下，我国将继续稳妥有序且高效地推进国家监察体制改革，构建集中统一、权威高效的国家监察体系。

　　为此，需要从完善监察法法律法规体系，健全监察规范、制度，加强纪检监察队伍建设，提高监察执法效率等方面加强举措，以期更好地推进监察法的实施。

　　经过梳理我们发现，监察法实施5年来，理论界与实务界研究的焦点主要聚集在其与刑事司法的衔接、监察程序的具体实施、如何协调监察权同人权保障之间的相互关系等问题上。

　　

　　中国政法大学教授吴宏耀介绍，随着国家监察体制改革的深入推进，在办理职务犯罪案件过程中，完善监察调查活动与刑事诉讼活动的程序衔接，一直是理论界和实务部门关注的热点问题。国家监察制度作为一个新生事物，近年来在反腐工作中取得了巨大成效，但是在刑事监察案件中，监察制度与刑事诉讼程序的衔接仍存有一些技术性问题值得研究和完善。

　　我国监察法及其实施条例的颁行、2018年刑事诉讼法修改，都对监察机关与公安司法机关之间的职能分工与程序衔接作出了制度安排。但随着监察制度改革的不断深入，关于案件管辖权分工、检察权提前介入、监察法与刑事诉讼法衔接等问题仍需要充分的理论回应和实践探索。

　　如在案件管辖问题上，监察法实施以来，纪检机关与监察机关合署办公，坚持全面从严治党方针，查处了大批职务违法与职务犯罪案件。在职务犯罪案件的查处过程中，管辖是一个重要的问题。

　　首先，监察机关同时承担着职务违法调查与职务犯罪调查，而且因与纪委合署办公，监察机关还承担着违纪调查的职责，这就使得监察机关的案件管辖具有一定的复杂性。其次，腐败分子往往除了职务违法犯罪行为，还可能存在与其职务违法犯罪行为有关的其他犯罪情形。因此，在监察机关的调查实践中，监察案件可能会牵涉公安机关、检察机关管辖的案件。最后，刑事诉讼法第19条保留了检察机关对14类职务犯罪案件的侦查权。因此，检察机关的职务犯罪侦查也可能会与监察机关发生交叉。鉴于上述原因，在管辖问题上如何做好“法法衔接”，对保证高效反腐、推进监察体制改革规范化、法治化具有重要意义。

　　吴宏耀向记者介绍，在立案管辖衔接问题上，根据宪法和监察法第34条规定，监察机关对职务违法犯罪案件享有一般意义上的管辖权，“人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置”。但是，刑事诉讼法第19条规定，人民检察院在对诉讼活动实施法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。因此，就上述职务犯罪案件中，监察机关和检察机关管辖的案件范围存在一定程度的交叉和重叠。

　　对此，吴宏耀认为，应当立足刑事诉讼法的规定，从检察机关法律监督职责和保障办案质效的角度出发，明确人民检察院对于司法工作人员利用职权实施的14类职务犯罪案件，享有专属的管辖权。也即，对于此类案件，原则上由检察机关立案侦查，以便于发现犯罪线索，及时收集、固定证据；对于这14类职务犯罪案件，监察机关原则上不再立案管辖。也即，刑事诉讼法第19条规定，本质上是监察法第34条一般原则的法定例外情形。当然，对于人民检察院直接立案侦查的职务犯罪案件，如果犯罪嫌疑人同时涉嫌监察机关管辖的职务犯罪线索的，人民检察院应当及时与同级监察机关沟通；监察机关立案调查的，原则上应当由监察机关统一调查为宜。

　　在级别管辖衔接方面，监察办案并未依照刑事诉讼法以案件的类型和刑罚的严重程度来确定管辖级别，而是按照干部管理权限对监察案件实行分级管辖。因此，对于监察机关移交司法机关的职务犯罪案件，人民检察院应当按照刑事诉讼法规定的审判管辖，确定案件的级别管辖。

　　2021年9月施行的《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）第221条就对此作出规定，具体流程为：监察机关办理的职务犯罪案件移送起诉，如果管辖衔接不对应，需要指定起诉、审判管辖的，监察机关一般应当在移送起诉二十日前将商请指定管辖函件送交同级检察院，由其商请同级法院办理指定管辖事宜。需要由上级检察院指定管辖的，应当由同级检察院报上级检察院办理指定管辖事宜。

　　吴宏耀指出，需要进一步思考的是，为了实现监察机关与检察院、法院在案件移送上的同级对应，检察系统内部往往需要进行案件的移送流转。但是，上级检察院、法院过多行使指定管辖权，可能会架空管辖法定原则，从而违背法定管辖法理。

　　此外，在监察与司法衔接中，证据的认定和转换也存在一些需要探讨的问题。监察法第33条第1款规定：“监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”吴宏耀认为，这其实就是承认了监察证据具有直接进入刑事诉讼的证据资格，不需要侦查机关再次履行取证手续。但需要注意两点：一是监察证据进入刑事诉讼后，仍需要接受证据能力和证明力两个方面的审查才能最终作为定案的根据；二是对监察证据进行证据能力和证明力的审查，监察证据的证据种类就应当与刑事证据的证据种类做好对应，才能根据不同的证据种类有针对性地对证据能力和证明力作出精细化审查。

　　除了推进监察机关与公安司法机关的有效衔接，被调查人员权利保障问题一直是理论界、实务界普遍关注的热点话题。

　　在监察制度建立之前，职务犯罪案件的侦查适用刑事诉讼法的规定。因此，自1996年以来，根据刑事诉讼法的规定，在职务犯罪案件侦查阶段开始，犯罪嫌疑人都有权获得律师的帮助。然而，在监察制度之下，监察犯罪案件被调查人的权利保障，明显有别于刑事诉讼程序，受到了一些限制和影响。

　　有学者指出，根据监察法规定，监察委员会进行职务犯罪调查时，可以采取讯问、查询、搜查、技术调查等多种措施，但监察法在赋予监察委员会调查权时，目前对律师介入职务犯罪的问题还未提及，有可能造成调查人与被调查人的法律地位失衡。

　　吴宏耀解释，目前实践中，办案机关考虑到可能会遇到外界的不当干扰和影响，证据收集较为困难，在办案初期直接允许辩护律师的介入不利于反腐败工作的顺利推进。“但考虑到监察办案较为封闭和秘密，完全剥夺被调查人的辩护权，待案件移送审查起诉后才允许辩护人的介入似乎有些过于迟延或滞后。因此，如何更好保障监察犯罪案件被调查人的个体权利，是一个不容忽视的现实问题。”

　　其实，在监察法制定过程中，著名法学家、中国政法大学终身教授陈光中就“监察制度改革的重大成就与完善期待”一题发表过他的见解和看法。其中尤其提到监察调查期间，是否应该有律师介入的问题。

　　陈光中曾建议允许律师在被调查人第一次被讯问或者最迟在留置之后介入，原因是从权力配置上来说，监察法中对职务犯罪可以对被调查人采取一系列的调查措施，有些措施是相当严厉的，如搜查、扣押、留置、技术调查等措施。这些措施的强制性、严厉性甚至不亚于刑事侦查措施，已经涉及多项重大的公民权利。

　　对此，有学者认为，调查不同于刑事侦查，不能适用刑事诉讼法的规定。但陈光中认为，无论调查与侦查是否具有同质性，关键在于采取的措施是否已经达到严重影响公民权利的程度。

　　其次，从防范冤错案的角度来说，尽管监察法中对调查措施有严格的程序规范，且明确禁止以非法方法收集证据，但在单方办案过程中缺少直接的制约力量，存在着发生冤错案的风险，必须从监察调查阶段就加以防止。不能片面强调腐败案件的特殊性而忽略程序法治，查处腐败案件也要遵循程序法治的要求，进入职务犯罪调查后应当允许律师介入，以保障被调查人的基本防御能力，这是程序公正和人权保障的基本要求。

　　在采访中，吴宏耀建议，监察机关应当在内部区分职务违法案件与职务犯罪案件；其中，对于监察机关可能移送司法机关追究刑事责任的职务犯罪案件，可以考虑赋予被调查人委托辩护律师或咨询值班律师的权利，并至少保证有一次的会见机会。当然，为了兼顾国家反腐利益和个体权利保障，也可以借鉴域外经验，引入一种特殊的辩护律师制度。即，可以对律师本身的政治素质和业务能力进行限定，通过辩护律师的资质要求，降低律师参与可能带来的风险，确保监察办案和反腐败工作的顺利推进。

　　此外，在职务犯罪案件退回补充调查期间，由于案件此前已经实质地进入刑事诉讼程序，并处于审查起诉阶段，根据刑事诉讼法的规定，犯罪嫌疑人及其委托辩护人已经享有的辩护权应继续行使，检察机关也应当积极同监察机关协调配合，最大限度地保障退回补充调查期间辩护权的充分行使。

　　除了辩护权的问题，监察机关的留置措施实施，也是学界比较关注的一项内容。例如此前陈瑞华教授就曾撰文指出，在监察体制改革完成之后，监察机关在采取留置措施时，只能采取监察机关自行授权、自行实施的机制。

　　他认为，监察委员会的调查体制唯有走双轨制的改革之路，贯彻最基本的法治理念，使监察委员会的调查权受到有效的约束和控制。所谓双轨制的调查体制，是指在保留党的纪律检查委员会与监察委员会合署办公的前提下，赋予监察委员会对公职人员腐败案件统一行使调查权，在监察委员会内部设置两个相对独立的部门：一是政纪调查部，二是刑事调查部。前者统一行使党纪政纪调查权，后者则行使刑事调查权。

　　

　　自监察法颁布以来，中央层面相继出台《监察机关监督执法工作规定》《纪检监察机关案件监督管理工作规则》等多部规范性文件。在地方层面，规范性文件更是层出不穷，如《国家监察委员会特约监察员工作办法》出台后，地方各级监察委员会陆续制定相关工作办法。

　　武汉大学教授秦前红认为，即便《监察法实施条例》在一定程度上弥补了监察法规范密度不足的问题，但“法外规范膨胀”的现象仍可能无法得到有效抑制，因为《监察法实施条例》里面多次出现“根据需要”“及时”“必要时”“特殊情况”“按规定”等不确定性概念。

　　同时，“分散立法”往往以问题为导向，会因为立法时间、立法条件、立法目的、立法标准、立法部门的差异而导致基本法、单行法、监察法规之间的不协调、不一致。

　　为了实现监察法规范的体系化以及整体法秩序的统一，促进监察法规范不断完善，秦前红认为，应以法典编纂为契机，通过集成式立法全面满足实践中的立法需求，一揽子解决问题。

　　这不仅可以节约立法资源，亦可以更快速地解决实践问题，符合现实需求。另外，我们也可以期待通过监察法典的编纂使法律规范不断完善、规范密度不断增强，从而限缩监察权的裁量空间以及法外规范的生长空间，实现对监察权的有效约束。

　　在编纂监察法典的可行性上，秦前红认为，首先法典化的价值基础已经具备。权力机关、部分行政机关、检察机关等国家机关都在特定事项和特定领域中具有监督职能，而所有的监督职能都是以权力监督为己任，其价值追求在于要把权力关在制度的笼子里面。

　　其次，法典化的规划基础已经具备。他表示，通过几年实践，在监察领域出现了大量法律规范性文件和党内规范性文件，已经形成了一个初步的规范体系，构成了监察法典编纂的基础条件。而且在立法经验积累方面，全国人大常委会经过常态化运作，对立法规律的认知已经相对成熟，形成了一套规律化的操作经验和理论的积累。此外还有民法典等其他法典化工程的借鉴。

　　“再加上，监察法理论研究队伍为法典编纂提供强大支持。近几年，全国很多高校纷纷成立监察研究机构、设立监察法学课程，培养了大批监察法学理论研究队伍和人才。综合以上因素，可以考虑将监察法典的编纂工作纳入立法议程。如果认为立法条件暂时不成熟，不妨委托或者支持开展相关研究活动。比如，全国人大常委会或者中央纪委国家监委可以委托相关研究机构，对监察法典问题开展先行研究探讨。”秦前红说。

　　国家监察制度改革不仅具有阶段性的特征，同时还是一个连续性、系统化的工程，随之而来的，便是要在新的起点上回答如何深化国家监察体制改革的时代之问。

　　除以上内容外，在完善监察法律法规体系之路上，我们亦听到了不少真知灼见，有建议“监察赔偿可操作性的相关规定有待加强”，也有建议“建立并完善公务员财产公示制度”，还有建议“完善监察机关办理职务犯罪的追诉时效内容”，为完善监察法律制度积极建言献策。

　　● 责任编辑：王健