黄河保护法的四大亮点

　　党的二十大报告提出，必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。这对黄河生态环境保护提出了新要求。继长江保护法实施后，我国第二部流域法律——黄河保护法2022年10月30日经第十三届全国人大常委会第三十七次会议表决通过，2023年4月1日起施行。在全国人大常委会将草案向社会公布征求意见时，笔者曾提过建议，并在全国两会上专门提交了《加快制定黄河保护法》的提案，主要是建议该法应突出四个方面要求：重要性认识要到位，保障发展要有力，群众愿望要满足，法律制度要科学。这四点建议在立法中得到了充分体现。黄河保护法是一部较为科学的综合管理和生态保护的基本法律，包括总则、规划与管控、生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、污染防治、促进高质量发展、黄河文化保护传承弘扬、保障与监督、法律责任和附则，共11章122条。黄河保护法坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实习近平生态文明思想，践行绿水青山就是金山银山理念，牢记“国之大者”，将习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话精神作为根本遵循，把实践证明行之有效的政策、制度、机制以立法的形式确认，以法治思维和法治方式保护黄河流域生态和保障高质量发展，实现黄河保护法治化。结合深入学习党的二十大报告，笔者研读黄河保护法，认为它至少有以下四大亮点。

　　高站位贯彻落实大战略。黄河是中华民族的母亲河，孕育了古老而伟大的中华文明，保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。“黄河宁，天下平。”治理黄河历来是治国安邦的大事。推动黄河流域生态保护和高质量发展，是以习近平同志为核心的党中央作出的重要战略部署。党的十八大以来，习近平总书记高度重视黄河流域生态保护和高质量发展，亲自谋划、亲自部署、亲自推动这一重大国家战略的实施。习近平总书记走遍黄河上中下游9个省区，多次实地考察黄河流域生态保护和发展情况。在青海，习近平总书记强调必须担负起保护三江源、保护“中华水塔”的重大责任；在甘肃，提出“让黄河成为造福人民的幸福河”；在宁夏，部署“建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区”重要任务……尤其是2019年，习近平总书记在考察黄河流域后主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并作了重要讲话，黄河流域生态保护和高质量发展遂成为国家重大战略。黄河保护法第一条开宗明义地指出立法目的：为了加强黄河流域生态环境保护，保障黄河安澜，推进水资源节约集约利用，推动高质量发展，保护传承弘扬黄河文化，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展。黄河保护法以法律形式贯彻落实党中央决策部署，全面推进国家江河战略法治化，从中华民族永续发展的高度看待黄河流域生态环境突出问题。

　　高水平齐抓共管大保护。黄河保护治理涉及多个领域、多个部门、多个地方，如果缺乏统一规范就容易出现“九龙治水”的现象，导致效率低下。黄河保护法直指分散管理的弊端，明确国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制来全面指导、统筹协调相关工作，审议黄河流域重大政策、重大规划、重大项目等，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查相关重要工作的落实情况，明确要建立黄河流域省际河湖长联席会议制度，构建黄河流域大保护格局。同时，明确各部门保护职责，法律明确规定，国务院水行政、生态环境、自然资源、住房和城乡建设、农业农村、发展改革、应急管理、林业和草原、文化和旅游、标准化等主管部门按照职责分工，建立健全黄河流域水资源节约集约利用、水沙调控、防汛抗旱、水土保持、水文、水环境质量和污染物排放、生态保护与修复、自然资源调查监测评价、生物多样性保护、文化遗产保护等标准体系。落实重在保护的要求，围绕水土来完善全流域生态保护制度。水资源短缺是黄河流域最突出的矛盾，针对这一问题，黄河保护法贯彻生态优先、绿色发展，量水而行、节水为重，因地制宜、分类施策，统筹谋划、协同推进的原则。坚持以水为核心、河为纽带、流域为基础，全方位贯彻以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束。黄河保护法强调国家对黄河流域水资源实行统一调度，遵循总量控制、断面流量控制、分级管理、分级负责的原则，根据水情变化进行动态调整。强化农业节水增效、工业节水减排和城镇节水降损措施，有效实现水资源节约集约利用，推进节水型社会建设。在黄河保护法中通过建立全流域节水制度、水源涵养制度、水土保持制度和水污染综合治理制度、自然湿地生态修复制度等生态保护制度，充分发挥制度机制在黄河保护大格局中的职能作用。

　　高标准协同推进大治理。黄河是全世界泥沙含量最高、治理难度最大、水害严重的河流之一，历史上三年两决口、百年一改道，洪涝灾害波及范围北达天津、南抵江淮。黄河“善淤、善决、善徙”，在塑造形成沃野千里的华北大平原的同时，也给沿岸人民带来深重灾难。由于特殊的地质、地理、水文状况及在我国经济社会发展中的突出地位，黄河流域面临着生态流量不足、水沙不协调、中上游支流水土流失等生态问题。黄河保护法坚持系统观念，全流域一盘棋，山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。妥善处理多元诉求，明确规定黄河保护治理的各方面，平衡好各方利益，统筹谋划上下游、干支流、左右岸，共同抓好大保护，协同推进大治理。针对生态环境脆弱这一严峻的现实问题，黄河保护法明确要求，国家加强黄河流域生态保护与修复，坚持一体化保护与修复，实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理；国家加强黄河流域环境污染的综合治理、系统治理、源头治理，推进重点河湖环境综合整治。针对洪水是黄河流域最大的威胁问题，法律规定，国家统筹黄河干支流防洪体系建设，加强流域及流域间防洪体系协同，推进黄河上中下游防汛抗旱、防凌联动，构建科学高效的综合性防洪减灾体系。在黄河流域组织建设水沙调控和防洪减灾工程体系，完善水沙调控和防洪防凌调度机制，保障防洪安全。此外，黄河保护法还提出，加强黄河文化保护传承弘扬，编制并实施黄河文化保护传承弘扬规划，推动黄河文化体系建设。该法出台有助于促进文化系统和经济系统、资源系统、生态系统的复合交融和共同发展，构建黄河流域的大保护和大治理格局。

　　高质量发展实现大目标。高质量发展不充分是黄河流域的较大短板。中共中央国务院已印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，将黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略。为此，黄河保护法提出，国务院有关部门和黄河流域县级以上地方人民政府及其有关部门应当协同推进黄河流域生态保护和高质量发展战略与乡村振兴战略、新型城镇化战略和中部崛起、西部大开发等区域协调发展战略的实施，统筹城乡基础设施建设和产业发展，改善城乡人居环境，健全基本公共服务体系，促进城乡融合发展。黄河流域高质量发展应当坚持新发展理念，加快发展方式绿色转型，以生态保护为前提优化调整区域经济和生产力布局。通过黄河保护法，坚持在保护中发展、在发展中保护，将黄河流域的青川甘经济区、黄河几字弯经济区、中原经济区、黄河三角洲经济区连区成带，结合呼包鄂榆城市群、关中城市群、中原城市群和山东半岛城市群建设，形成黄河经济带，加快产业转型升级，培育新业态、新技术、新模式，打造具有较强竞争力的产业集群，成为中国经济新的增长极。这部法律的制定实施，为在法治轨道上推进黄河流域生态保护和高质量发展提供了有力保障，有利于把握保护和发展的关系，统筹发展和安全，处理好当前和长远的关系，实现黄河流域经济社会可持续发展。

　　习近平总书记指出：“治理黄河，重在保护，要在治理。”习近平总书记的重要讲话，是深入推动黄河流域生态保护和高质量发展、让黄河成为造福人民的幸福河的根本遵循。陕西省位处黄河中游，地理位置重要，生态功能突出。陕西省多市地处黄河“几”字弯区域，属于黄河干流重要区域，境内又有皇甫川、窟野河、无定河、渭河、伊洛河等重要支流，是黄河中游重要的生态节点、华夏文明的重要发祥地。然而，流域内水资源短缺，水土流失严重，生态环境脆弱，制约陕西经济发展。因此，保护好黄河中游生态环境，是促进陕西经济高质量发展的内在要求，是协调黄河水土沙关系、缓解水资源供需矛盾、保障黄河安澜的迫切需要，是落实绿水青山就是金山银山理念、防范和化解生态安全风险、促进水资源节约集约利用、建设美丽陕西的现实需要，是大力保护传承弘扬黄河文化、彰显中华文明、坚定文化自信的时代需要。陕西省各级人民法院要努力践行绿水青山就是金山银山理念，始终牢记“国之大者”，切实加强为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的自觉性和主动性，在黄河流域生态保护中要有所作为。

　　(作者系全国政协委员、陕西省高级人民法院副院长)

　　● 责任编辑：陈致群