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本版文章标题:
“监察法实施5周年”系列报道之一
党规和国法,织密纪检监察“制度网”
编者按
2018年3月20日,十三届全国人大一次会议通过监察法。作为反腐败国家立法,国家监察法的通过,是中国特色监察制度的创新,标志着国家监察体制改革进入了全新的阶段。
监察法实施5年来,随着一系列配套法律法规和党内法规的印发施行,纪检监察法规制度体系不断完善,各级纪检监察机关在党的集中统一领导下,积极履行纪律检查职责和国家监察职责,构建起了一个权威高效的中国特色国家监察体制,深入推进反腐败,成功走出一条依靠制度优势、法治优势的反腐之路。
——反腐节奏不变、“打虎”力度不减。据中央纪委国家监委网站数据显示,其中2018年至2022年中央纪委国家监委网站通报执纪审查的中管干部分别为23名、20名、18名、25名、32名。2023年年初至4月11日,百天内有16名中管干部被查,至少百余名省管干部被查。
——监察全覆盖,“拍蝇”“零容忍”。全覆盖大显威力,“临时工”、非中共党员等过去部分行使公权力人员处于监督之外的问题得到有效解决。党的十九大至二十大五年间,全国纪检监察机关共查处民生领域腐败和作风问题53.2万个,给予党纪政务处分48.9万人;查处扶贫领域腐败和作风问题29.9万个,给予党纪政务处分20.2万人;查处乡村振兴领域腐败和作风问题4.8万个,给予党纪政务处分4.6万人。“小官巨腐”问题逐年减少。
党的二十大根据新形势新任务,作出“完善党的自我革命制度规范体系”重大部署,对“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”提出明确要求。党章在纪委主要任务中增写“推动完善党和国家监督体系”重要内容,二十届中央纪委二次全会作出深入推进纪检监察体制改革工作部署,十四届全国人大一次会议选举产生新一任国家监察委员会主任,并进行了宪法宣誓,党和国家监督工作步入新的发展阶段。
2018年3月20日,十三届全国人大一次会议表决通过《中华人民共和国监察法》。
作为反腐败国家立法,作为对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律,监察法的出台对于创新和完善国家监察制度产生重大而深远的影响,是反腐败工作法治化的重要里程碑。
监察法施行5年来,中央纪委国家监委先后参与几十项法律法规、制度规定的起草制定与修改工作,推动执纪执法贯通、有效衔接司法,纪检监察各项工作法治化、规范化水平不断提高。公职人员政务处分法、监察官法、监察法实施条例等一系列配套法律法规陆续出台,监督执纪工作规则、纪委工作条例、派驻机构工作规则等一系列党内法规印发施行……纪检监察法规制度体系不断完善,纪检监察体制改革成果持续拓展。
制定公职人员政务处分法、监察官法,补齐监察监督“短板”
党的十八大以来,党中央一直在思考和谋划如何适应全面从严治党新形势,在强化党内各方面监督的同时,更好发挥监察机关职能作用,强化国家监察,把公权力关进制度的笼子。
几年来,监察体制改革成效明显。“党中央在科学决策、试点先行的基础上,进行党和国家监督体系的顶层重构,通过修改宪法和制定监察法对改革试点成果予以确认,并将监察体制改革在全国范围内全面铺开。”东南大学法学院教授、博士生导师刘练军对记者介绍,深化国家监察体制改革的初心,就是要推进公权力运行法治化,实现监督管理机制、权力制约机制和责任追究机制三者共同发力。
在刘练军看来,制定监察法,是新时代中国特色社会主义权力监督制度的一场深刻变革,是社会主义国家权力监督体系化和法治化的开端,具有划时代的意义。
“监察法规定了留置制度、监察官制度、反腐败国际追逃追赃和防逃工作制度、监察委员会向本级人大常委会报告专项工作制度、监察赔偿制度等新的制度。”刘练军介绍,尤其是其中规定的留置措施,用留置取代“两规”措施,解决了长期困扰我们的法治难题,这是法治建设的重大进步,也是这部法律的亮点。
可以说,监察法的颁布实施,是健全党和国家监督制度体系,强化对权力运行的制约和监督,推进反腐败国家立法的应有之义。但尽管如此,由于其基本法的这一属性决定了其中的大量规定还比较概括,因此需要制定相关配套法律法规。
“制定监察法等配套性法规,可以进一步明确纪检监察的工作流程,强化权力运行的内部监督制约,进一步健全统一决策、一体运行的执纪执法工作机制,推动纪检监察工作规范化、法治化、高效化。”刘练军说。
此后,全国人大常委会根据监察实践情况,依据监察法制定相关法律,不仅具体化监察法的规定,而且及时制定监察机关履行职能的法律,对监察法进行补充。
2018年9月7日,《十三届全国人大常委会立法规划》公布,政务处分法、监察官法都被纳入。
就“政务处分”这一新制度来说,此前在监察法中规定,“政务处分”是监察机关对违法公职人员给予的惩戒。但在这个原则之外,并没有对政务处分的适用主体、权限、条件以及与党纪处分之间的衔接与匹配作出具体规定。
实践中,为了应对此类问题,中央纪委、国家监委制定《公职人员政务处分暂行规定》,对政务处分的适用以及与党纪、行政处分之间的衔接作出规定,但该规定属于规范性文件,仅仅是纪检监察机关适用政务处分的操作规程,缺乏对政务处分系统而全面的规定。
彼时,这部法律的出台也回应着迫切的现实问题。随着依法治国进程的提速,对公职人员的管理和监督也日趋规范化。但据新华社报道,在实践中也发现,处分程序不规范、处分决定畸轻畸重、对国有企业和基层群众性自治组织中的公职人员处分缺乏法律依据等,是监督惩戒中的突出问题。坚持以现实问题为导向,补齐制度短板,亦是政务处分法的重大使命之所在。
2020年6月20日,政务处分法经第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过并予以颁布,这是新中国成立以来第一部全面系统规范公职人员惩戒制度的国家法律,是深化国家监察体制改革的又一重要制度成果。
“政务处分法的出台,旨在强化对公职人员的管理监督、实现党纪与国法的有效衔接、推进政务处分的法治化和规范化。”刘练军说,该法主要规定了政务处分的种类和适用、违法行为及其适用的政务处分、政务处分的程序等事项,明确了各个主体在实施政务处分时应当坚持的法律原则、处分事由、权限和程序,以及被处分人员合法权益的救济途径等。
政务处分法将国家监察体制改革提出的实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖的要求进一步具体化。“政务处分直接涉及公职人员的职务、职级、级别、薪酬待遇等重要事项。”刘练军谈到,该法的实施有利于构筑自洽的法治化反腐体系,有利于处分决定机关或单位强化法治观念、程序意识。
俗话说“打铁还需自身硬”,推进反腐败工作规范化、法治化、正规化,还要确保纪检监察工作自身运行的规范化、法治化、正规化。
监察法第14条明确规定,国家实行监察官制度,依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。但并没有对监察官的任职条件、职务职级、待遇以及奖惩作出明确规定。对此,全国人大常委会制定监察官法,细化监察法有关监察官制度的规定。
2021年8月20日,十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过《中华人民共和国监察官法》,自2022年1月1日起施行。“制定监察官法是深化国家监察体制改革的一项重要举措,是建设高素质专业化监察官队伍的现实需要,也是为监察官依法履行职责提供基本保障。”刘练军说。
从监察法主要内容来看,刘练军认为,该法以法律形式明确监察官的职责义务,加强对监察官的管理和监督,保障监察官依法履行职责。“总的来说,监察官法的出台有利于强化监察官的现代职业伦理意识,有助于广大纪检监察干部牢固树立法治意识、程序意识,自觉运用法治思维和法治方式推进权力监督与腐败惩治工作。”刘练军如是说。
完善监察法律体系,推动纪检监察工作规范化、法治化
完善监察法律体系是一个系统性的立法工程,监察法的出台引起了一系列的立法修改,进一步完善了监察机关与司法机关和执法部门互相配合、互相制约的制度机制,实现法法顺畅衔接。
“如全国人大及其常委会对公务员法、法官法、检察官法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑法、刑事诉讼法、立法法等法律都作了相应的修改。”刘练军告诉记者。
其中,公务员法修订的一大亮点,就是全面贯彻党中央从严管理干部要求,调整充实了从严监督管理公务员的有关规定,与监察法相衔接,进一步扎牢了从严管理公务员的制度笼子。
刑法修改后,进一步完善贪污受贿犯罪的定罪量刑标准,加大了对行贿犯罪的处罚力度。修改后的刑事诉讼法,则完善了与监察法的衔接机制,保障国家监察体制改革顺利进行,增设刑事缺席审判制度,等等。
“尤其值得指出的是,新修改的刑事诉讼法规定,监察机关决定提起公诉的职务犯罪案件,都需要移交检察机关并由后者来审查起诉,而被调查人是否有罪以及罪行的轻重,都要经过法院的审判才能最终认定。这实际上是检察机关、审判机关对监察机关的监督制约,以确保职务犯罪案件的办理经得起历史的检验。”刘练军说。
令人欣喜的是,不断完善的反腐败国家立法,为新时代继续坚定不移全面从严治党和全面依法治国提供了重要保障。值得关注的是,在国家层面“立新法”、推动法法衔接的同时,监察委员会本身的立法权也得到了确认。
2019年10月通过《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》,国家监委获得法规制定权,意味着我国在行政法规、军事法规、地方性法规之外,出现一种全新类型的法规——监察法规。
2023年3月13日,十四届全国人大一次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决定,其中一项重要内容是明确监察法规的法律地位。
“新修订的立法法第118条吸收了2019年‘决定’的相关内容,正式授权国家监委制定监察法规的职权。”在刘练军看来,新修订的立法法将监察法规确认为新的法律渊源,标志着国家监察体制改革在法律层面取得了重大突破。
在实践中,赋予监察委员会法规制定权的现实需要也引起人们广泛关注。一方面,监察法对监察制度的基本框架和主要制度作出了规定,但这部监察基本法的贯彻和实施,还需要相关更详尽、更具体、更具有操作性的法规支持。
另一方面,在全国人大及其常委会一系列重要的后续立法,例如监察官法、政务处分法、监察程序法出台后,同样存在一个细化和落实的过程,这就需要国家监察委制定相应的监察法规予以实现。
2021年9月,国家监委发布第1号公告,公布了首部监察法规《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《监察法实施条例》)。“《监察法实施条例》通过对监察法各个条款的细化解释、基本概念的内涵诠释、重要运行机制的具体规范,必将推动各项监察工作更加规范、科学、顺畅。”刘练军说。
据介绍,《监察法实施条例》分为总则、监察机关职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任、附则,共九章287条。《监察法实施条例》的体例是与监察法各章相对应,在监察法相关规定中进一步明晰了监察机关职责边界。
刘练军对记者举例说,《监察法实施条例》第10至第13条规定了监察机关的领导体制,明确了各级监察委员会的内部运转方式;第26至第31条以列举的方式,明确了监察机关有权管辖的职务犯罪罪名,为监察机关依法行使调查权厘定边界;第37至第44条,对监察对象进行了更加细化的规定,使得监察全覆盖的要求更加科学、规范,并富有可操作性,解决了实践中的认定难题。
为了衔接监察法专设的“监察程序”一章中对移送审查起诉、退回补充调查、措施衔接等方面作出总体规定等内容,《监察法实施条例》主动对接以审判为中心的诉讼制度改革,设专节规定移送审查起诉事宜,明确监察机关在法法衔接中的具体职责,规范提出从宽处罚建议的情形和程序,保证监察机关调查的涉嫌职务犯罪案件有序进入刑事司法程序。
“值得关注的是,在《监察法实施条例》‘监察程序’一章,‘报告’一词出现了22次,‘审批’一词出现了17次,‘报批’一词出现8次,充分高度重视风险内控,在监察机关内部流程中建构起相互制约的工作格局,防止权力的过分集中与滥用,真正明晰了监察机关的职责边界。”刘练军说。
与此同时,《监察法实施条例》的实施在监察法的基础上进一步强化了监察机关的内外监督。其中,第七章和第八章规定了对监察机关和监察人员的监督以及法律责任。“《监察法实施条例》还对建立健全办案质量责任制、办案安全责任制作出了规定,要求监察机关内部建立起监督检查、调查、案件审理、案件监督管理等部门相互协调制约的工作机制。”刘练军说。
刘练军对记者表示,总的来说,《监察法实施条例》为监察机关及监察人员依法履行职权编织了细密的制度之网,为国家监察权的运行提供了明晰的“责任清单”。有利于进一步强化监察机关的政治机关属性,加强党对纪检监察工作统一领导,充分发挥纪检监察机关合署办公体制优势,不断健全集中统一、权威高效的监察体制,推进监察工作规范化、法治化、正规化,更好地把监察制度优势转化为治理效能。
统筹纪检监察党内法规制定,促进执纪执法贯通
“要发挥依规治党对党和国家事业发展的政治保障作用,形成国家法律和党内法规相辅相成的格局。”2021年12月6日,习近平总书记在十九届中央政治局第三十五次集体学习时强调。
中央纪委国家监委作为党内监督和国家监察专责机关,坚持完善党和国家监督制度,切实担负起纪检监察党内法规制定和反腐败国家立法的任务,促进执纪执法贯通、有效衔接司法,制定出同监察法配套的法律法规,形成了一系列系统完备、科学规范、运行有效的法规体系。
“监察法实施5年来,党中央坚持依规治党、加强党内法规制度建设,党内法规制定力度之大、出台数量之多、制度权威之高、治理效能之好都前所未有,为坚持和加强党的全面领导,坚持党要管党、全面从严治党,提供了坚实的制度保障。”刘练军说。
细数5年来,制定或修订的中央党内法规,主要包括:《中国共产党党组工作条例》《中国共产党支部工作条例(试行)》《中国共产党组织工作条例》《中国共产党宣传工作条例》《中国共产党统一战线工作条例》《中国共产党政法工作条例》《中国共产党机构编制工作条例》《中国共产党重大事项请示报告条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》等。
“现行有效党的监督保障法规共计1370部,其中,中央党内法规77部、部委党内法规57部、地方党内法规1236部。”刘练军说,整体而言,我们党已经形成了比较完善的党内监督保障法规体系,且涵盖范围广泛,法规种类较为齐全。
对此,刘练军进一步解释道,党内法规制度在党内法规体系的基本框架下,与纪检监察工作相关的法规制度,主要集中在党的自身建设和监督保障法规制度方面。同时,还有大量纪检机关制定出台的规范性文件。
“2018年12月,中共中央办公厅印发《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》,对纪检监察机关履行职责的权限和程序予以了规范。”刘练军说,该《规则》在党的十九大对坚定不移全面从严治党作出战略部署、党的纪律检查体制改革和国家监察体制改革持续深化的背景下,由党中央对纪检监察工作定制度、立规矩,上升为中央党内法规。
《中国共产党纪律处分条例》是关于党的纪律建设的基础性法规。党的十八大以来,两次修订党纪处分条例。2018年修订时,明确党组织在纪律审查中发现党员有贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊、浪费国家资财等违反纪律涉嫌犯罪行为的,应当给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分,纪律处分与监察处置有效衔接。
此后在2019年7月,中央纪委、国家监委印发《监察机关监督执法工作规定》,严格监督执法程序,对监察机关开展日常监督、谈话函询、初步核实、立案调查的审批程序作出具体规定,明确各项调查措施的使用条件、报批程序和文书手续,在措施使用、证据标准上主动对接以审判为中心的刑事诉讼制度改革,要求进一步强化自我约束,自觉接受监督。
随着国家监察体制改革持续深化,纪检监察机关在依规依纪依法履职尽责上提出了新的更高要求。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》,在领导体制中明确写入“把执纪和执法贯通起来”,还具体规定了监督执纪各环节与监督执法相关程序的有效衔接,促进执纪与执法同向发力、精准发力。
《监察机关监督执法工作规定》的印发,使监督执法工作规定与监督执纪工作规则相贯通,与刑事诉讼法、刑法等国家法律有效衔接,是促进执纪执法贯通、有效衔接司法的重要制度建设措施。
值得一提的是,日益完善的制度体系对于构建相互协调、相互制约,纪法顺畅贯通工作机制提供了有效支撑,与此同时,健全统一决策、一体化运行的执纪执法工作机制,亦有力促进了执纪审查和依法调查有序对接、相互贯通。
在领导体制和工作机制方面,监察法第2条规定:“构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。”为进一步实现两个体制有机融合,为纪法贯通打好基础,《监察法实施条例》第3条首次将监察机关与党的纪律检查机关合署办公写入国家法律规范,为将合署办公制度优势转化为治理效能提供了坚实法治保障。《中国共产党纪律检查委员会工作条例》第一次以中央党内法规形式明确了合署办公体制的基本内涵,其中第7条规定了合署办公体制下纪委监委的领导体制和工作机制,要求做到集中决策、一体运行。
在落实纪委与监委合署办公方面,监察法规定了15种调查措施,以推动执纪执法工作一体决策、一体运行。为了进一步加强审查措施与调查措施的贯通运用,《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第40条第1款规定,审查调查组可以依照党章党规和监察法,经审批进行谈话、讯问、询问、留置、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押(暂扣、封存)、勘验检查、鉴定,提请有关机关采取技术调查、通缉、限制出境等措施。
与此同时,《监察机关监督执法工作规定》和《纪检监察机关监督检查审查调查措施使用规定》对各项措施的审批程序和使用要求作了进一步细化和明确,不断完善审查措施和调查措施贯通运用的制度规定。
纪检监察机关履行党内监督和国家监察双重职责,既审查违纪问题,又调查职务违法、职务犯罪问题,必然要求适用纪律和适用法律、执纪审理和执法审理相融合。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第53条规定,纪检监察机关应当对涉嫌违纪或者违法、犯罪案件严格依规依纪依法审核把关,提出纪律处理或者处分的意见。
《中国共产党纪律处分条例》在总则部分第27条、第28条用两个条文概括了触犯刑法涉嫌犯罪、有刑法规定的行为但不构成犯罪,以及违反其他法律需要追究党纪责任等需要纪法衔接的情形,做到了纪严于法、纪法贯通。政务处分法将《中国共产党纪律处分条例》等党内法规关于违纪情形的具体规定,根据公职人员的特点有针对性地进行吸收和完善,形成与党纪处分相贯通的政务处分制度,发挥党纪和法律的协同作用,强化对公职人员的全面监督。
“党纪国法都是管党治党、治国理政的基本依据,本质上目标一致、功能类似、优势互补。”采访的最后,刘练军对记者谈到,纪检监察机关履行双重职责,必须同时用好“两把尺子”,把执纪执法贯通起来,同向发力、精准发力,深刻把握讲政治和讲法治的内在一致性,充分运用“四种形态”提供的政策策略,全面地、历史地、辩证地研判监督问题,既依法除恶务本,又依规树德务滋,以真理和人格的力量启发良知、唤醒党性、感化人心,推进纪法情理贯通融合,真正做到惩前毖后、治病救人。
● 责任编辑:王健