反垄断执法：护航民生保障和 高质量发展

　　2008年8月1日，反垄断法开始实施，标志着中国的反垄断步入法治轨道。

　　反垄断法施行以来的14年多时间，在白酒、乳业、汽车等民生领域掀起一波波执法高潮。近年来互联网平台反垄断的强势“出圈”，更是成为热点话题。

　　国家市场监管总局发布的信息显示，14年来，共查处滥用市场支配地位案件91件，罚没金额约292.37亿元。其中罚款数额较高、知名的案件多涉及互联网平台垄断。未依法申报违法实施经营者集中案件中，被审查对象也多以互联网或数字经济为主，包括网约车、电子商务、在线教育、外卖配送等。以“3Q大战”为起点，反垄断司法案件数量也水涨船高。仅2013年至2022年6月9年多时间，全国法院审结的反垄断一审民事案件就高达916件。而来自互联网平台的各类反垄断案件在2021年时达到了巅峰，占到了全部反垄断案件总数的74%。

　　2021年4月10日，互联网平台反垄断执法率先破局。国家市场监督管理总局对阿里巴巴集团实施“二选一”的垄断行为开出反垄断法实施以来的最大罚单，责令阿里巴巴集团停止滥用市场支配地位行为，并处以182.28亿元的罚款；同年10月8日，国家市场监督管理总局再次开出反垄断大罚单，美团被罚34.42亿元；2022年12月26日，国家市场监管总局又出重拳对知网垄断行为罚款8760万元……受垄断行为的识别、相关市场的界定、管辖权异议滥用等多重因素影响，包括北京知识产权法院在内的多家法院都在努力探索，希望能通过重塑互联网领域反垄断案件裁判规则，在互联网平台反垄断司法上尽早实现突破。

　　我们有理由相信,这是一个好的开始。如何继续?相信随着反垄断法及相关配套制度的完善、检察机关平台经济领域反垄断治理的介入、民众反垄断意识的增强，我们终将迎来一个健康的互联网市场环境。

　　

　　曾几何时，当垄断这个陌生又熟悉的词出现在我们身边时，突然发现原来垄断离我们并不遥远。买的越多价格越高的“大数据杀熟”；航空公司征收燃油附加费，进行价格垄断，“集体涨价”；电商平台强制商家“二选一”等等，也许刚才还擦肩而过呢。

　　近年来，为打破垄断、防止资本无序扩张，国家市场监管部门、反垄断部门适时、适度、适力亮剑，查处了一批重大典型垄断案件，有力维护了公平竞争的市场秩序，推进了民生重点领域的高质量发展。

　　那么，国家市场监管部门、反垄断部门在强化平台反垄断方面，采取了哪些举措？民生领域反垄断执法取得了哪些成绩？下一步反垄断执法工作如何开展？我们慢慢揭晓。

　　

　　相信大家都能感知到，近年来反垄断在中国经济治理中上升到前所未有的重要地位。2020年年底中央经济工作会议上的“强化反垄断和防止资本无序扩张”，将反垄断问题摆在重要政策位置，也预示着即将揭开2021年“反垄断大年”的帷幕。

　　相较于之前的任何一年，2021年，在中国反垄断法治建设中绝对具有里程碑式意义，反垄断工作在顶层设计、立法、执法、司法、健全反垄断执法体制机制方面，均有诸多亮点。

　　的确，2021年毫无疑问是我国反垄断执法空前活跃的一年。垄断协议、滥用市场支配地位、未依法申报的经营者集中、行政性垄断案件数量增加，行政罚款金额大幅提高，对原料药、公用事业、平台经济领域以及应申报未申报的垄断行为执法，在相关领域均取得了较好的效果。

　　同时，2021年也是互联网领域作为重点行业经历的强监管的一年。阿里美团的“二选一”巨额罚单相继落地；互联网企业并购“抢跑”被罚案件接连释出；发布禁令打破数字音乐独家版权；监管叫停虎牙斗鱼合并……

　　根据数据来看，2021年查处各类垄断案件175件，同比增长61.5%，罚没金额235.92亿元。其中，垄断协议案件11件，罚没金额16.73亿元；滥用市场支配地位案件11件，罚没金额218.47亿元；公开处罚违法实施经营者集中案件107件，罚款7235万元；滥用行政权力排除、限制竞争案件46件。与往年相比，紧抓力度尤为突出。

　　其实，坚持规范与发展并重，注重重塑相关市场公平竞争格局，并非这两年才有。党的十八大以来，我国坚持系统性层次化举措，竞争政策进入国家宏观经济政策顶层设计的视野。从2015年《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》首次提出“逐步确立竞争政策的基础性地位”、2016年国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，到党的十九届四中全会明确“强化竞争政策基础地位”，竞争政策迅速在我国生根、发展。

　　尤其是2018年以来，《中华人民共和国反垄断法》经过十年“运行”，完善配套立法逐渐“驶”上快车道。《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》（2019年9月1日起施行）、《禁止垄断协议暂行规定》（2019年9月1日起施行）、《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》（2021年2月7日起施行）、《国务院反垄断委员会关于原料药领域的反垄断指南》（2021年11月18日起施行）等5部规章、8部反垄断指南和指引相继出台，统一反垄断执法的程序、标准和尺度，增强法律制度的可操作性，为市场主体提供清晰明确的规则指引。

　　更是在2021年，中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，我国保护、促进公平竞争的首个系统性、纲领性文件出台。

　　市场经济的可持续发展，离不开公平竞争的市场秩序。习近平总书记强调，要从构建新发展格局、推动高质量发展、促进共同富裕的战略高度出发，促进形成公平竞争的市场环境。

　　在回顾中国的反垄断监管路径时，国家市场监督管理总局反垄断执法一司司长吴振国发文总结，党的十八大以来，反垄断监管在“全面加强法治建设，不断健全完善中国特色反垄断法律制度体系”“系统推动制度落实，强化公平竞争政策基础地位”“严格依法查处市场垄断行为，以公平竞争促进高质量发展”“不断提升经营者集中审查效能，维护公平竞争市场格局”“着力从公平竞争角度规范政府行为，促进有效市场和有为政府更好结合”“建立统一的反垄断执法体制，不断提升反垄断监管效能”等八个方面，取得显著成效。

　　其中，对于反垄断监管执法的核心，也是实现反垄断法制度功能的基本方式，有效预防和制止垄断行为方面，监管执法机关可谓不遗余力。经统计，2018年至2021年，累计查办垄断协议案50件，罚没金额22.078亿元；2018年至2021年，累计查办滥用市场支配地位案32件，罚没金额223.175亿元。高通公司滥用市场支配地位案、佳能收购东芝医疗经营者集中未依法申报案等一批重大典型垄断案件的查处，有力维护了公平竞争的市场秩序，为高质量发展保驾护航，同时也发挥了示范引领作用，获得了国际同行的广泛赞誉。

　　

　　2021年10月19日,《中华人民共和国反垄断法（修正草案）》首次提请全国人大常委会审议，并于2022年6月24日由十三届全国人大常委会第三十五次会议表决通过。此次修法的一大“看点”是平台经济反垄断，过去十余年间，互联网行业蓬勃发展，新业态新模式层出不穷，数字经济成为经济增长的新动能。

　　与此同时，经济的快速发展，带来的诸如人们口中常说的“二选一”“大数据杀熟”“封禁”“自我优待”等平台垄断、竞争失序的情况也频频出现。不仅会影响市场公平竞争、抑制创新活力、损害中小企业和消费者合法权益、妨碍社会公平正义，甚至给数据安全、信息安全、经济安全和社会公共利益安全带来风险。

　　其实，平台经济领域的垄断问题早已成为全球共同关注的话题，这非我国所独有，但确实是中国经济高质量发展进程中不能回避的课题。

　　放眼全球，反垄断是国际惯例，有利于保护市场公平竞争和创新，维护消费者权益。面对互联网这个“超级平台”，世界各国和各经济体反垄断执法机构均采取了严格的监管态度和制约措施。加强反垄断监管，不仅能保护消费者合法权益，维护公平竞争市场秩序，更能使竞争成为平台经济高质量发展的内生机制，激发市场活力，成为大势所趋、人心所向。

　　2020年起，中国平台经济反垄断监管驶进快车道，先后立案查处了国内多家平台企业的垄断行为。2020年12月，国家市场监管总局依据反垄断法对阿里巴巴集团控股有限公司（以下简称阿里巴巴集团）在中国境内网络零售平台服务市场滥用市场支配地位行为立案调查。

　　国家市场监管总局成立专案组，在扎实开展前期工作基础上，对阿里巴巴集团进行现场检查，调查询问相关人员，查阅复制有关文件资料，获取大量证据材料。对其他竞争性平台和平台内商家广泛开展调查取证，对本案证据材料进行深入核查和大数据分析，组织专家反复深入开展案件分析论证，多次听取阿里巴巴集团陈述意见，保障其合法权利。

　　调查表明，阿里巴巴集团实施“二选一”行为，排除、限制了中国境内网络零售平台服务市场的竞争，妨碍了商品服务和资源要素自由流通，影响了平台经济创新发展，侵害了平台内商家的合法权益，损害了消费者利益，构成反垄断法禁止“没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易”的滥用市场支配地位行为。

　　2021年4月10日，国家市场监管总局依法对阿里巴巴集团作出行政处罚，责令其停止违法行为，并处以其2019年销售额4％计182.28亿元罚款。同时，按照行政处罚法坚持处罚与教育相结合的原则，向阿里巴巴集团发出《行政指导书》，要求其围绕严格落实平台企业主体责任、加强内控合规管理、维护公平竞争、保护平台内商家和消费者合法权益等方面进行全面整改，并连续三年向国家市场监管总局提交自查合规报告。

　　该行政处罚案件成为大型互联网平台经济反垄断过程中极具示范性意义的案件，被视作我国平台经济反垄断执法的里程碑和风向标。

　　这一行政处罚下发三天后的2021年4月13日，针对互联网平台企业强迫实施“二选一”等突出问题，国家市场监督管理总局会同中央网信办、国家税务总局召开行政指导会，要求平台企业把握正确方向，严防垄断失序。

　　也是这一年，同是因为实施“二选一”等垄断行为，国家市场监管总局根据举报，经过立案调查，依法对美团作出行政处罚决定，责令其停止违法行为，全额退还独家合作保证金12.89亿元，并处以其2020年中国境内销售额1147.48亿元3%的罚款，计34.42亿元。同时，向美团发出《行政指导书》，要求其围绕完善平台佣金收费机制和算法规则、维护平台内中小餐饮商家合法利益、加强外卖骑手合法权益保护等，进行全面整改，并连续三年向国家市场监管总局提交自查合规报告，确保整改到位，实现规范创新健康持续发展。

　　据悉，自2018年以来，美团滥用在中国境内网络餐饮外卖平台服务市场的支配地位，通过实施差别费率、拖延商家上线等多种方式，促使商家与其签订独家合作协议，实施“二选一”行为。

　　这种行为不论对商家还是给消费者带来的危害来说，都是显而易见的。由于外卖平台对未签署“独家协议”的商户收取更高抽成，可能导致部分商户通过涨价将成本转嫁给消费者，或出现偷工减料、放松卫生管理降低成本的情况，对食品安全造成威胁。而一旦商户违反“独家协议”，平台可能采取搜索降权、流量限制、技术障碍、扣除保证金等惩罚性措施，给餐饮商户造成打击。

　　上海交通大学特聘教授、竞争法律与政策研究中心主任，国务院反垄断委员会专家咨询组成员王先林这样评价此次国家市场监管总局对美团“二选一”垄断案处理结果：“是强化平台经济反垄断监管又一重大成果，充分体现了国家公平公正持续强化平台经济反垄断监管、规范平台经济领域竞争秩序的态度和决心。”

　　我们注意到，在对两大平台垄断行为查处过程中，执法机关除了责令停止违法行为和进行罚款的同时，都发出了《行政指导书》，予以行政指导。这不仅有利于相关企业今后的合规经营，也有利于对其他企业的反垄断合规进行指导和示范。这些特点更表明，我国的反垄断执法日益走向成熟。

　　

　　如果说2021年是反垄断执法“高潮迭起”的一年，那么2022年应该算是“稳中有进”的一年。在国际环境的严峻考验和疫情反复的巨大冲击下，“稳经济、促发展”成为重中之重。这一年，从加快完成平台经济专项整改到要求提升常态化监管水平，支持平台企业大显身手，我们看到了中央不断释放“稳预期”“大力提振市场信心”的坚定信号。

　　执法层面上，反行政性垄断专项行动贯穿全年，同时反垄断监管“常态化”不断被官方提及。根据国家市场监管总局发布的最新数据统计，2022年全年依法办结各类垄断案件187件，罚没金额7.84亿元，审结集中申报794件，公开处罚32起未依法申报案件，查办各类不正当竞争案件7874件，有力维护了市场公平竞争秩序。

　　与此同时，回顾2022年，从几乎贯穿全年的专项执法行动可以看出，破除行政性垄断成为中国反垄断执法的重点工作之一。2023年1月11日，国家市场监管总局公布了2022年查处的第五批滥用行政权力排除、限制竞争执法专项行动案件。聚焦民生和关系营商环境领域，执法机构查处了15起案件，涉及限定交易、妨碍商品自由流通、限制外地企业参加本地招投标等行为。据《中国市场监管报》报道，2022年依法查处了73件滥用行政权力排除、限制竞争案件，较上年增长59%，反行政性垄断的执法力度持续加码加大。

　　可以肯定的是，此项专项行动的开展，与助推统一大市场建设分不开。2022年4月发布了《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，要求加快建设全国统一大市场，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。

　　值得一提的是，为破除地方保护和区域壁垒，国家市场监管总局首次开展国家层面公平竞争审查制度创新试点。2022年5月，国家市场监管总局组织在天津、吉林、上海等地开展公平竞争审查信息化建设、举报处理、重大政策措施会审、公平竞争指数四项试点。同时，2022年山东、安徽、重庆等多地也纷纷组织开展公平竞争审查第三方评估，海南还出台具体的实施办法。

　　从这一年执法机构查办的案件来看，关系民生的建材、医药、公用事业，仍是2022年反垄断执法的重点领域。2022年开出的“千万级”罚单中，有陕西省水泥协会组织13家水泥企业达成并实施垄断协议案（4.51亿元）、辽宁省东北制药滥用市场支配地位案（1.33亿元）、知网滥用市场支配地位案（8760万元）、浙江省民用爆破器材行业协会组织4家企业达成并实施垄断协议案（5292万元）、士卓曼（北京）医疗器械公司达成并实施垄断协议案（3438万元）、福建省7家混凝土企业达成并实施垄断协议案（1582万元）……

　　众所周知，竞争是市场经济的基石，垄断是市场经济的大敌。如今，我国已成为世界第二大经济体，要实现由大到强和创新驱动的高质量发展，对市场公平竞争的需求比任何时候都更为强烈。这也意味着，加强反垄断监管，势在必行，有利于更好激发市场活力，厚植平台企业不断涌现、蓬勃生长的良好土壤。

　　需要指出的是，2022年经营者集中反垄断审查提质增效，全年审结经营者集中794件，公开处罚32起未依法申报案件，从数量上相较于2021年的未依法申报案大幅下降来看，足以说明在2021年集中清理数批并购“抢跑”案后，企业依法申报经营者集中的自觉性、主动性有所增强。随着竞争文化的普及，常态化监管的深入推进，企业反垄断合规意识也在不断增强。

　　可以肯定，常态化反垄断执法成为当前市场监管工作的应有之义，也是经济社会健康发展的有力保障。

　　

　　正如清华大学教授、清华大学法学院竞争法研究中心主任、国务院反垄断委员会专家咨询组成员张晨颖所说，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，“打破行政性垄断，防止市场垄断”始终是我国市场建设的重要抓手。

　　展望2023年，接下来反垄断监管将往哪里发力？从2023年1月13日召开的全国市场监管工作会议上，我们或许可以得出答案。

　　在这场会议上，国家市场监管总局要求重点抓好九大方面工作，包括大力支持市场主体发展，有效支撑经济运行整体好转；切实提升常态化监管水平，推动平台经济规范健康持续发展；不断优化公平竞争环境，更大激发市场竞争和创新活力；深入开展民生领域监管执法，规范市场秩序等。

　　之后2023年2月9日，全国市场监管系统反垄断工作会议暨民生领域反垄断执法专项行动部署会在山东省青岛市举行。会议除了总结过去5年反垄断工作，还谋划今后一个时期反垄断工作思路，明确2023年重点任务，部署民生领域反垄断执法专项行动。

　　通观整个会议可见，全国统一大市场、常态化监管、创新发展与开放安全成为关键词。接下来，破除地方保护和行政性垄断、提升市场竞争活力和质量、增强国内国际两个市场两种资源联动效应会成为2023年的重中之重。

　　根据会议划出的重点，将做好五方面工作：一是锚定一个大市场目标，着力破除地方保护和行政性垄断；二是服务质量强国和知识产权强国建设，着力提升市场竞争活力和质量；三是强化法治监管、信用监管、智慧监管保障，着力提高反垄断监管执法效能；四是守好发展安全底线，着力增强国内国际两个市场两种资源联动效应；五是构建多元共治格局，着力强化公平竞争治理整体合力。 

　　会议尤其强调，强化民生领域反垄断监管执法事关市场主体发展环境和人民群众切身利益，具有重要的宏观效应和社会影响。要牢固树立“监管为民”核心理念，准确把握民生领域反垄断执法专项行动重点任务，切实加大工作力度、强化组织领导，将专项行动抓紧抓实抓出成效。

　　为何要树立“监管为民”核心理念？张晨颖认为，“人民至上”是执法工作的根本前提，科技创新是经济社会发展、人民幸福的原动力，经济安全是人民安居乐业的基本诉求，民生保障是人民生活的物质基础。

　　监管本身不是目的，是为了市场更好地发展，人民更好的生活。立足于此，我们未来可期。

　　● 责任编辑：王健