历次党和国家机构改革都改了什么？

　　编者按

　　机构改革似乎是一个常谈常新的话题。改革开放以来,我国在40多年里先后进行过5次党的中央机构改革和8次国务院机构改革。从精简机构到大部制改革，再到统筹推进党政军群机构改革，每一次都离不开“合并”和“化简”，同时伴随着的是党和国家机构职能的不断优化。每一次机构改革，都不是小修小补，都是大刀阔斧；都不是分久必合、合久必分的循环往复，都是标本兼治、形神兼备的与时俱进，是一场刀刃向内的自我革命。

　　3月16日，《党和国家机构改革方案》的公布，意味着新一轮党和国家机构改革拉开序幕。中国全面深化改革已经进入深水区，此次机构改革力度大、涉及面广、触及利益深，也在情理之中。一口气新组建了中央金融委员会、中央金融工作委员会、中央科技委员会、中央社会工作部、中央港澳工作办公室等5个“中字头”机构，对金融管理体制进行了一次系统性、整体性重构，明确了科技创新在我国现代化建设全局中的核心地位，信访开启了新的工作格局……

　　专家表示，这一轮党和国家机构改革既是贯彻党的二十大精神的重大举措，也是对历次党和国家机构改革的继续和完善，更是推进国家治理现代化的又一次集中行动。相信此轮机构改革在坚持党的集中统一领导的基础上，必将掀起又一场国家治理的深刻变革，推动中国式现代化巨轮行稳致远。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，把深化党和国家机构改革作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要任务，从整体性推进中央和地方各级机构改革到系统性增强党的领导力，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高。

　　回望改革开放40多年，为了适应党和国家工作重心的转移、社会主义市场经济发展的需要，党和国家机构改革解决突出问题、与时俱进、不断深化。从1982年到2018年，党的中央机构改革进行了5次，分别在1982年、1988年、1993年、1999年、2018年。国务院机构改革每5年进行一次，共进行了8次改革。在精简政府机构、降低行政成本、提高政府行政效率、转变政府职能、适应社会主义市场经济建设等方面都取得了非凡的成就，为今后党和国家机构改革继续深化提供了宝贵经验。

　　精简机构，适应社会主义市场经济发展需要

　　1982年1月，邓小平同志在中共中央政治局会议上发表《精简机构是一场革命》的讲话，开启了改革开放以来中共中央与国务院机构改革的历程。

　　1982年机构改革之前，国务院的工作部门多达100个，人员编制超过5万人，一个部委最多时有20多位副部长，机构臃肿、职责不清、效率低下问题极其严重。1982年机构改革的重点，就是精简机构、提高政府效率。当时正值“文革”结束，一些特殊时期的机构需要撤销，适应经济建设的机构需要重建。

　　于是，根据中央定制的重叠机构撤销、业务相近的合并、适合改为经济组织和事业单位的不再作为国家机关的原则，国务院所属部委由52个裁并为42个，工作部门从100个减为61个，人员编制减为3万多人。结合领导班子的年龄结构、文化结构，重新核定了各部委及司局的领导职数，核减了副职，实行干部离退休制度等。这次改革，在废除领导干部终身制和推进干部年轻化、革命化、知识化、专业化方面，进行了有益的探索。

　　到了1988年，机构改革首次提出“转变政府职能”，此后的政府机构改革基本都是围绕转变政府职能开展的。这次改革包括合理配置政府部门工作职能，科学划分各部门职责任务和分工，优化部门机构设置等。同时继续精简机构和人员。国务院新组建了人事、劳动、建设、能源、水利、机械电子、航天航空、物资、国家计委等9个部委。国务院部委、直属机构、非常设机构都做了一定程度上的精简。

　　为了避免走“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的老路，在这次改革中，第一次正式提出了各部门要制订定职能、定机构、定人员编制的“三定”方案，这在改革中属于首次。

　　此后，机构设置一直不断优化。

　　党的十四大明确提出了建立“社会主义市场经济”，在这个背景下，1993年，机构改革的核心任务就是要适应新的社会主义市场经济。改革以“精简、效能、统一”的原则，提出了“统筹党政机构设置”的要求，国务院原有组成部门由42个调整为41个。

　　虽然通过前三次改革，当时所面临的问题多少得到了改善，但是由于历史条件制约，当时国家的改革进程有待深入，计划经济条件下政府体制带来的问题，还没有得到根本性解决。

　　据了解，1998年，全国公务员规模达800余万人，行政管理支出占整个财政支出的比重，由1978年的4.7％增长到14.8％。同时，在庞大的规模、行政成本的增长背后，各级政府机关还存在着职能错位、行政效率低下等问题。

　　因此，1998年的改革在前一次改革的基础上，进一步精简优化内设机构、人员结构和编制。国务院组成部门精简为29个，机关人员减少近一半。随着改革开放和社会主义市场经济的发展，彻底结束经济部门直接管理企业的理念得到人们普遍认可。改革撤销了10个工业专业经济部门，政府职能转变有了重大进展。不再保留的有15个部委，新组建4个部委，更改名称的有3个部委，同时将国务院系统人员精简47%。

　　这次改革也是历次改革中人员精简力度最大的一次，各部门内设机构和人员编制进一步精简，其中内设机构减少200多个，行政编制减少了1.56万个。随后，各级地方政府进行机构改革，至2003年，全国各级党政群机关共精简行政编制115万个，市县乡政府清退超编人员43万人。这次改革无论从广度上还是从深度上，都是一次影响深远、力度空前的改革，其历史性进步在于政府职能转变有了重大进展。虽然在1993年的改革中也提到过政企职责分开和精简、切实做到转变职能，但由于种种原因，效果一直不明显。这次改革撤销了几乎所有的工业专业经济部门，结束了中国长期计划经济条件下设置专业经济部门管理经济的历史，消除了政企不分的组织基础。对由计划经济政府转向市场经济政府，进而建立适应市场经济型政府起到了关键性作用。

　　2003年，党的十六届二中全会明确提出进一步深化改革，转变政府职能，改进管理方式，提高行政效率等。这次改革，在加入世贸组织的大背景下，设立国资委、银监会，组建商务部和国家食品药品监督管理局、安监总局，撤销2个机构，使国务院组成部门减少为28个。

　　重组合并，探索“大部制”模式

　　长期致力于中国改革、特别是政府改革研究的中共中央党校（国家行政学院）教授汪玉凯表示，从1982年开始，我国先后进行过5次大的行政管理体制改革。其中一个重要内容就是不断裁减、调整政府机构，使其能够与一定阶段的经济体制改革相适应。这些改革，为进一步推进大部制管理，奠定了重要的基础。

　　在当时，政府机构职能交叉、重叠引发的政府管理问题，是人们普遍能感受到的。党的十七大报告指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。对此汪玉凯解释，大部门体制或者大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标。

　　1998年，由国家医药管理局合并原卫生部药政司组成的国家药品监督管理局，10年后又被卫生部合并。在当时，国内的药品安全问题频发，关于国家药监体制改革的呼声一直不断。一方面，归卫生部管理后，药监局更容易开展在医院的监督工作；另一方面，为即将开始的医改做准备。

　　此次机构改革的核心还是转变政府职能和理顺职责关系。改革涉及调整变动的部委共15个，改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个，正部级机构减少4个。

　　这次改革首次提出“大部制”的理念，在积极探索大部门体制上，迈出了坚实的步伐。将许多职能交叉重叠的部门进行了整合以及大交通运输、大工业信息化等部门的出现，为提升行政机构办事效率进行了十分有益的尝试，大部制已经开始初步成型。

　　2008年，国务院机构改革开始探索大部制体制，在整合多个部门实现有效的宏观调控中，提出要建设服务型政府。这次改革组建交通运输部、人力资源和社会保障部（开始建立大社保）、工业和信息化部、住房和城乡建设部、环境保护部（不再保留国家环境保护总局），国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。

　　2008年机构改革率先在国务院推出5个大部后，广东顺德、浙江富阳等地在大部制改革方面进行了试点尝试，经过5年的探索，积累经验的同时也暴露出不少问题，政府管理不适应经济社会发展的问题依然较为突出。因此，在党的十八大报告中，再一次明确提出稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。

　　汪玉凯解释：“2013年，这次改革仍然延续了2008年大部制改革的思路，最大的差异点在于特别突出了转变政府职能，是一个由过去比较注重外在机构合并、调整更加转向职能的转变，是内涵式的改革。”

　　这一轮机构改革，实行铁路政企分开，组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，不再保留铁道部，铁道部正式退出历史舞台。

　　表面上看，改革并不是大刀阔斧，因为机构整合数量并不大。整合了相关领域职能和机构，组建了国家卫计委、国家食药监管总局、国家新闻出版广电总局等部门，重新组建国家海洋局、国家能源局。此次改革国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个。改革后的国务院组成部门减至25个。

　　“这一次针对突出问题进行改革，而不是为了改革而改革，无论是整合药品食品监管，还是解决海上执法，都是在直面过去的‘老大难’问题；而且大家可以看到，这次改革比较关注民生，医疗卫生、包括整合新闻出版和广电，都是和老百姓文化消费相关的。除此之外，特别强调权力下放。强调政府给市场下放权利，发挥市场资源配置作用，特别强调政府对社会下放权利，发挥社会组织的社会管理的作用。”汪玉凯说。

　　其实，历次机构改革并不只是在部门数量上做加减法，同时伴随着的，是政府职能的不断转变。

　　汪玉凯表示：“从表面数量上看，这次整合的力度我认为不是特别大，但是这次特别强调转变政府职能，在机构改革方案中对转变政府职能用了很多笔墨，而且有很大的整合的举措。比如说，提出了要进一步发挥市场在资源配置中的作用，有了一系列若干举措，如何下放投资审批权、如何下放对生产经营的审批权、如何保障国民个人权益。再比如说，为了发挥社会组织在社会管理中的作用，我们强调要把社会组织不再进行双轨制管理，行业协会类、科技类、公益服务类和社区服务类这四类社会组织，不用找政府主管部门了，直接可以到民政部门登记注册，这是重大的举措，这是过去传统想解决没有解决的问题。”

　　改革的成效，在2018年两会政府工作报告中作了总结：“五年来，国务院部门行政审批事项削减44%”“中央政府层面核准的企业投资项目减少90%”“非行政许可审批彻底终结”“职业资格许可和认定大幅减少”等。

　　突出党的领导，推进国家治理体系和治理能力现代化

　　至此，之前开始的几轮改革，主要是为了市场经济与建立和不断完善市场经济体制相适应的机构改革。

　　进入新时代，2018年2月28日，党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。相较于过去，国家机构改革只侧重于行政体制改革，此次国家机构改革立足于经济社会发展全局，统筹推进党政军群机构改革，并且突出党的核心领导地位。

　　汪玉凯解释，这次改革的称谓和过去有很大差别。“过去称政府改革、行政改革或者国务院机构改革，现在称党和国家机构改革，这是第一次把党和国家放在一起和机构改革挂起钩来，也就是说，过去的七次改革还是以行政改革作为主导的，但是这次改革情况就不一样了，它从整体上体现党和国家的整体谋划。”

　　国务院机构改革方案的一大特点是合并，将职能相近的部门合并或合署办公，优化政府机构设置和职能配置，实现一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责。比如将中央直属机关工作委员会和中央国家机关工作委员会的职责整合，组建中央和国家机关工作委员会等；其次将一些业务相近的部门归口管理，比如新闻出版工作、电影工作归中央宣传部统一管理；国家民族事务、宗教、侨务工作归中央统战部统一管理等；一些机构的名字将不复存在，职能则被拆分并入其他部门。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个。

　　国务院机构改革方案一经公布，已经让人感觉到改革力度之大，但这也仅仅是《深化党和国家机构改革方案》的一部分。深化党和国家机构改革方案全文有八个大方面改革、单列出来的具体改革内容60条。而国务院改革方案，只是八个方面其中一个方面，位列第24～46条。而党和国家机构改革方案涉及党中央机构改革、全国人大机构改革、国务院机构改革、全国政协机构改革、行政执法体制改革、跨军地改革、群团组织改革、地方机构改革等，调整部门之多前所未有。

　　“党和国家机构改革同时并行，并将党的领导置于突出位置，统筹设置党政机构，成为本次机构改革的突出特点。加强党对各领域各方面工作的领导，是深化党和国家机构改革的首要任务，也是为了确保改革的各项任务能够深入推进。”中共中央党校（国家行政学院）教授张希贤解释说。

　　因此，党中央机构改革，成了本次改革最大的亮点。

　　党中央职能部门中，中组部统管中编办、公务员工作，将国家公务员局并入中央组织部；中宣部统管新闻出版、电影工作，合并了此前国家新闻出版广电总局的部分职能，对外加挂国家电影局牌子；统战部统管宗教、侨务工作，归口领导国家民委（国家民委仍作为国务院组成部门），将宗教、侨务、民族事务统一归口统战部，合并了国务院侨办，对外保留国家宗教事务局牌子。政法委并入了中央社会治安综治委、综治办的职责，且并入了中央维稳办、610反邪教办公室的部分职责。综治委（办）、维稳办、反邪教委（办）不再单设。党中央办事机构中，优化了中央网信办，并入部分工信部的职责。中央派出机构中，组建中央和国家机关工作委员会，不再保留中直工委、国家工委。党中央直属事业单位中，中央党校和国家行政学院一个机构两块牌子，组建新的中央党校（国家行政学院）。整合中央党史研究室、中央文献研究室、中央编译局的职责，组建中央党史和文献研究院，对外保留中央编译局牌子。

　　值得一提的是，本次改革新建立的国家监察委改变了国家的权力结构。汪玉凯指出，过去我们常说人大产生一府两院，以后就是一府一委两院四个结构了，监察委排在国务院政府后、法院和检察院前，其权威性肯定会被确立起来。国家监察委设置后，有可能以国家监察委的设立为标志，构建一个管控公权力的制度笼子，把我国的反腐进一步由运动反腐转向制度反腐，由治标反腐转向治本反腐。设置国家监察委是一个历史性的重大转折，是在党和国家机构改革中通盘考虑的结果。

　　据了解，这次改革在中央和国家机关层面，改革涉及180多万人，核减部级机构21个，核减班子正副职数58名，减少设置部长助理部门9个，减少职数25名。

　　中央层面，有39个部门重新制定了“三定”规定、25个部门调整了职责。重新制定“三定”规定的部门，同划入基数相比，共精简内设机构107个，精简15.4%；精简司局领导职数274名，精简10.8%；精简编制713个，精简3.1%。

　　回顾这40年来的机构改革，在经过8次改革以后，我国政府已经由计划经济型政府形态大体转向了市场经济型政府形态。今天，我国政府的管理理念、政府结构、政府运转、管理手段方式，与40年以前相比，已经发生很大改变。我们正在以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标，不断推进党和国家机构改革。

　　● 责任编辑：王健