监察全覆盖，对行使公权力人员全方位监督

　　2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过《中华人民共和国监察法》。监察法的颁布施行，规定了六类监察对象，在法律层面上把所有行使公权力的公职人员纳入监督，实现国家监察全面覆盖。

　　“我又不是党员，干嘛要配合你们的工作？”“我又没有编制，你们管的着吗？”从前，每每遇到临时工、非党员，这些“没有身份”的人犯错，不配合纪检机关工作的情况，非常普遍。而“临时工”甚至在某一段时间内成为推卸责任的代名词。

　　《中华人民共和国监察法》的出台，将所有行使公权力的公职人员纳入国家监察范围。“实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”成为监察体制改革的重要内容之一。将原来监察对象由行政机关及其工作人员，扩大到所有行使公权力的公职人员，消除了监督空白和死角，在党的治国理政历史上第一次实现了对公权力的全面监督。

　　监察法第1条开宗明义，将“加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖”作为其立法目的之一。为了实现“监察全覆盖”这一目的，监察法以专门条文规定了监察对象的范围。对照监察法第15条规定，参照“公权力”标准、“身份＋职位／职责”标准及“行为”标准，对监察对象类型和范围作了六方面的划定：公务员和参公管理人员；授权或委托从事公务人员；国有企业管理人员；公办教科文卫体等单位从事管理的人员；基层群众性自治组织中从事管理的人员；其他依法履行公职的人员。“其他依法履行公职的人员”作为兜底条款，主要适用于具体个案中，动态地对监察对象进行判断。

　　监察法实施5年来，国家以零容忍态度惩治腐败，查处了一批大案要案，持续形成对腐败分子的强震慑。

　　“老虎”要打，“苍蝇”也不能放过。苍蝇的危害，并不比老虎小。对百姓来说，老虎远在天边，嗡嗡叫的苍蝇虽小，但却常常在身边，他们的贪腐，侵害的都是群众的直接利益。从贪腐的金额看，虽然大部分数字并不惊人，但对那些收入较少甚至着急办事的群众来说，却有切肤之痛，让人深恶痛绝。

　　近些年滋生出来的“微腐败”的问题，存在点多面广、花样类型迭出的特点。比如，有的干部在低保户、残疾人等资格评定中弄虚作假、优亲厚友；有的干部与不法私营企业主把持农业合作社、村级经济综合体、电商销售平台，利用信息不对称欺上瞒下，侵害群众合法权益，等等。随着反腐力度的不断加强，这些损害群众利益的“硕鼠”也被一网打尽。

　　全国纪检监察机关加大对群众身边腐败问题的整治力度，开展了为期三年的扶贫领域腐败和作风问题专项治理，在扫黑除恶专项斗争中坚决惩治涉黑涉恶腐败和“保护伞”问题，开展乡村振兴领域不正之风和腐败问题专项整治。党的十九大至二十大五年间，全国纪检监察机关共查处民生领域腐败和作风问题53.2万个，给予党纪政务处分48.9万人；查处扶贫领域腐败和作风问题29.9万个，给予党纪政务处分20.2万人；查处乡村振兴领域腐败和作风问题4.8万个，给予党纪政务处分4.6万人。

　　新华社《瞭望》新闻周刊曾提到，党的十八大前，人民群众对党风廉政建设和反腐败工作的满意度是75%。这一数字在十八大之后连年走高。2020年，人民群众对反腐败工作满意率高达95.8%。

　　

　　据中央纪委国家监委通报，2021年，全国纪检监察机关共立案63.1万件、处分62.7万人（其中党纪处分52.4万人）。其中，处分县处级干部2.5万人，乡科级干部8.8万人，一般干部9.7万人，农村、企业等其他人员41.4万人。

　　2022年，处分县处级干部2.1万人，乡科级干部7.4万人，一般干部8.3万人，农村、企业等其他人员41.3万人。

　　刚刚过去的2023年第一季度，全国纪检监察机关立案13.8万件、处分11.1万人（其中党纪处分9万人、政务处分3万人）。处分县处级干部4669人，乡科级干部1.4万人，一般干部1.5万人，农村、企业等其他人员7.6万人。

　　从这些通报中立案数量和处分人数来看，都彰显着纪检监察机关以“零容忍”的警醒、“零容忍”的力度严惩腐败，拍蝇的态度不变，决心不变，尺度不松。

　　反腐深入推进后，“小官巨腐”现象渐渐进入人们的视野。据调查，在十八届中央开展的前四轮巡视中，存在“小官巨腐”问题的巡视点占比超过了四分之一。

　　说起“小官巨贪”或“小官巨腐”，人们首先想到的便是河北省秦皇岛市北戴河供水总公司原总经理马超群。这名副处级干部的家中被搜出1.2亿元现金、37公斤黄金和68套房产手续。还有扬州化学工业园区管委会财政局原科员吴刚，通过收支不记账、虚列预算等，侵吞、窃取国有资金9000余万元；长沙市公安局交警支队处罚教育科交通违法处罚系统原操作员肖刚，利用职务便利，收受财物4000余万元等。事实上，小官巨贪并非个例，这些案件刷新了人们对小微权力的认知。这些巨贪小官大多集中在资金密集的工作岗位，虽然没有多高的级别，却因身处一线岗位，拥有着直接办理具体事项的便利。

　　通过近几年“打虎”“拍蝇”的高压震慑，“小官巨腐”也逐渐减少。

　　作为村干部，既面临着很多困难，也面临很多诱惑。梳理近年来的反腐战况，“勤薅羊毛”式的基层腐败屡见不鲜。随着农村的发展进程加快，村民对美好生活的期望值越来越高，也同步拉升了对村干部的期望值，代缴农合保险、水电费，代办老年证、失业证、保险证甚至在网上代购等等，都成了村干部的“分内事”；这也给了一些背离初心、思想信念不坚定的基层干部可钻的“空子”。

　　湖北省通山县纪委监委第六纪检监察室在接到老屋村村民反映当地多名村干部贪污受贿、公款旅游的举报后，经过调查发现，徐卫星在担任老屋村“一把手”期间，伙同出纳徐和臣利用虚假合同资料等方式，套取或截留修路、岛屿绿化、易地扶贫搬迁等财政资金249万余元，设立账外账。这些钱的一部分经徐卫星安排，用于违规吃喝、公款旅游、滥发津补贴等，有一部分甚至进入了徐卫星、徐和臣的个人腰包。

　　基层干部最接近群众，他们经手着与群众生活密切相关的事项，他们的腐败直接损害老百姓的切身利益。

　　国家对整治损害群众利益的腐败问题的力度和决心永远是不减的，不放过任何“蝇贪蚁腐”，不漏掉任何一个腐败滋生的角落。监察法实施以来，越来越多的曾经“管不了”的、“不好查”的基层腐败现象，得到了遏制。

　　“原以为我只是一个‘临时工’，就算出了什么事情，大不了辞职不干了，顶多被单位开除。没想到，我也是监察对象，竟然会被监委盯上……”留置期间，痛失自由的伍佳烨多次提到这样一句话。

　　伍佳烨曾是一名受政府雇用的劳务派遣制工作人员。他万万没想到，自己竟然也是被监察的对象。

　　据了解，2015年6月，她与第三方公司签订劳务派遣合同后，被派往浙江省嘉兴市某单位担任开标评标岗工作人员，主要负责开标评标现场见证、管理、监督等工作。伍佳烨认为自己的合同不是与用人单位签订的，也不是正式工作人员，更不是党员，纪委监委跟自己八竿子打不着。

　　带着这种错误认识，伍佳烨眼看着几千万甚至十几亿的工程项目被投标老板拿下，自己却拿着微薄的工资，便开始动了歪心思。她向投标老板推销空气净化器、床垫等，而为方便办事，这些老板纷纷掏了腰包。

　　2019年4月，伍佳烨应投标老板向某所托，在开评标前向其透露有无废标等信息，并请评标专家打高分，最终获得3万元好处费，自此开启了里应外合的权钱交易模式。

　　特别是新冠疫情发生后，投标单位不能进入开标现场，无法及时得知商务标抽签系数、各投标单位商务报价情况，也无法计算出商务标排名，这给伍佳烨提供了另一条“生财之道”——以参与投标单位、专家打分等信息为交换，从投标老板处获取巨额好处费。

　　伍佳烨只沉浸在“来钱快”的愉悦中，并未意识到，她并不是代表自己，而是代表政府履行行政职能。

　　而实际上，在监察法出台前，对伍佳烨这类受政府雇用的非中共党员劳务派遣制工作人员的监督的确存在盲区，会出现“犯罪有人管、违法无人问”的问题。

　　梳理很多案例发现，违纪者往往钻了基层监管松的空子。为了高效查处“蝇贪蚁腐”，各地结合实际开展专项监督、专项整治工作。广西壮族自治区在2021年开展了“我为群众办实事”专项活动，靶向整治民生领域“微腐败”、妨碍惠民政策落实的“绊脚石”。在专项活动期间，全区共查处民生领域腐败和作风问题968个，处理1494人，党纪政务处分782人。针对就业创业补助和社保基金违规、征地补偿安置落实不到位等问题，从影响群众生产生活的堵点难点痛点入手，强化监督检查、执纪问责和教育警示，严肃查处一批民生领域案件。

　　广东省纪委监委综合分析研判全省21个地市级以上的信访举报、监督检查等情况，指导地市纪委监委结合实际确定整治任务，打通群众“吃住行”堵点，推动管好群众“救命钱”“养老钱”。为了破解熟人社会监督难题，2020年，黑龙江省纪委监委在齐齐哈尔市开展重点村提级监督试点，确定100个重点村党组织书记由县级纪检监察机关提级监督；在佳木斯市汤原县开展村级“三资”管理提级监督，建立“三资”管理清单、监督正负清单和公开公示监督平台，打通农村基层监督“最后一公里”。

　　“全覆盖”的核心就是要关注可能存在的腐败滋生之地，全方位、无死角地严密防控“巨腐大贪”与“小贪小腐”的发生，“拍蝇、打虎、猎狐”多管齐下共同惩治。

　　西北政法大学纪检监察学院教授、博士生导师，监察法学科带头人褚宸舸在接受记者采访时表示，监察全覆盖填补对权力监督的真空地带，压减权力寻租、任性的滥权空间；同时，推进全面从严治党和廉政建设，实施反腐败国家战略，进一步完善党和国家监督体系。

　　但需要指出的是，目前在实践中，还存在着一些问题。褚宸舸解释说，首先，监督的工作量激增，但基层监督力量相对空虚。基层纪检监察干部队伍的人力配置呈现倒金字塔模式分布，头重脚轻，基层工作力量比较薄弱。其次，监督效能不高。其表现主要是，一方面同级监督难。一些纪检监察机关对同级党委、党的工作部门和党委直接领导的党组织不愿监督、不敢监督，监督容易出现宽松软。另一方面，监督容易浮于表面，难以发现问题。大数据监督系统碎片化、业务数据孤岛化，难以实现精准监督。各地的基层公权力大数据监督平台建设进展不一。最后，纪检监察队伍综合素质仍需进一步提升。纪检监察队伍职业化、专业化关乎监察全覆盖执行实效，所以队伍专业素质提高显得尤为重要。

　　据有关数据统计，党的十八大以来，全国纪检监察机关共查处涉及教育医疗、养老社保等民生领域的腐败和作风问题65万多件，一大批群众身边的“蝇贪”“蛀虫”被查处。中央纪委连续十年和国家统计局合作开展民意调查，2022年调查结果显示，97.4%的群众认为全面从严治党卓有成效，比2012年提高了22.4%。

　　监察法实施5年来，监察全覆盖已自上而下向基层贯通，横向全方位整体性扫描，让腐败现象无论大小都无处遁形。期待全覆盖能更有效地推进，把纪检监察的力量辐射到每个领域、每个角落。

　　● 责任编辑：王健