为互联网平台垄断乱象破局

　　近些年来，我国互联网平台经济发展迅猛，新业态和新模式如雨后春笋般层出不穷。但与此同时，关于互联网平台经济经营者要求商家“二选一”“大数据杀熟”等涉嫌垄断的问题日益增加。这些行为不仅损害了市场公平竞争和消费者合法权益，也对充分激发全社会创新创造力、促进平台经济创新发展等有着极为消极的影响。

　　回顾过去几年，平台经济反垄断浪潮也奔涌而来，从破冰走向全方位发展，不断改写着我国互联网平台经济的规则，日臻完善的制度，为打破互联网平台反垄断乱象提供了坚实的基础。

　　

　　2021年，“反垄断”是互联网领域绕不开的一个关键词。互联网巨头频“吃罚单”、国家反垄断局正式挂牌……这些标志性事件表明，互联网领域垄断问题正在告别野蛮生长，进入一个新时代，初步形成了一个以反垄断法为核心、多部规章制度组成的较为系统完备的法律规则体系。

　　2019年9月,在修改前的反垄断法框架下，国家市场监管总局制定的3部反垄断法配套行政规章《禁止垄断协议暂行规定》《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》正式落地施行，细化了互联网垄断的认定标准。

　　2021年，国务院反垄断委员会正式印发国内首部互联网反垄断指南——《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》，以促进平台经济规范有序创新健康发展。

　　2022年8月1日，修改后的反垄断法（以下统称“新反垄断法”）正式实施。新反垄断法首次以法律形式规制平台经济垄断行为，纳入了数字经济背景下可能涉及的新垄断形态。其中，既有原则规定，也结合具体垄断行为提出细化的规则条款，还首次从法律层面明确了民事公益诉讼在反垄断案件中的应用。

　　中国人民大学法学院教授刘俊海向记者表示，数字平台滥用技术与资本等垄断优势进行无序扩张，很大程度上会妨碍公平竞争秩序，抑制中小微企业创新发展，扰乱市场公平交易秩序，损害消费者合法权益。刘俊海说：“新反垄断法对数字平台经济进行规范，可以说是恰逢其时。”他表示，诸如某些互联网平台搜索引擎进行竞价排名、大平台宰客精准杀熟等行为，侵害了消费者切身利益。刘俊海认为，新反垄断法或将起到标本兼治的作用。

　　新反垄断法通过后，紧接着，国家市场监管总局发布了6份反垄断法配套文件征求意见稿。而就在新反垄断法正式实施当天，最高人民检察院公布了《关于贯彻执行〈中华人民共和国反垄断法〉积极稳妥开展反垄断领域公益诉讼检察工作的通知》，要求认真贯彻实施修改后的反垄断法，积极稳妥开展反垄断领域公益诉讼检察工作，重点关注包括互联网在内的民生保障领域。

　　最高人民法院也加快了新反垄断法民事诉讼司法解释的制定，2022年年底，《最高人民法院关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的规定（公开征求意见稿）》发布，意见稿根据新反垄断法的规定和数字经济等新业态发展状况，重点新增有关垄断实体审查判断标准和互联网平台行为规制内容。

　　不管是法律法规还是相关政策，都在为打破互联网领域垄断乱象积极助推，在反垄断“常态化”的背景下，使该领域朝着更健康、规范、可持续的方向前进。

　　

　　有专家表示，曾经反垄断执法力量不足，执法尺度不统一，反垄断执法和司法效率较低、彼此缺乏有效衔接等，都是长期困扰我国反垄断工作的老问题。 

　　长期致力于反垄断及反不正当竞争法领域的德恒律师事务所合伙人丁亮律师向记者表示，现行法律和规定在实践中起到了非常积极的作用。“很多制度创新都有利于提高执法效率，且能让执法程序更为顺畅。”丁亮说，“以经营者集中为例，对于经营者集中审查这一中央事权，国家市场监督管理总局将部分案件委托北京、上海、重庆、广东、陕西五个省级市场监督管理部门进行审查成效显著，缓解了总局的办案压力，使得总局可以将精力放在关键案件的审查上，进一步提高反垄断执法的质量和办案效率。”

　　丁亮介绍，在曾经的办案实践中，行政许可的范围由客观标准确定，只有经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者才可能产生经营者集中事前申报的义务。而新反垄断法规定：“经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报。”一旦经营者被反垄断执法机构通知申报后，无论经营者集中是否达到申报标准，都产生了申报义务，未经申报不得实施集中。这一行政许可权范围的扩大，为反垄断执法机构的执法提供了新的法律武器，类似于滴滴快的案、滴滴优步案中未达申报标准的经营者集中，反垄断执法机构可以要求经营者进行申报，未经申报不得实施集中。这样的制度，可最大限度地将那些可能有损市场竞争的经营者集中行为，尤其是在互联网平台经济领域饱受诟病的“掐尖儿式”并购纳入审查范围，确保相关领域的有序竞争。

　　在清华大学国家战略研究院特约研究员刘旭看来，通过经营者集中审查，在客观上也起到市场调查和数据收集的摸底效果，使国家摸清互联网行业各个细分市场的发展态势和竞争格局。

　　此外，丁亮律师介绍，曾经对于经营者集中申报规定了“最长审查时限不能超过180日”的要求也有了新的变化。实践中，一些经营者集中案件复杂疑难，由于各种原因有时很难在法定审限内完成审批。在这种情形下，企业不得不撤回原申报再重新申报，这实际上突破了法定180天的时限，影响执法的严肃性。现在增加了“停钟”制度，一旦出现法定事由，执法机构可主动按下暂停键，中止计算审查期限，待中止事由消除之日起再继续计算。“新增的‘停钟’制度，有利于划分责任、提高效率，维护新反垄断法180天审查时限的严肃性。”丁亮说。

　　“一花独放不是春，百花齐放春满园。”不管是法律规定还是相关指南，都将鼓励创新、打造一个具有竞争力的市场环境放在重要位置，与具体制度有效衔接、相互支撑，以期引导企业走出低水平竞争的怪圈。业内普遍认为，针对打破互联网领域垄断乱象的一系列“大动作”，都体现了立法机关、相关部门以及整个社会对推进实施创新驱动发展战略的重视。

　　另外，法规对数据算法等高新技术垄断行为的制约，对互联网平台企业也形成了一个强有力的规制作用，客观上促使企业做好合规经营，从而确保企业的发展行稳致远。刘旭认为，在反垄断立法进程中，规制数据算法等高新技术垄断行为的规定并非一蹴而就，而是促进、规范互联网行业发展举措的一种延续。“一方面表现出立法机关对互联网行业和高科技企业实施垄断行为的一种警惕和重视；另一方面，更展现出为不断适应市场变化，而对相关规则制定所采取的审慎态度。”刘旭说。

　　

　　新反垄断法和现有的规定、指南，不仅回应了平台经济领域竞争等热点问题，更重要的是，在基础制度方面作了诸多改进，同时也给未来的执法、司法、市场建设和配套留下了改革的空间。

　　完善反垄断配套立法、持续加强制度建设、加强常态化反垄断监管、推进企业反垄断合规、加强反垄断司法等，都会对打破互联网垄断乱象起到重要助推作用。

　　中央财经大学教授吴韬向记者表示，“进一步完善配套立法”应当是当前及今后一段时期内新反垄断法实施工作的重点。他认为，新反垄断法在竞争法律与政策体系中居于基础性地位，其任务是廓清原则、搭建框架，而具体操作性规则尤其是涉及经济分析和特定产业领域的相关内容，应当交由行政法规、部门规章、司法解释、反垄断指南等配套立法和规范性文件解决。“要加快配套法规、规章的修订和制定，要加快研究制定执法重点领域和重点问题的反垄断指南，还要积极推进反垄断民事诉讼司法解释的修订工作。”吴韬教授说。

　　对此，刘旭也认为，完善新反垄断法配套规则是消除反垄断执法与司法实践对法条理解存在差异的主要方式，也是细化对自由裁量权的规范，统一执法尺度的主要方式。但这既需要厘清以往国内反垄断执法与司法中可能存在的错误，也需要整合国际上较为成熟的经验，以便中外企业在我国和我国主要贸易伙伴国都可以按照同样的规则开展经营活动、技术研发与创新转化，降低因国内外规则不同导致跨国企业、跨国贸易面临更多反垄断风险。

　　除了急需完善法律配套规则，吴韬教授还认为，常态化反垄断监管也是一个重要话题。他建议，在接下来的常态化监管中，统筹发展创新与反垄断监管的关系是首先要解决的基础性问题。

　　吴韬教授表示，一是要不断增强监管规则的确定性，充分发挥法治的稳预期作用。为此，要坚持反垄断法的违法行为禁止法属性和为违法行为设置负面清单的基本特点，尽最大努力明确企业“不可为”的范围，明确监管红线。要不断完善相关执法指南或指引，增强垄断行为的样态、效果分析因素等细部规则的透明度，避免兜底条款“深不见底”。对于经过执法实践验证的规则和执法机构的基本政策态度，要及时明确地反映到规范性文件中来。

　　二是不断跟进对数字经济领域的技术和经济特征的深入研究，努力应对新技术、新业态、新模式带来的挑战，以包容审慎的态度和科学合理的规则为行业创新提供良好的法治环境。

　　三是加强反垄断监管机构与行业监管部门的协调，在坚持竞争政策基础地位的前提下，融合竞争政策和产业政策，避免多头监管和政出多门导致的监管失灵。

　　随着法律规定的完善，互联网企业自身也应该更加注重反垄断合规建设。对此，第十四届全国政协委员、北京市金台律师事务所主任皮剑龙在全国两会召开前夕接受记者采访时表示，全面建设平台经济领域反垄断合规管理机制，是保障平台经济健康、快速、有序发展壮大的有力保障。

　　他认为，加快制定国家层面平台经济领域反垄断合规工作指引、建立国家平台经济领域反垄断合规管理标准体系、构建平台经济领域反垄断合规公共服务体系、鼓励指导平台经济领域开展反垄断合规管理内部制度建设、加强平台经济领域反垄断合规管理人才建设等，都是为互联网反垄断破局的题中应有之义。

　　刘旭也认为，法律实施是为了更好地维护消费者利益和社会公共利益，更是为了企业自身能够长远发展，只有企业高标合规，把精力都投入到产品研发创新、提高服务质量和竞争力上，才能打造一个健康的互联网市场环境，使之更好地服务于整个国内乃至全球科技领域的健康发展。

　　此外，在司法实践中，普通消费者对超大型平台企业提起的私益反垄断民事诉讼的胜诉概率甚微，他们难以平等对抗垄断平台企业，在客观上也纵容了垄断行为的产生。此时更需要国家强制力量的介入，检察机关将职能融入到平台经济领域反垄断治理中，依法依规开展公益诉讼，也是借助司法诉讼程序实现保护公益的目的之一。积极运用各类法律责任，才能更好地预防和制止垄断行为的发生，促进平台经济领域反垄断多元治理格局的完善。

　　“总之，打破互联网领域垄断问题，是一项攸关千家万户的民心工程，是立足长远的经济工程，是标本兼治的法治工程，也是由内及外的诚信工程。”刘俊海说，“当然它也是我们引领数字化时代、全球互联网产业和数字产业的全球竞争力工程。”

　　2023年，互联网领域反垄断法治化之路仍在加速行进中，“我国‘十四五’时期经济社会发展主要目标，需要更好地应对落实新反垄断法时所面临的主要挑战。而这既是对反垄断工作的考验，也是不断向国际社会展示我国坚定市场经济改革和对外开放决心的重要途径，更会是向其他国家推广该领域中国经验、中国智慧的契机。”刘旭说。

　　● 责任编辑：王健