金融监管体系再升级

　　3月16日晚间，《党和国家机构改革方案》全文公布，这意味着新一轮党和国家机构改革即将开启。 

　　值得关注的是，新一轮国务院机构改革涉及的13项内容中与金融领域相关的占6项，金融监管成为本轮改革的重头戏。这是继2018年金融监管体系改革后，我国金融监管体系的又一次“重塑”。

　　改革后，我国的金融监管体系形成了中央金融委员会和中央金融工作委员会集中统一领导，中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会等行政部门具体落实的架构。中国政策科学研究会经济政策委员会副主任徐洪才在接受本社记者采访时表示，此次党和国家机构改革后，各部门的分工更加明确清晰，中央金融委员会、中央金融工作委员会负责金融行业“顶层设计”及党建工作，而国务院的“一行一局一会”（中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会）则分类负责各自的具体事务。

　　

　　此次机构改革方案出台后，明确了中央金融委员会作为党中央决策议事协调机构，将加强党中央对金融工作的集中统一领导，负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，研究审议金融领域重大政策、重大问题等；设中央金融委办公室，作为中央金融委员会的办事机构，列入党中央机构序列；不再保留国务院金融稳定发展委员会及其办事机构。将国务院金融稳定发展委员会办公室职责，划入中央金融委员会办公室。

　　在徐洪才看来，这次机构改革总体方向是要加强党对金融工作的集中领导，体现了中央对金融工作的重视，在党中央层面组建金融委员会，将推动金融业更好发展。从具体分工来看，中央金融委员会是金融领域最高层面的决策机构。他进一步解释，一方面，金融涉及中央和地方，横向涉及多个子行业，包括银行、保险、证券等，通过组建中央金融委员会，把全部金融工作纳入到党中央的统一领导之中。另一方面，目前整个金融业综合经营步伐加快，金融创新也不断模糊金融机构的业务边界，但金融监管仍以分业监管为主，可能存在金融监管空白和交叉。“通过在中央层面加强集中统一领导，有助于在金融监管层面更好协调，加大对金融风险防控，有助于防范跨市场跨行业风险，提高金融监管效率。”徐洪才说。

　　此外，此项改革也在法律层面被予以明确。2022年4月，中国人民银行会同有关部门，研究起草了《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），并向社会公开征求意见。此后，相关部门广泛听取并充分吸收各方面意见，修改《征求意见稿》形成了《中华人民共和国金融稳定法（草案）》（以下简称《草案》）。2022年12月，十三届全国人大常委会第三十八次会议对《草案》进行了审议，根据《草案》说明，对职责主体的表述进行了修改，将人民银行在起草说明中的“由国家金融稳定发展统筹协调机制（国务院金融委）统筹金融稳定和改革发展，指挥开展重大金融风险防范、化解和处置工作”，改为“国家金融稳定发展统筹协调机制（简称统筹协调机制）负责统筹金融稳定和改革发展，研究系统性金融风险防范、化解和处置以及维护金融稳定重大政策，部署开展相关金融风险处置工作”。

　　同时，此次机构改革方案也提出，组建中央金融工作委员会。统一领导金融系统党的工作，指导金融系统党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等，作为党中央派出机关，同中央金融委员会办公室合署办公。将中央和国家机关工作委员会的金融系统党的建设职责划入中央金融工作委员会。

　　据记者了解，我国早在1998年就曾设置过中央金融工作委员会，作为党中央派出机关，领导金融系统党的建设工作，2003年3月中共中央决定将其撤销。而今，此次机构改革方案明确重新组建，并提出同中央金融委员会办公室合署办公。徐洪才认为，在中央金融委员会抓业务的同时，中央金融工作委员会还能够保障党务工作，这也能进一步确保中央在抓金融工作时的有效性和安全性。他表示，鉴于金融安全在国家经济安全中的重要地位，组建中央金融委员会和重建中央金融工作委员会，实际履行统筹人事、党务、业务和风险监控的职能，实现党对金融工作的坚强领导，监督金融政策的执行落实，以保证国家金融安全、高效、稳健运行。

　　中国银保监会主席郭树清也曾在《加强和完善现代金融监管》一文中提出，党的领导是做好金融工作的最大政治优势，走中国特色金融发展之路，要进一步强化党中央对金融工作的领导。

　　因此，从此次机构改革方案来看，加强中央对金融工作的集中统一领导是金融机构改革的题中应有之义，同时也标志着党中央对金融监管的重视程度提高到了一个新的层面。

　　

　　在本次机构改革中，“组建国家金融监督管理总局”备受关注。时任国务委员兼国务院秘书长肖捷在作机构改革方案说明时表示：“党的二十大作出明确部署，要依法将各类金融活动全部纳入监管。为解决金融领域长期存在的突出矛盾和问题，在中国银行保险监督管理委员会基础上组建国家金融监督管理总局。” 

　　根据此次机构改革方案，国家金融监督管理总局作为国务院直属机构，统一负责除证券业之外的金融业监管，不再保留中国银行保险监督管理委员会。将中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，中国证券监督管理委员会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局。

　　改革的脚步与时俱进，恰逢其时。近年来，一些企业和个人打着“金融创新”“互联网+金融”等旗号，违法违规开展金融活动的情况并不鲜见。他们挂着“互联网理财”“互联网保险”等名号，吸收社会公众资金投资非标产品和项目。虽然有监管部门制约，但这些平台瞄准监管真空地带，对资本约束、市场约束等置若罔闻，监管并没有实现真正意义上的“风险管控”，对多个领域的金融活动形成冲击。

　　中国人民大学中国资本市场研究院联席院长赵锡军在接受记者采访时表示，中国经济进入高质量发展新阶段后，对金融服务的需求标准进一步提高，特别是创新驱动发展要求金融的资源配置能力和水平，相较于以往要有很大的提升。这催生了金融服务的供应、金融产品的创建、金融市场的发展、金融体系设置的新变化。　

　　赵锡军说：“这些新变化也会带来相应的风险，风险产生的环境、发生的原因、造成风险的因素和作用机制以及可能引发的后果也会随之发生变化。为了控制好风险，同时使金融的服务能够适应和符合经济新的发展阶段的要求，必然需要对金融监管的体制进行改革，使金融监管的体制也适应金融发展的新变化，适应风险管理的新要求。”

　　实际上，我国金融监管框架随着金融发展形势一直在进行调整。据了解，上世纪90年代初期及以前，金融监管由中国人民银行统一负责，而后随着金融形势的变化，部分金融监管职能相继从人民银行抽离，1992年、1998年和2003年分别成立证监会、保监会和银监会。此后，中国人民银行主司货币政策与宏观调控，“三会”则负责具体的金融监管。随着国内金融业呈现混业经营的大趋势，2018年，银监会和保监会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，不再保留银监会、保监会，并将两会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

　　据一位银行从业人员透露，曾经分业监管的机构设置难以实现穿透式监管，不同监管部门管理的业务既有交叉又有盲区，而且不同的部门在工作思路和监管要求上也有所差异，监管机构间缺乏必要的独立性，不利于监管决策和行为的顺利实施。

　　“这次改革其实是将金融机构理顺，把原来由不同部门监管的交叉业务‘合并同类项’，把其中的很多业务合到国家金融监督管理总局，更加便于管理，条线也更为清晰。”徐洪才说。

　　除了组建国家金融监督管理总局，此次机构改革方案将中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构也是一项重大改革。

　　在赵锡军看来，“原先的金融监管实际上主要是两个监管部门：中国银保监会和中国证监会。两者没有独立的权力，是在国务院的授权下进行银行业保险业和证券业的监管。改革后，按照国务院行政部门的职责划分，国家金融监督管理总局和中国证券监督管理委员会两个机构拥有独立的监督管理权限，这是一个很大的变化，明确了这两个监管部门在金融监管方面的地位，从而使监管更为全面、规范。”

　　赵锡军表示，对银行业、保险业的监管，主要是对相关金融机构业务的监管，而对证券业的监管，更多强调的是对证券市场、对供求双方交易行为的监管，二者有各自的要求和侧重点，存在一定的差异，此次形成国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会，将各类业务剥离、分类管理，更有助于管理和服务金融消费者。

　　

　　在此次改革中，对金融领域的强监管贯穿始终，对地方金融机构的监管也统一纳入到了整个国家的监管体系中。 

　　非法金融活动在基层出现的情况较为普遍，但基层的金融监管力量却相对薄弱。此次机构改革方案提出，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。

　　时任国务委员兼国务院秘书长肖捷在作关于国务院机构改革方案的说明时指出，此举系针对地方金融监管部门存在的监管手段缺乏、专业人才不足等问题，强化金融管理中央事权。  　

　　据记者了解，在加挂金融工作局、金融办公室牌子之前，各地金融局或金融办最初职责主要是招商引资，之后被赋予金融管理、风险处置等职责。在实践中，地方金融工作局、金融办公室既有监督监管的权责，又有促进地方金融发展的职责，且与银保监会等在各地的派出机构也存在职能交叉等情况。 

　　“过去中央和地方的双层监管模式，暴露出了一些问题。地方政府作为金融监管主体，有各自的职能机构，即金融工作局、金融办公室等，但很多正规金融业务并不由他们监管。”徐洪才说，“但地方政府要发展经济，也有自身利益诉求，这中间就经常出现冲突，特别是一些非正规金融组织，如地方金融局、金融办搞的一些金融创新，成为容易出问题的领域。”

　　徐洪才认为，此次机构改革强调中央派出机构的权威性和主导地位，从业务监管要求来看，地方政府的金融监管部门要服从中央统一领导，遵守金融监管相关政策。但地方政府管辖范围之内的金融机构出现金融风险、金融危机，地方政府须承担相应责任。因此，地方政府相关金融监管业务还是允许存在的，但不能再挂金融局、金融办等牌子。徐洪才建议，这种机构可以称其为“金融业务协调办公室”，主要起到与中央派出机构的政策协调作用，做到守土有责，保持地方金融稳定。

　　此外，本次机构改革对人民银行的管理体制也作出了一些调整，除了将其非核心功能划入到国家金融监督管理总局，使其更有精力进行宏观调控，做好货币政策等职能外，还统筹推进中国人民银行分支机构改革，按照行政区设立分支机构。

　　此次机构改革方案显示，撤销中国人民银行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省（自治区、直辖市）设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行。中国人民银行北京分行保留中国人民银行营业管理部牌子，中国人民银行上海分行与中国人民银行上海总部合署办公。

　　赵锡军向记者表示，原先人民银行在中央是有总行，在地方上有不同的设置。总行下面划分了10个大区行，每个省设置不同，有的省叫分行，有的省叫中心支行，所以地方上有大区行、有分行、有中心支行，层次显得比较庞杂，职责也不是特别清晰明确。他认为，改革后的架构比较清晰，将职能理顺了，并且与现在的行政设置更加匹配。

　　此次对金融领域的改革，体现了制度的重建和创新，同时也将对整个国家的金融安全发挥重要作用。

　　在徐洪才看来，在金融风险防范和处理方面，改革之后确实比以前从体制安排上更加合理、科学。但其中有一点要引起重视，即地方金融创新，需要进一步压实地方政府责任。同时，地方原来已经存在的金融监管部门，必须在国家金融监管总局分支机构指导下开展工作，以保证金融监管的权威性。未来金融风险防控，要在风险暴露的萌芽阶段及时处置，做到早发现、早防控、早处理；对已经存在的风险，要多管齐下，不同部门协同作战，做到“精准拆弹”。

　　“在这方面，过去已有很多探索，除了现有的中国人民银行总行和两个正部级金融监管部门，还有一些像金融稳定基金、专业的银行存款保险公司、股票证券市场平准基金等类似机构协同发力。同时，央行作为最后贷款人，在出现流动性危机、可能产生系统性影响时会及时出手。这种多层次金融风险防范和化解机制的建立，显然有利于促进国家金融稳定和金融安全。”徐洪才说。

　　改革步伐一路向前，不管是加强顶层设计还是理顺部门职能，不管是调整监管框架还是精简分支机构，此次机构改革方案的落实，都将对我国金融监管体系带来一次重大的变革。

　　● 责任编辑：王健