从“分河而治”到“共同治理”

　　赤水河因红军“四渡赤水”的壮举而为人们所熟知，流域内贵州仁怀市盛产美酒，全线河道两岸山形俊秀，生物资源丰富、自然景观优美、历史文化厚重。因此，赤水河被誉为生态河、美景河、英雄河、美酒河，是连接云贵川三省的一条经济动脉和人文纽带。

　　赤水河作为长江流域的重要支流，是许多珍稀特有鱼类的重要栖息地和繁殖场所，对构建长江上游重要生态安全屏障具有重大意义。2021年，在全国人大常委会的指导推动下，云贵川三省人大常委会同步审议通过了《关于加强赤水河流域共同保护的决定》和云贵川三省各自出台的赤水河流域保护条例，并于同年7月1日实施。

　　云贵川三省“共同决定+条例”开地方共同立法的先河。业内专家认为，赤水河流域保护共同立法，是贯彻落实长江保护法、依法加强赤水河流域生态环境保护修复的实际行动；是地方开展流域区域立法、深入推进生态文明法治建设的探索和创新。

　　

　　2010年以前，赤水河沿岸遭遇毁林开荒、无序取水、河流污染等现象十分突出，流域水质持续恶化，生态平衡遭到严重破坏，河流一度处于生态灾难的边缘，沿岸人民生活品质受到严重影响。

　　作为长江上游的一级支流和重要的生态屏障，赤水河的过度开发和污染引起了贵州省委的高度重视。2011年7月，贵州省人大常委会经过充分调研论证，率先了出台全国省级层面第一部针对流域保护而制定的地方性法规——《贵州省赤水河流域保护条例》。

　　该条例突出了保护优先、合理开发，立足生态、全面保护的思路，政府主导、社会参与的机制，用严格的制度、严密的法治、更高的标准保护赤水河流域生态环境，为赤水河流域保护提供了坚强的法治保障。

　　据贵州省人大常委会法制工作委员会相关人员介绍，自2011年10月《贵州省赤水河流域保护条例》实施以来，赤水河流域生态环境保护取得了一定成效，但仍然存在跨省协同保护薄弱、保护立法不均衡等问题，对于出现的一些新问题需要进行修改完善。为进一步强化管控要求和治理措施，贵州还需要加强与云南、四川两省协作配合，共同研究制定三省协同配合的管控措施和长效机制，加强立法协作，以确保赤水河流域生态环境质量持续稳步提高，共同保护好赤水河一江清水。

　　在全国人大常委会的指导推动下，云贵川三省人大建立了赤水河流域保护立法秘书长联席会议制度，明确牵头协作机制，成立共同立法工作专班，多次召开座谈会并开展实地调研，寻求最大立法共识。

　　经过各方共同努力，云贵川三省人大常委会于2021年5月底分别审议并全票通过了《关于加强赤水河流域共同保护的决定》，同时审议通过了各自的赤水河流域保护条例，并于7月1日起同步实施，开启了三省共同保护赤水河流域工作的新局面。

　　云贵川三省共同决定“同一文本，同时审议，同时公布，同时实施”，在地方立法的形式、内容衔接、工作机制三个方面实现了创新，实现了区域立法从“联动”到“共立”的跃升。 

　　2022年，为了在高水平保护中推动高质量发展，云南省人民政府办公厅印发了《“十四五”赤水河流域（云南段）保护治理和高质量发展规划》；当年6月，云南省人民政府制定出台了《云南省赤水河流域保护条例实施细则》。

　　云南省人大法制委员会副主任委员、省人大常委会法制工作委员会主任张凌认为，《云南省赤水河流域保护条例实施细则》既是落实《云南省赤水河流域保护条例》本身内容之规定，又是当时在云贵川三省联合立法的基础上，各省根据实际情况出台实施细则，以落实最严格的立法保护。

　　“立法的过程往往是很艰辛的。在拟定内容时，有很多细节的确认，都伴随着长时间的商议过程，直到最后达成一致。”四川省人大常委会法制工作委员会副主任杨筠告诉记者，从接到任务开始，自己和同事们就投入到了节奏紧张的立法工作当中。“我记得很清楚的一次是2021年5月10日的最后统稿时，在泸州二郎镇，全国人大常委会、云贵川三省人大常委会的同志们通力协作，一直干到凌晨4点钟。”

　　在他看来，四川、云南、贵州三省人大常委会形成共同立法工作合力，绘就赤水河保护共同立法方案。这个方案至少为跨地区流域保护类地方立法带来三个创新：

　　首先是地方立法形式的创新。全国人大常委会对赤水河流域共同立法的指示，为人大立法工作指出新的方法路径。共同决定“同一文本，同时审议，同时公布，同时实施”，实现区域立法从“联动”到“共立”的跃升。其次是地方立法内容衔接的创新。共同决定对重大问题作出共同承诺，同时在各省条例中细化措施，既强化流域共治，又体现各自特色；既有刚性规定，又有合理措施。第三是地方立法工作机制的创新。四川、云南、贵州三省人大常委会建立共同立法协调机制，装好立法“导航仪”，排好立法“路线图”，定好立法“时间表”，打好立法“组合拳”。在冲刺阶段，及时成立三省共同决定起草专班，明确目标，形成共识，高效共为。

　　杨筠说，赤水河流域保护共同立法的可贵之处就在于，这是践行以人民为中心立法理念的生动写照。在立法时，四川、云南、贵州三省人大常委会对城乡污水收集处理、垃圾集中处理及配套设施建设运行也作出了细化规定，对河道、岸线、采砂等作出禁止性规定，将流域保护与乡村振兴战略和新型城镇化战略相结合……

　　

　　赤水河云南段干流全长97公里，一级支流全长142.8公里、二级支流全长84.9公里，流经昭通市镇雄县东北部14个乡镇以及威信县东南部3个乡镇，在镇雄县坡头镇德隆村出云南境。

　　近年来，云南针对赤水河流域保护治理中的问题，不断采取有力措施，积极开展生态保护与修复各项工作，并在《云南省赤水河流域保护条例》中设立了“绿色发展”专章，规定县级以上人民政府应当调整、优化产业结构和布局，努力推进赤水河流域绿色发展，严禁在赤水河相关区域安排重污染企业和项目及进行小水电开发。

　　云南严格根据赤水河流域保护“共同决定+条例”开展环境综合治理、山水林田湖草沙一体化保护与修复，着力推动生态产品价值转化，统筹推动特色产业绿色发展、推动美丽城乡建设，努力打造长江上游最美生态河流，保证赤水河出省干流100%符合水质保护的规定。

　　昭通市人民政府的数据显示：近年来，赤水河流域（云南段）出境地表水监测断面水质持续保持Ⅱ类。

　　近年来，贵州省不断深化赤水河流域生态保护专项行动方案，重点实施“六大行动”：一是实施全流域全面禁渔行动，二是实施全流域“两污”治理行动，三是实施全流域面源污染防治行动，四是实施全流域生态修复行动，五是实施全流域绿色产业发展行动，六是实施全流域美丽乡村建设行动。

　　实施范围主要涉及毕节市七星关区、大方县、金沙县，遵义市播州区、汇川区、桐梓县、仁怀市、习水县、赤水市9个县（市、区）。赤水河干流主要是指清水铺（云南与贵州跨界断面）至鲢鱼溪（贵州与四川跨界断面）河段，主要支流包括堡合河、二道河、桐梓河、观音寺河、习水河（流域面积500平方公里以上）以及仁怀市境内的五马河、盐津河等重点管控支流。

　　在赤水河流域贵州范围内，贵州铁拳治理重点高污染行业，推进入河排污口排查整治，深化煤矿企业污染治理，深化开发区废水污染治理，深化白酒行业污染治理，建设白酒污染综合治理体系等强有力措施，确保赤水河干流水质稳定达到Ⅱ类，为长江中下游提供了坚实的生态屏障。

　　近10年来，贵州累计投入赤水河流域环保基础设施建设资金达40多亿元，建成县级以上城镇污水处理厂21座，80%以上的行政村生活垃圾得到收运处置，流域森林覆盖率整体达50%以上。赤水河特有的珍稀鱼类由以前的46种增加到目前的64种，还发现了国家二级珍稀保护鱼类胭脂鱼。2018年，赤水河(贵州段)荣获“中国好水”优质水源称号。

　　2022年3月，四川省人大常委会就赤水河流域保护“共同决定+条例”实施情况开展了执法检查。在条例的指引下，流域内的地方政府开始采取针对性措施，保护赤水河的青山绿水。

　　泸州依法划定流域生态红线470平方公里，畜禽禁养区1498平方公里，划定长江上游珍稀特有鱼类保护核心区47公里、缓冲区111公里、实验区66公里。加强生态植被保护，完成矿山修复治理82个，治理面积71.9公顷、工矿废弃复垦1.8万亩；综合治理水土流失面积733平方公里，治理岩溶区面积414平方公里，巩固退耕还林61.47万亩，实施营造林166万亩，森林覆盖率达到54.9%，湿地保护率达到53%。编制实施《赤水河流域（四川）小水电清理整改方案（修编）》，132座小水电站已退出84座。对流域内28座非法码头开展专项整治，拆除码头面积1.2万平方米，复垦复绿8.9万平方米。扎实做好流域全面禁渔，完成流域45艘渔船退捕转产上岸。

　　古蔺县委县政府把“生态立县”战略排在首位，编制印发了《古蔺河综合整治工作方案》，制定15条整改措施，投资约10.92亿元，通过控源截污、清淤疏浚、河岸整治、水土保持等手段，全面提升了古蔺河水质，从源头上守护了赤水河水质不变坏。

　　叙永县投资4500万元推进小流域防洪治理工程建设，投资8300万元启动赤水河流域污水管项目，以加强入河排污口整治，开展赤水河流域入河排污口“查、测、溯、治”。

　　与此同时，叙永县水潦彝族乡和贵州毕节市的林口镇、团结彝族苗族乡和云南昭通市坡头镇签订了《加强赤水河流域共同保护跨区域协作协议》，着力于跨行政区域协调配合、联防联控，形成上下游联动、干支流统筹、左右岸合力协同保护机制。四方基层政府通过共同巡河、司法联动、定期联席会议等方式，切实承担起了赤水河流域保护“共同决定+条例”规定的法律责任。

　　四川省人大城环资委委员武秀峰对记者表示，在今后的赤水河流域生态保护工作中，将深入学习宣传贯彻党的二十大精神和习近平总书记来川视察重要指示精神，牢记“国之大者”，强化上游意识、扛起上游责任、体现上游水平，“共抓大保护、不搞大开发”，当好“生态文明建设排头兵”，建好“流域保护示范区”，依法守护赤水河“一江清水、两岸青山”，助推流域生态效益、经济效益和社会效益相互促进、有机统一。

　　

　　全国人大常委会高度重视并全程指导赤水河流域保护共同立法，按照云贵川三省的共同商议，四川省人大积极牵头探索赤水河流域保护共同立法，科学立法，加强与云南、贵州省人大的沟通协调，共同探索创新跨行政区域的全流域立法机制。

　　2021年7月1日，《关于加强赤水河流域共同保护的决定》和云贵川三省各自的《赤水河流域保护条例》正式实施。

　　“共同决定”对三省开展立法、执法、司法、普法、监督和规划等作了具体规定，既体现了三省立法的共性需求，又兼顾了各省的个性需求。“共同决定+条例”的方式，不但解决了三省如何协调配合、联防联控、共同保护治理等问题，而且也解决了各省行政区域内具体如何保护等一系列问题。各级人大及其常委会将按“条例”和“共同决定”的规定，通过听取专项报告、开展专题调研、组织代表视察等方式，不断加强对“条例”和“共同决定”实施情况的监督。同时也希望社会各有关方面，对赤水河流域保护治理情况依法开展监督，以推动形成全社会共治共享的良好氛围。

　　2022年3月8日，十三届全国人大五次会议第二次全体会议听取了全国人大常委会工作报告。“指导云贵川三省开展赤水河流域保护共同立法”被写入报告。3月11日，大会通过了《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》，自2022年3月12日起施行。

　　重新公布的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》在第十条、第四十九条作出了省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法的规定。

　　杨筠用“很欣喜”来表达自己的心情：“跨区域地方立法被写入工作报告，这是之前没有过的，尤其是这一经验还‘参与’到了地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的修改中来。这实现了创制性地方立法实践并上升到国家立法层面进行制度设计肯定，为以后的工作提供了法律依据，我们因此也多了一份责任和使命。协同立法再也不用摸着石头过河了！”

　　● 责任编辑：王健