积极稳妥推进合宪性审查工作

　　合宪性审查是保证法律、法规等立法与宪法的规定、原则和精神相一致的机制，是宪法监督中的一项重要工作。习近平总书记指出，要完善宪法监督制度，积极稳妥推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设。①党的二十大报告强调，加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我们完善宪法监督制度，加强合宪性审查制度和能力建设，宪法监督水平稳步提高。

　　

　　宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是我们党治国理政的根本法律依据，是国家政治和社会生活的最高法律规范，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，一切违反违背宪法规定、原则、精神的法律法规规定必须予以纠正。具体而言，在我国，推进合宪性审查工作的必要性主要表现为以下几个方面：

　　第一，确保党中央集中统一领导。宪法是在中国共产党领导下制定和修改的，集中了人民智慧，体现了全体人民共同意志，实现了党的主张和人民意志高度统一。习近平总书记指出：“维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威；捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严；保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。”②通过合宪性审查，实现和确保党中央集中统一领导，是提高党依宪治国、依宪执政能力的重要表现。

　　2017年6月，在党中央通报甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境存在的突出问题及其深刻教训后，全国人大常委会法制工作委员会对专门规定自然保护区的49件地方性法规集中进行专项审查研究，并于9月致函各省、自治区、直辖市人大常委会，要求对涉及自然保护区环境保护和生态文明建设的地方性法规进行全面自查和清理，杜绝故意放水、降低标准、管控不严等问题。2020年、2021年，按照党中央的要求，继续重点对涉及疫情防控、公共卫生安全、食品药品安全、优化营商环境、人口与计划生育等一些热点、重点问题的法规、司法解释进行了专项审查。

　　第二，保证法制统一和良法善治。党的二十大报告强调，要在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家，全面推进国家各方面工作法治化。依法治国、建设社会主义法治国家，是我们党十五大以来确定的治国理政的基本方略。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对全面依法治国作出了部署，党的十九大报告对法治国家建设设定了时间表。法治有两项基本要求，即规则之治和良法之治。这两项基本要求相辅相成、互相促进，缺一不可。

　　规则之治要求所有国家机关、组织和个人必须在规则之下、服从规则、依规则办事，即规则至上。在法治国家，规则主要表现为宪法和法律。因此，规则至上首先是要坚持宪法至上。现行宪法第五条规定，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。可见，坚持宪法至上，就必须依据宪法对法律、法规等立法进行合宪性审查，真正形成以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，才能保证国家统一、法制统一、政令统一。

　　第三，弘扬并践行社会主义核心价值观。党的十八大报告明确提出了社会主义核心价值观，2018年宪法修正案又将“国家倡导社会主义核心价值观”载入宪法。习近平总书记指出：“如果没有共同的核心价值观，一个民族、一个国家就会魂无定所、行无依归。”③把社会主义核心价值观作为社会共识的“最大公约数”，将之融入立法，表现为宪法是核心价值观的首要载体，宪法制度是社会主义核心价值观的制度载体。通过合宪性审查，纠正或者废止违背宪法所确认的社会主义核心价值观的规定、做法，从而弘扬社会主义核心价值观，并在社会成员中进一步宣示、凝聚核心价值观。

　　例如，全国人大常委会法制工作委员会向最高人民法院提出建议，认为关于城乡居民死亡赔偿金“同命不同价”的司法解释与宪法规定的平等原则不一致，应当尽快进行修改。2022年5月1日，《最高人民法院关于修改〈最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释〉的决定》施行，其中将人身损害赔偿标准由原来的城乡区分修改为统一采用城镇居民标准计算。通过这一合宪性审查过程，我国宪法所确认的“平等”这一核心价值观就得到了贯彻和落实。

　　第四，确保国家机关依据宪法行使权力。宪法的主要功能是规范国家权力，其中包括设定、配置国家权力。宪法在民主集中制原则的基础上依据国家权力分工原则，将国家权力分解为立法权、行政权、监察权、审判权和检察权，明确了不同国家权力的界限及相互之间的关系，设立行使相应国家权力的国家机关；遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，划分中央和地方的国家机构职权，所有国家机关依据宪法各自行使自己的权力、处理相互之间的关系。

　　在国家权力运行的实践中，可能出现某一国家机关超越宪法规定的职权范围而行使了其他国家机关职权的情形，这就需要建立一种协调权限争议的机制。合宪性审查就是一种成本最小的解决国家机关之间权限争议的机制。

　　第五，保证法院能够更好履行司法功能。法院在查明案件事实、选择适当的法律规范作出裁判时，有可能遇到作为案件裁判依据的法律文件与宪法精神不一致的情形。如果直接依据存在疑问的法律文件作出裁判，则该裁判不能令当事人和社会信服，未能彻底解决当事人之间的实体权利义务纠纷，作为司法机关的法院也就未能履行宪法赋予的司法职责。

　　我国宪法确立了由最高国家权力机关及其常设机关行使合宪性审查权的体制。全国人大常委会基于最高人民法院及地方各级人民法院的要求或者建议，对作为裁判依据的法律文件的合宪性进行审查判断并得出结论，可以为法院作出准确而具有说服力的裁判提供确定性依据。

　　第六，保障人民监督公权力，发展全过程人民民主。在我国，任何社会团体、企业事业组织以及公民个人即使与法律文件之间不存在利害关系，其自身的宪法权利也未受到侵害，只要认为法规、司法解释违反宪法，都有权向全国人大常委会提出合宪性审查建议。实践中，全国人大代表、全国政协委员也通过提案的方式向全国人大常委会提出审查法律文件合宪性的议案。法律赋予如此广泛的社会主体启动合宪性审查程序的主体资格，显然是基于人民民主的理念，为了更有效地监督公权力行使的合宪性、实现全过程人民民主。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进全面依法治国、加强宪法法律实施和监督的战略高度，就加强包括合宪性审查在内的备案审查工作作出一系列决策部署，党的十八届三中全会和四中全会、十九届二中全会、中央全面依法治国工作会议、中央人大工作会议和党中央有关文件都提出了明确的任务要求。

　　作为宪法监督机关的全国人大和全国人大常委会积极完善健全合宪性审查机制。自2017年开始，全国人大常委会每年听取当年的备案审查工作情况报告。2018年，全国人大通过宪法修正案，将全国人大法律委员会更名为“全国人大宪法和法律委员会”，全国人大常委会通过专门决定确定该委员会在推进合宪性审查方面的职责，全国人大通过修改全国人大组织法进一步明确该委员会在宪法实施和宪法监督方面的职责。2019年，十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》，在原有基础上系统地规定了包括合宪性审查在内的备案审查标准及程序。按照党中央关于将所有规范性文件纳入备案审查范围的要求，针对不同性质、不同层级的组织和国家机关制定的规范性文件备案审查需要，建立了由全国人大常委会、国务院、地方各级人大常委会、党中央及地方党组（党委）、中央军委为审查主体的五套备案审查制度，并在不同制度之间形成了衔接联动机制。全国人大通过修改地方组织法，建立了地方各级人大常委会听取和审议备案审查工作情况报告制度。

　　全国人大常委会积极稳妥地处理合宪性、涉宪性问题，取得了积极的成效。例如，认定有的地方性法规中关于公安机关交通管理部门调查交通事故时可以查阅、复制当事人通讯记录的规定违反宪法；2019年12月28日，通过《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》；认定有的地方性法规中关于各级各类民族学校应当使用本民族语言文字或者本民族通用的语言文字进行教学的规定与宪法、法律有关规定不一致等。

　　

　　第一，推进合宪性审查工作的规范化、程序化建设。目前，关于合宪性审查的规范和程序主要由立法法、全国人民代表大会组织法及全国人大常委会委员长会议通过的文件等分散作出规定，在统一性及规范化、程序化方面还需要进一步优化。

　　第二，提高合宪性审查的能力和质量。积极发挥全国人大常委会法制工作委员会备案审查专家委员会在合宪性审查中的作用，加强与宪法学专家学者的沟通联系，推动加强合宪性审查理论研究，促进理论与实践融合发展。在处理合宪性、涉宪性问题时，进一步增强说理性，向全社会阐释宪法规定、宪法原则和宪法精神的内涵，传达宪法中所蕴含的社会主义核心价值观。

　　第三，强化法律草案的合宪性审查工作。法律是宪法规定、原则和精神的具体化，是以宪法为基础和根据制定的。法律的效力低于宪法，不得与宪法相抵触。同时，法律在效力上高于行政法规、地方性法规及规章，是行政法规、地方性法规及规章的制定依据。因此，对法律的事先预防性审查，是避免其在生效以后出现合宪性问题、造成较为严重的后果的最佳举措。强化法律草案的合宪性审查主要包括：（1）起草机关应当就法律草案中涉及的合宪性、涉宪性问题作出说明；（2）全国人大宪法和法律委员会在修改情况的汇报或者审议结果报告中，应当就法律草案中涉及的合宪性、涉宪性问题予以说明。

　　第四，落实宪法解释程序机制。合宪性审查工作的积极开展，必然对宪法解释提出更高要求，需要更积极、及时地对宪法规定、原则和精神作出权威解释和说明。贯彻党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》及党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求，需要进一步健全宪法解释程序机制，为全国人大常委会进行宪法解释提供规范依据。

　　

　　作者：中国人民大学法学院教授，中国法学会宪法学研究会副会长