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本刊简介检察机关应是 环境民事公益诉讼的“递补原告”
环境民事公益诉讼是指具备法定资格的主体依据特定的法律规定，针对其他民事主体（包括公民或组织）“已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为”，请求人民法院提供民事性质的保护和救济的诉讼制度。
环境民事公益诉讼制度最核心的就是诉讼主体问题，世界各国对环境民事公益诉讼的诉讼主体均有不同规定。目前我国法律法规对检察机关提起环境民事公益诉讼的主体资格尚未有明确的规定，我国自1984年以来亦有多例检察机关提起环境民事公益诉讼的案例，但检察机关在环境民事公益诉讼中的诉讼地位是历来学术界和实务部门颇具争议的问题。笔者认为，我国检察机关在参与环境民事公益诉讼时可具有直接起诉人和支持起诉人两种诉讼地位。
1997年，山西省运城市检察院在针对天马造纸厂厂长养军武就其重大污染环境行为提起刑事公诉时，就公共饮用水受到污染附带提起民事公诉，此案件属于检察机关在针对环境污染主体提起刑事公诉的同时，以公诉人的身份就其造成的公共环境污染后果提起附带民事诉讼。
2004年，四川省资阳市雁江区人民检察院对该市雁江区清水河流域八家石材厂严重污染河道的行为发出检察建议书，建议这些企业在一定期限内进行整改并将整改情况报送检察院，若不积极整改治理污染，则对其提起民事公诉。此案件属于检察机关对严重污染环境的行为先行发出检察建议，若不积极整改治理，则将以公诉人的身份对相关主体提出民事公诉。
四川省检察院在2004年还探索了“公益诉讼人”制度，规定为“保护国家和集体公共利益，除属于当事人处分权范围内的案件和纯家庭成员之间纠纷的案件外，检察机关均可支持起诉”。
2008年，湖南省望城县检察院以原告的身份，就坪塘水泥厂污染环境一案向望城县人民法院提起环境污染侵权公益诉讼，获得了胜诉判决，法院接受检察机关提起的民事公益诉讼并作出了判决，是对检察机关民事诉讼原告资格的确认。
由此，在我国司法实践中，检察机关在不断探索提起和支持环境民事公益诉讼的路径，并取得了一些成功的经验。
在此基础上，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十一条规定：“检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第十五条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。”
最高法的该项司法解释明确授予检察机关在环境民事公益诉讼中的支持起诉权，并规定检察机关支持环境民事公益诉讼的方式有提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等。
基于自身资源条件的优越性，检察机关相对于在环境污染案件中取证困难的一般公众而拥有较好的取证条件；而且，目前检察机关设立的民行部门拥有较强的法律专门人才队伍，能较好地为环境污染受害公众提供法律咨询等。因此，检察机关作为支持起诉人参与到环境民事公益诉讼中时，可以依公民或符合法律规定条件的社会组织的请求，为其提供法律咨询，必要时可以向法院提交书面意见。同时，对一些技术性较强、取证难度较大的环境污染案件，检察机关可应相关当事人的请求协助调查取证。
在此需要明确的是，检察机关作为环境民事公益诉讼的原告，是一种纯粹的程序当事人，而不同于传统意义上的利益关系人。将我国检察机关在环境民事公益诉讼中的诉讼地位定位为原告，有利于明确检察机关的职责和地位，有利于发挥检察机关维护国家利益和社会公共利益的作用，同时也有利于保护被告诉讼权益的平衡。但是，笔者同意将检察机关作为环境民事公益诉讼中的“递补原告”的观点，即检察机关作为宪法规定的法律监督者，在环境保护方面，应主要致力于打击环境资源犯罪、环境监管者失职的查处，对公安机关在环境犯罪侦查方面及法院在环境犯罪审判方面的法律监督，只有在相关环境民事公益诉讼主体无能力提起诉讼或提起诉讼难度大或根本不存在具体的诉讼主体而又需提起民事诉讼时，才由检察机关代表国家和社会公共利益提起环境民事公益诉讼。此处的“相关环境民事公益诉讼主体”首先是指环境污染或生态破坏行为中受损害的利害关系人，即受环境污染侵害的当事人。
其次，是指2015年1月1日起施行的《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定的“社会组织”，2015年1月7日开始施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对该条规定的“社会组织”予以具体化，即“依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等”。由此可知，当环境污染或生态破坏行为使公民的环境权受到侵害时，公民可自行或者委托符合法律规定条件的社会组织提起环境民事公益诉讼，同时法律规定的社会组织亦可为维护社会公共利益自行提起环境民事公益诉讼。最后，环境行政管理部门作为具有日常环境监管权的国家行政机关，可在环境污染行为无具体的侵害对象或相关受害公众及社会组织未提起环境民事公益诉讼时，为维护社会公共利益对违反环境法律法规、破坏环境资源的民事主体提起环境民事公益诉讼，相当于环境民事公益诉讼的第二顺位原告人。
总的来说，检察机关作为环境民事公益诉讼的支持起诉人已有了明确的法律授权，但其作为原告参与到环境民事公益诉讼中虽有相关法律依据，但尚缺乏明确授权。因此，通过修订现有法律法规或出台《环境公益诉讼法》及相关司法解释明确赋予检察机关参与环境民事公益诉讼的原告资格，尚须进一步的法律及制度完善。
（作者单位：北京市朝阳区人民检察院）
环境民事公益诉讼制度最核心的就是诉讼主体问题，世界各国对环境民事公益诉讼的诉讼主体均有不同规定。目前我国法律法规对检察机关提起环境民事公益诉讼的主体资格尚未有明确的规定，我国自1984年以来亦有多例检察机关提起环境民事公益诉讼的案例，但检察机关在环境民事公益诉讼中的诉讼地位是历来学术界和实务部门颇具争议的问题。笔者认为，我国检察机关在参与环境民事公益诉讼时可具有直接起诉人和支持起诉人两种诉讼地位。
检察机关探索环境民事公益诉讼的成功经验
考察很多国家的立法和司法实践后发现，检察机关代表国家和社会公共利益提起环境公益诉讼已成为一种主流做法。目前，为了维护环境公共利益，我国司法实践中不少地方检察机关已经开始探索参与环境民事公益诉讼之路。各地检察机关有的在环境污染刑事案件中附带提起环境民事公诉，有的是直接提起环境民事公诉，有的则以原告的身份提起环境公益诉讼。1997年，山西省运城市检察院在针对天马造纸厂厂长养军武就其重大污染环境行为提起刑事公诉时，就公共饮用水受到污染附带提起民事公诉，此案件属于检察机关在针对环境污染主体提起刑事公诉的同时，以公诉人的身份就其造成的公共环境污染后果提起附带民事诉讼。
2004年，四川省资阳市雁江区人民检察院对该市雁江区清水河流域八家石材厂严重污染河道的行为发出检察建议书，建议这些企业在一定期限内进行整改并将整改情况报送检察院，若不积极整改治理污染，则对其提起民事公诉。此案件属于检察机关对严重污染环境的行为先行发出检察建议，若不积极整改治理，则将以公诉人的身份对相关主体提出民事公诉。
四川省检察院在2004年还探索了“公益诉讼人”制度，规定为“保护国家和集体公共利益，除属于当事人处分权范围内的案件和纯家庭成员之间纠纷的案件外，检察机关均可支持起诉”。
2008年，湖南省望城县检察院以原告的身份，就坪塘水泥厂污染环境一案向望城县人民法院提起环境污染侵权公益诉讼，获得了胜诉判决，法院接受检察机关提起的民事公益诉讼并作出了判决，是对检察机关民事诉讼原告资格的确认。
由此，在我国司法实践中，检察机关在不断探索提起和支持环境民事公益诉讼的路径，并取得了一些成功的经验。
检察机关支持环境公益诉讼有法可依
《民事诉讼法》第十五条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”此处的“机关”自然包括检察机关，这为检察机关支持遭受环境污染损失的单位或者个人起诉提供了法律依据。在此基础上，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十一条规定：“检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第十五条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。”
最高法的该项司法解释明确授予检察机关在环境民事公益诉讼中的支持起诉权，并规定检察机关支持环境民事公益诉讼的方式有提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等。
基于自身资源条件的优越性，检察机关相对于在环境污染案件中取证困难的一般公众而拥有较好的取证条件；而且，目前检察机关设立的民行部门拥有较强的法律专门人才队伍，能较好地为环境污染受害公众提供法律咨询等。因此，检察机关作为支持起诉人参与到环境民事公益诉讼中时，可以依公民或符合法律规定条件的社会组织的请求，为其提供法律咨询，必要时可以向法院提交书面意见。同时，对一些技术性较强、取证难度较大的环境污染案件，检察机关可应相关当事人的请求协助调查取证。
检察机关应当是民事公益诉讼的“递补原告”
2012年修订后的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条规定虽简洁，却是民事诉讼发展史上的一座里程碑，表明法律授权其规定的有关机关和有关组织对环境污染等损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼，为检察机关以主体资格进入民事诉讼提供了一定的法律依据。笔者认为，检察机关以直接起诉人的身份参与到环境民事公益诉讼中时应具备原告资格。在此需要明确的是，检察机关作为环境民事公益诉讼的原告，是一种纯粹的程序当事人，而不同于传统意义上的利益关系人。将我国检察机关在环境民事公益诉讼中的诉讼地位定位为原告，有利于明确检察机关的职责和地位，有利于发挥检察机关维护国家利益和社会公共利益的作用，同时也有利于保护被告诉讼权益的平衡。但是，笔者同意将检察机关作为环境民事公益诉讼中的“递补原告”的观点，即检察机关作为宪法规定的法律监督者，在环境保护方面，应主要致力于打击环境资源犯罪、环境监管者失职的查处，对公安机关在环境犯罪侦查方面及法院在环境犯罪审判方面的法律监督，只有在相关环境民事公益诉讼主体无能力提起诉讼或提起诉讼难度大或根本不存在具体的诉讼主体而又需提起民事诉讼时，才由检察机关代表国家和社会公共利益提起环境民事公益诉讼。此处的“相关环境民事公益诉讼主体”首先是指环境污染或生态破坏行为中受损害的利害关系人，即受环境污染侵害的当事人。
其次，是指2015年1月1日起施行的《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定的“社会组织”，2015年1月7日开始施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对该条规定的“社会组织”予以具体化，即“依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等”。由此可知，当环境污染或生态破坏行为使公民的环境权受到侵害时，公民可自行或者委托符合法律规定条件的社会组织提起环境民事公益诉讼，同时法律规定的社会组织亦可为维护社会公共利益自行提起环境民事公益诉讼。最后，环境行政管理部门作为具有日常环境监管权的国家行政机关，可在环境污染行为无具体的侵害对象或相关受害公众及社会组织未提起环境民事公益诉讼时，为维护社会公共利益对违反环境法律法规、破坏环境资源的民事主体提起环境民事公益诉讼，相当于环境民事公益诉讼的第二顺位原告人。
总的来说，检察机关作为环境民事公益诉讼的支持起诉人已有了明确的法律授权，但其作为原告参与到环境民事公益诉讼中虽有相关法律依据，但尚缺乏明确授权。因此，通过修订现有法律法规或出台《环境公益诉讼法》及相关司法解释明确赋予检察机关参与环境民事公益诉讼的原告资格，尚须进一步的法律及制度完善。
（作者单位：北京市朝阳区人民检察院）
责任编辑：李爱芹