立法法修正：全过程人民民主的立法典范

　　2023年3月13日，第十四届全国人民代表大会第一次会议通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决定。

　　这标志着继2015年3月首次修改之后，立法法的第二次修改工作正式完成。

　　作为规范国家立法制度和立法活动、维护社会主义法治统一的重要宪法性法律，立法法被称为“管法之法”，有“小宪法”之称，其修改的重要性不言而喻。

　　中国法学会立法学研究会副会长、天津大学法学院教授熊文钊认为，本次修法涉及完善总则、推进合宪性审查工作、完善立法决策、完善全国人大及其常委会立法程序和工作机制、适应监察体制改革需要、完善地方性法规规章有关规定、完善备案审查等七个方面，对于完善社会主义法律体系、促进社会主义法治发展，从立法层面确认党和国家各项改革事业取得的成就、引领和保障党和国家未来继续取得新的更大的成就等方面具有重要意义。

　　本次立法法修改，堪称全过程人民民主立法的典范。2022年10月，十三届全国人大常委会第三十七次会议对立法法修正草案一审稿进行初次审议后，一审稿就向全社会公布征求意见，此后的修改过程，无不如此。可以说，本次立法法修改，凝聚了无数立法参与者的经验、碰撞与智慧，用十四届全国人大一次会议大会发言人王超的话说：“这次修法贯彻全过程人民民主重大理念及其要求，确保立法工作各个环节都能听到人民的声音、了解基层的情况。”

　　

　　立法是国家的重要政治活动，是把党的主张和人民的意志通过法定程序转化为国家意志的过程，关系党和国家事业发展全局。

　　立法法是规范国家立法制度和立法活动、维护社会主义法治统一的重要宪法性法律。我国立法法于2000年3月九届全国人大三次会议通过，2015年3月十二届全国人大三次会议作了部分修改。

　　近年来，党和国家取得了历史性的成就，发生了历史性的变革。在历史性进程中需要适时修改立法法，使我们的立法工作、立法活动适应新时代的新要求。

　　全国人大常委会法工委发言人臧铁伟表示，党的十九届四中全会、中央全面依法治国工作会议和中央人大工作会议对加强党对立法工作的集中统一领导、完善立法体制机制、完善中国特色社会主义法律体系等提出明确要求。贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想、习近平总书记关于立法工作的重要论述和党中央重大决策部署，有必要认真总结新时代立法工作实践经验，对立法法作出修改完善。

　　全国人大代表、全国人大常委会法工委副主任武增表示，本次立法法修改，主要是出于四个方面的考虑：一是加强党对立法工作的全面领导；二是坚持和发展全过程人民民主，保障人民当家作主；三是全面推进依法治国，依宪治国，建设社会主义法治国家的需要；四是正确处理改革和法治的关系，促进在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一。

　　正是基于上述原因，立法法修改工作再次启动。

　　2022年10月，十三届全国人大常委会第三十七次会议对立法法修正草案进行了初次审议。在会后为期一个月的公开征求意见期间，共收到978条意见，另收到来信两封。社会公众就完善立法的指导思想，完善科学立法、民主立法、依法立法体制机制，推进立法公开，完善设区的市立法权限等提出了意见建议。相关意见建议在草案二审稿中有所体现。

　　2022年12月27日，立法法修正草案二审稿提请十三届全国人大常委会第三十八次会议二次审议，并再次征求社会公众意见。修正草案二审稿明确，全国人大及其常委会坚持科学立法、民主立法、依法立法，通过制定、修改、废止、解释法律和编纂法典等多种形式，形成科学完备、统一权威的法律规范体系。

　　今年3月5日，第十四届全国人民代表大会第一次会议开幕，其中一项重要议程是听取关于《中华人民共和国立法法》修正草案的说明。会议期间，代表们审议该修正草案并表决全国人民代表大会关于修改立法法的决定草案。3月13日，立法法修正草案正式审议通过。

　　对于本次修法，全国人大常委会法工委主任沈春耀表示，深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想，践行全过程人民民主重大理念，落实党中央重大决策部署，有必要认真总结新时代立法工作实践经验，适应统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局新形势新要求，对立法法作出修改完善，进一步健全立法体制机制，规范立法活动，为提高立法质量和效率、加快形成完备的法律规范体系、在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化、全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障。

　　可以说，本次修法恰逢其时。而在修改过程中，每一个条款的修改，都饱含了诸多立法参与者的心血与智慧。

　　

　　据统计，此次立法法修改，共进行了四十处修改，修改后的立法法，共计六章，包含120个法律条款。

　　熊文钊表示，立法法在我国法律体系当中具有重要作用，其修改完善关系到党和国家事业发展的全局。以习近平同志为核心的党中央着眼于新的历史征程，提出“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”的总动员，立法法也在第一条明确：“为了规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，发挥立法的引领和推动作用，保障和发展社会主义民主，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法。”从这个意义上讲，本次修改全面总结新时代以来党和国家事业取得的各项伟大成就，将其中的一些重要经验及时上升为立法内容，从立法层面对其予以确认和巩固，在全面开启依法治国建设的新征程中，与建设社会主义现代化国家的目标相适应，着眼于中国特色社会主义新的改革要求和发展任务，立足于新时期目标导向与问题意识，从立法层面对其予以引领、推动和保障。

　　“本次修法将‘习近平新时代中国特色社会主义思想’确立为新的指导思想，明确习近平新时代中国特色社会主义思想在立法工作中的根本指导地位。具体而言，就是将‘坚持以人民为中心’的根本政治立场、‘倡导和弘扬社会主义核心价值观’的价值原则等习近平新时代中国特色社会主义思想的核心要义写入总则相应部分，突出立法应当坚持的政治原则、政治方向和政治要求。”熊文钊说。

　　同时，熊文钊认为，建设中国特色社会主义法治体系，首先要形成完备的法律规范体系，维护法制统一。本次修法深化“维护法制统一”的立法体制机制要求。完备的法律规范体系意味着视我国立法为一个由不同法律法规有机构成的“体系”，对于该体系而言，它应当是内部和谐、自洽与统一的，而不应当出现不同法律规范之间的“冲突”“打架”等现象。此次立法法修改进一步完善了立法的指导思想、基本原则、主体范围、权限程序等内容，将有效遏制“越权立法”“重复立法”“盲目立法”等现象。

　　“在百年未有之大变局加速演进之际，一些重点领域、新兴领域和涉外领域成为国家治理的最前端和薄弱点，亟待立法体系的跟进和完善。立法法修改通过完善立法与改革决策衔接统一的制度机制，为推进相关领域的改革决策提供了一定的法律空间，有利于实现改革于法有据和依法决策。”熊文钊说。

　　

　　立法法修正草案一审稿正公开征求意见期间，熊文钊提出，“本次修法注意到法律技术的应用与创新，丰富了立法形式，但如何增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性并与中国特色社会主义法律体系相衔接，如何克服法律对于实践规定的滞后性规定并为后期改革与发展预留充分空间，是后续值得继续研判的立法技术问题。”

　　但同时，熊文钊也注意到，一审稿第三条“立法应当坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，建设中国特色社会主义法治体系”，与原有立法法相比，“以经济建设为中心”等内容被去掉了。

　　对此，熊文钊等不少专家学者都提出了不同看法：应保留“立法应当遵循以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持改革开放”。

　　熊文钊表示：“以经济建设为中心，是党的十一届三中全会确立的基本路线，要坚持一百年不动摇，党的二十大对党章进行了修改，也依旧坚持以经济建设为中心，因此，立法法修改去掉这句话不合适。保留‘以经济建设为中心’，一方面是为了保留现行立法法的主要原则精神；另一方面与党的二十大新修订的党章的有关内容保持一致，同时避免引发外界过度联想。”

　　但是，在二审稿中，这句话仍然没有被恢复。为此，熊文钊通过多种方式呼吁，希望能够保留“以经济建设为中心”。

　　最终，这句话被保留了下来。新修改的立法法将第三条改为两条，作为第三条、第四条。其中，第四条为：“立法应当坚持以经济建设为中心，坚持改革开放，贯彻新发展理念，保障以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”

　　

　　宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。合宪性审查工作是新形势下加强宪法实施和监督的重要举措。

　　臧铁伟曾表示，此次修改立法法，贯彻落实党中央要求，总结实践经验，完善相关制度规范，保证在法律起草和审议过程中，及时解决合宪性、合法性问题。其中，一是明确法律草案的说明应当包括涉及合宪性问题的相关意见。二是明确宪法和法律委员会对法律草案进行统一审议后，对涉及的合宪性问题应当在汇报或者审议结果报告中予以说明。

　　通过梳理此次立法法修改历程可以发现，这次修改，通过对多条法律条文的调整，第一次在法律条文中明确“立法应当符合宪法的规定、原则和精神”，为“何谓合宪”进行了明确界定；将现行立法法中的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”，与宪法规定保持了完全一致；明确提出“合宪性问题”的措辞，为合宪性审查制度的完善提供了概念和运行基础；将编纂法典明确为形成科学完备、统一权威的法律规范体系的形式，无疑是通过立法加强宪法实施和监督的重要表现。

　　“宪法是国家一切法律法规的总依据、总源头。毫无疑问，立法必须符合宪法规定、原则与精神。把合宪性作为立法的重要原则贯彻落实到立法全过程，对维护社会主义法治的统一、尊严、权威具有重要意义。”全国人大代表，西南政法大学党委副书记、校长付子堂说。

　　而据熊文钊介绍，合宪性审查一步步进入公众视野，直至被写入立法法，也是一个渐进的过程。

　　2018年3月11日通过的宪法修正案中，将全国人民代表大会设立的“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”。

　　与此同时，合宪性审查也有了工作实例。2018年3月，有全国政协委员提出提案，建议对收容教育制度进行合宪性审查。经全国人大常委会法工委认真研究提出，收容教育制度是1991年根据全国人大常委会有关决定和国务院有关行政法规实行的、对有关人员进行必要约束和管控的一项制度措施，制定程序和内容是有宪法法律依据的；执行20多年后再来审视，情况已经发生了很大变化；经调研沟通，有关方面逐步形成共识，继续执行有关制度措施已不合时宜；为深入贯彻全面依法治国精神，法工委建议有关方面适时提出议案，废止有关收容教育法律规定和相关制度。

　　“再比如‘同命不同价’、强制亲子鉴定等问题都出现了合宪性审查的实例，此次立法法修改，写入合宪性审查相关条款，也就顺理成章了。”熊文钊说。

　　

　　这次立法法修改，对地方性法规、规章的权限和程序进行了完善的同时，还增加规定，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。

　　生态环境问题无论是水还是大气，都具有明显的区域性特征，需要在立法上采取适应性措施，这也是区域协同治理，包括协同立法的基本逻辑。有环境法专家认为，通过区域协同立法建立的利益分配和协调补偿机制，能最大程度提升合作意愿和效率，提高生态保护的自觉性和主动性，统筹兼顾各方正当利益。

　　近年来，区域协同立法在跨区域生态环保、大气污染防治等方面发挥了积极作用，流域共治共同立法模式为全国区域共同立法提供了新思路、新经验。

　　“比如东北地区的松花江环境保护问题，松花江流经吉林、黑龙江两省，流域面积涵盖黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古四省区，其保护工作显然只能通过四省区协同，与其有关的立法保护工作也只能通过区域协同来实现，否则很容易造成地方立法的冲突。还比如京津冀、长三角等区域的发展，都已经积累了很多协同立法的实践和经验，因此，区域协同立法写入立法法，也就成为众望所归。”熊文钊说。

　　而这次区域协同立法写入立法法，也是一个循序渐进的过程。

　　在一审稿和二审稿中，并未出现相关内容，而随着将区域协同立法写入立法法的声音逐渐加强，立法法修正草案在不断完善地方立法相关内容时，在三审稿中新增加了第九十条：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对地方性法规、自治条例和单行条例草案的意见。”

　　“这样的修改，对于推动形成党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局具有重要意义。”熊文钊说。

　　● 责任编辑：王健