以“法”之名，守护长江安好

　　长江是中华文明的母亲河，也是中华民族生存和发展的根基，保护长江关系到中华民族的永续发展和伟大复兴的千秋大计。

　　长江全长6300多公里，为世界第三大河流，全流域涉及19个省、自治区、直辖市，流域面积180万平方公里，横跨东、中、西部三大经济区，具有完备的自然生态系统、独特的生物多样性，蕴藏着丰富的野生动植物资源、矿产资源、全国三分之一的水资源、五分之三的水能资源，全国大部分淡水湖分布在长江中下游地区，是我国重要的战略水源地、生态宝库和重要的黄金水道，地位十分重要。千百年来，长江流域以水为纽带，连接上下游、左右岸、干支流，形成经济社会大系统，是我国经济重心所在、活力所在。

　　近几十年来，随着国家经济社会的快速发展，长江流域生态环境面临严峻挑战。长江流域生态环境透支严重。过度捕捞破坏了长江流域的生物链，严重危害了沿岸生态系统的多样性；非法砍伐、过度开发开采导致洪涝灾害频发，水土流失严重；工业排放、生活污水、农业面源污染造成流域生态环境严重破坏，水污染形势严峻，重要湖库仍处于富营养化状态，30%的环境风险企业位于饮用水水源地周边5公里范围内，危及人民群众生产生活，污染产业向中上游转移，跨区域违法倾倒危险废物呈多发态势。

　　推动长江经济带发展是党中央作出的重大决策，是关系国家发展全局的重大战略。习近平总书记在2016年、2018年和2020年三次主持召开的推动长江经济带发展座谈会上，高度重视长江保护工作，并对长江大保护和长江经济带发展进行了把脉定调、立规定向。2018年4月26日，习近平总书记在武汉主持召开的深入推动长江经济带发展座谈会上指出：“‘长江病了’，而且病得还不轻。治好‘长江病’，要科学运用中医整体观，追根溯源、诊断病因、找准病根、分类施策、系统治疗。”习近平总书记的指示精神振聋发聩，既对于严峻的长江流域生态环境形势提出了警示，又指明了长江保护的法治方向。

　　近年来，全国人大代表在全国人大会议期间多次提出涉及长江流域立法的议案和建议，其中，第十二届全国人大第二次至第五次会议期间共有550位代表提出相关议案13件，第十三届全国人大第一次和第二次会议期间共有214位代表提出相关议案7件。这些议案和建议既表达了代表的意愿，也反映了人民的心声。

　　保护长江不仅是我们这代人的历史责任，更关系着子孙后代和民族未来。长江保护法的颁行，深入贯彻习近平生态文明思想，形成了新时代长江保护、绿色发展的重要法治保障，体现了党中央推进长江流域生态保护和长江经济带发展的重大战略决策部署，也回应了社会关切，反映了人民群众的愿望。

　　大江奔流，万物竞发。长江保护法第1条开宗明义地确立了该法的立法目的——“加强长江流域生态环境保护和修复，促进资源合理高效利用，保障生态安全，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展。”实际上，长江保护法通过立法目的的表达，确立了长江保护法四个方面递进式的应然价值目标：

　　其一，“加强长江流域生态环境保护和修复”，是长江保护法的直接立法目的和前置性、基础性价值目标，也是贯彻落实习近平总书记“要把修复长江生态环境摆在压倒性位置”要求的具体体现。

　　2016年1月5日，习近平总书记在重庆主持召开的推动长江经济带发展座谈会上强调，推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发。习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上发表的系列重要讲话中，面对长江流域生态环境污染和破坏的严峻形势，将长江流域生态环境保护和修复提升到历史性的重要地位。

　　在长江保护法的立法框架和内容设置上，不仅要求“组织编制长江流域国土空间规划，科学有序统筹安排长江流域生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”，而且，设置了“生态环境修复”的专章，确立了“对长江流域生态系统实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理”的法治方略，并规定了长江流域重点水域捕捞管理制度、“河湖水系连通修复”等措施。“生态环境修复”专章与“资源保护”“水污染防治”专章相互呼应，共同编制了长江流域生态保护的法治之网。

　　其二，“促进资源合理高效利用”，是长江保护法的直接立法目的和基础性、保障性价值目标。“促进资源合理高效利用”体现了可持续发展的科学性、客观性要求，资源合理利用是指改变“大量生产、大量消费、大量排放”的传统生产和消费模式，将经济活动和人类行为限制在自然资源和生态环境的同化能力范围内，使资源、生产和消费相适应；资源高效利用，则是指以最低的资源和环境成本获得最大的社会和经济效益，对资源利用提出了更高要求，它与占用大量土地、消耗大量资源、严重破坏生态环境的传统发展方式形成鲜明对比。只有通过资源高效合理利用，才能从源头上防范污染和破坏长江流域生态环境的行为，才能实现长江保护法的生态保护功能，推动长江流域绿色发展。

　　长江保护法规定了资源环境承载能力评价制度，取用水总量控制和消耗强度控制制度、污染物总量控制制度、新增建设用地总量控制制度，生态环境分区管控和生态环境准入清单制度，并对小水电退出、生态用水保障作出了相关的法律规定。

　　其三，“保障生态安全”，是长江保护法的间接立法目的和根本性、总括性价值目标。生态安全是指生态系统的健康和完整情况，尤其是指生存与发展的不良风险最小以及不受威胁的状态。长江流域在维护国家生态安全中的地位举足轻重，作为一个独特的生态系统，其系统的完整性与健康状况对于国家生态安全具有基础性、支撑性作用。“保障生态安全”既是长江保护法的一个根本性价值目标，也是一个总括性价值目标，“加强长江流域生态环境保护和修复”与“促进资源合理高效利用”的直接立法目的，以及生态保护、绿色发展转型、文化传承的长江保护法功能，共同构成了“保障生态安全”价值目标的前提和基础。

　　其四，“实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展”，则是长江保护法的最终立法目的和终极性、统领性的价值目标。“人与自然和谐共生”，既是中华文化、中华文明的传统价值，也是我国习近平生态文明思想的核心内容。党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，实现了“五位一体”总体布局与新发展理念的高度融合。生态文明建设必须融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程和各环节；“中华民族永续发展”作为一个统领性的价值目标，它关乎中华民族世代的福祉、中华民族的生存与发展，关乎中华民族复兴的千年大计。

　　

　　“雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。”法治的生命力在于实施，长江保护需要在立法基础上、在法治前行的实践过程中，不断聚焦法治的重点、难点问题，改革创新、攻坚克难，实现长江保护的良法善治。长江保护法的立法目的及其价值目标指明了长江保护法治的前进方向，是推行法治实践的先导。在实践层面上，与长江保护法立法目的及其应然价值目标相呼应，长江保护法具有三大实然法律功能，即生态保护、发展转型、文化传承。

　　生态保护功能是长江保护法的第一个功能，它是长江保护法“加强长江流域生态环境保护和修复”首要价值目标的直接体现，也是立法中“生态修复”与“资源保护”“水污染防治”专章规范的功能集成。栗战书委员长在2022年7月长江保护法执法检查座谈会上指出：“实际上，修复的过程也是保护。”长江保护法生效实施之后，通过“十年禁渔”的实施、国家公园与自然保护地的建设、生物多样性的保护、行政与司法的衔接、环境公益诉讼的展开、地方间规划与立法的协同等多种措施和举措，其生态保护功能取得了显著的法治成效，凸显了长江保护的法治力量。

　　实践中，以生态保护为中心任务，政策与规划制定、行政执法、司法审判、法律监督等工作得以全面提升，依法对于长江流域内污染环境、破坏生态等违法行为的打击和制裁，切实保障了长江保护法律制度的落实。近年来，经过沿江省区市和有关部门共同努力，专项治理和污染防治取得了阶段性成果，特别是长江十年禁渔、打击非法采砂和整治非法码头等方面取得明显成效。

　　以“十年禁渔”为例，2020年1月，农业农村部发布《关于长江流域重点水域禁捕范围和时间的通告》，宣布长江干流和重要支流除水生生物自然保护区和水产种质资源保护区以外的天然水域，最迟自2021年1月1日0时起实行暂定为期10年的常年禁捕，其间禁止天然渔业资源的生产性捕捞。农业农村、水行政、生态环境、公安、交通运输等多个部门的跨部门有效协同，长江沿线各级地方政府通力协作，多次实施打击长江流域非法捕捞专项整治行动，并通过政府组织的民生工程有序组织渔民产业转型，改善其生存条件，生态保护与民生改善都取得了显著的法治成效。

　　行政管控是建立长江保护法律秩序的基础和保证。发改委、生态环境、自然资源、水利、林草等各级行政主管部门依法履职，找准“长江病”的病因，对症下药、综合施治，既重视对于生态保护的刚性制度管控，又关注生态保护的规划指导和技术支撑。2022年，自然资源部、国家发展改革委、水利部、国家林草局联合印发了《长江重点生态区(含川滇生态屏障)生态保护和修复重大工程建设规划(2021—2035年)》，部署了8项重点工程，统筹谋划未来15年长江流域的生态保护和修复工作,加快打造长江绿色生态廊道。同年，生态环境部针对长江流域中下游较为严重的磷污染问题，编制印发《长江流域总磷污染控制方案编制指南》，对方案编制原则、范围与时限、总磷污染控制目标和主要任务等作了进一步明确细化，指导各地因地制宜推进总磷污染控制工作。

　　作为长江保护的生力军，法院、检察院等司法机关充分利用环境公益诉讼法律机制，将长江保护法的适用与民法典、刑法修正案（十一）等法律关于生态修复与生态保护法律条款的适用相结合，加强生态修复与生态保护的民事与刑事审判工作，打造了一批涉及长江生态保护且具有明显社会效应的环境资源审判的典型案例、指导案例。在具体案件的审理中，人民法院创新性采用适用限期履行、劳务代偿、增殖放流、技改抵扣、替代性修复等多种责任承担方式以及代履行等执行方式，有利于及时有效地促进生态环境修复，特别是综合考虑自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的责任承担方式。

　　长江保护法是通过确立“统筹协调、系统治理”的基本原则，将“中医整体观”落实到具体的法律制度、法律机制中去，为长江流域生态保护建立系统性、整体性、协同性的保护体制机制。长江流域涉及的不同省份、不同区域，上下游、左右岸、不同行业不同部门等其发展目标不同、功能诉求各异。长江保护法的一个重要机制创新，就是创设了“国家长江流域协调机制”，形成“统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况”举国体制，在国家层面将不同主体、不同利益诉求纳入统一的法律规范中进行调整，形成协同、协调的法律机制。在地方层面，近些年来，江苏省、浙江省、上海市“两省一市”通过地方合作的方式在太湖治理中取得了良好成效，对支撑长三角地区高质量发展具有重要意义。在长江保护法治推进过程中，需要统一执法程序、处罚标准以及司法裁判标准，并总结地方间、部门间、机构间协同、协调、协作的实践经验，采取措施加强地区间、部门间的信息共享，地区间立法与规划协作，部门之间的执法协作，行政与司法的有效衔接，公众的参与与监督等。

　　绿色发展转型是长江保护法的第二个法律功能，它既是长江保护法“加强长江流域生态环境保护和修复”“促进资源合理高效利用”价值目标的集中体现，也是“生态安全”“实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展”价值目标的基础和前提。绿色发展转型是长江保护法面临的基础性、根本性问题，从法律功能的角度而言，“绿色发展”是经济社会发展与环境资源一体化的战略性选择，有助于从源头解决“资源保护”“水污染防治”“生态修复”的问题，有助于实现环境法的预防原则。

　　习近平总书记在武汉召开的深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话中指出，“要坚持在发展中保护、在保护中发展”。我国经济发展既要保持量的合理增长，也要实现质的稳步提升，开创绿色发展、高质量发展的新局面、新格局势在必行。实现绿色发展转型，需要坚持新发展理念，以创新驱动为引领塑造经济发展新动能新优势，以资源环境刚性约束推动产业结构深度调整，以强化区域协作持续优化产业空间布局。为此，长江保护法确立了“长江流域经济社会发展，应当坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发；长江保护应当坚持统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理”的基本原则。在“绿色发展”专章中，明确了绿色发展的基本法治方略，即“按照长江流域发展规划、国土空间规划的要求，调整产业结构，优化产业布局，推进长江流域绿色发展”。此外，“绿色发展”专章还规定了乡村振兴与新型城镇化发展、传统产业绿色改造、绿色发展评估机制、资源节约利用、清洁能源利用、落后产能淘汰、绿色消费等方面的措施。

　　“生态优先、绿色发展”是长江保护的法治要求，调整产业结构、优化产业布局是长江流域绿色发展转型的关键。在立法中，为了破解“化工围江”的困局，解决其巨大环境风险的难题，长江保护法规定了“禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目”“禁止在长江干流岸线三公里范围内和重要支流岸线一公里范围内新建、改建、扩建尾矿库”两项禁止性的法律义务及其相应的法律责任。近些年来，长江流域各个化工大省高度重视沿江化工企业、化工行业的整治工作，湖北省先后组建了长江大保护省指挥部和专项战役指挥部，开展了长江大保护“双十工程”和“新双十行动”，大力破解“化工围江”痼疾。截至2022年11月，“关改搬转”沿江化工企业400余家，沿江一公里内实现清零。江苏省出台了一系列政策、行动计划，大力整治沿江化工企业和化工园区，做到应关尽关、应搬尽搬。同时，江苏省积极推动化工产业转型升级和高质量发展，实施化工园区循环化改造工程，大力发展一体化循环经济，推动生态环境综合整治，加大信息化智能化改造，加快推进沿江化工产业走提质增效、高效转型之路。江苏省设立绿色发展引导资金、长江经济带发展基金，打造综合型、生产型、生活型、生态型四类沿江特色示范段。

　　由于历史原因，长江流域大量存在产业结构和布局不合理的问题，资源环境超载问题突出，一些地区对于土地占用、高耗水、高耗能等增量扩张的发展方式的依赖性仍然顽疾难除，绿色发展转型任务艰巨。与生态保护法律功能的实践成效相比，绿色发展面临着转型的阵痛，以及发展观转变、发展方式转变、发展机制创新、发展格局优化的巨大挑战。

　　当前，推进绿色发展转型，机制是关键。绿色发展机制应当依托现有产业基础、市场基础、装备技术和人才优势，在产业发展方向、区域间分工协作等方面进行有效整合和科学创新，植入新技术、运用新模式、探索新方法。只有依法构建和完善导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效的绿色发展机制，持续提升绿色发展的政府治理效能，才能为绿色发展转型功能的实现提供更加坚实的保障。

　　文化传承是长江保护法的第三个法律功能，它是长江保护法最高立法目的和终极性、统领性价值目标——“实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展”的应有之义。遗憾的是，立法仅仅在第15条作出了“保护长江流域历史文化名城名镇名村，加强长江流域文化遗产保护工作，继承和弘扬长江流域优秀特色文化”的规定。相比而言，其后制定的黄河保护法在总则中，将“保护传承弘扬黄河文化，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展”作为立法目的，并规定“国家加强黄河文化保护传承弘扬，系统保护黄河文化遗产，研究黄河文化发展脉络，阐发黄河文化精神内涵和时代价值，铸牢中华民族共同体意识”。不仅如此，黄河保护法还通过第八章“黄河文化保护传承弘扬”，对文化保护、传承与弘扬进行了具体的法律制度和措施的规定。

　　在长江流域这个独特的国土空间、自然地理空间，形成了过去、现在与未来中华民族与自然和谐共生的一个宏大而独特的生命共同体，长江文化、长江文明的传承与弘扬意义重大。2022年岁末、2023年年初，国家文化公园建设工作领导小组部署启动长江国家文化公园建设，并明确提出：“建设长江国家文化公园，充分激活长江丰富的历史文化资源，系统阐发长江文化的精神内涵，深入挖掘长江文化的时代价值，对于深入贯彻落实习近平总书记关于国家文化公园建设系列重要指示精神，丰富完善国家文化公园体系，做大做强中华文化重要标志，延续历史文脉、坚定文化自信，进一步提升中华文化标识的传播度和影响力，向世界呈现绚烂多彩的中华文明，具有重大而深远的意义。”

　　五千年中华文明源远流长、生生不息，得益于中华大地奔腾不息的两大巨河——长江与黄河。两大流域赋予了中华民族延绵不绝、永续发展的得天独厚的自然地理空间和自然资源禀赋，哺育了人与自然和谐共生的中华文明、中华文化。以长江文化、黄河文化为代表的中华文化的传承，关系到中华民族对于自身的文化自信、国家认同乃至国家文化安全。遵循习近平总书记“要把长江文化保护好、传承好、弘扬好，延续历史文脉，坚定文化自信”的指示精神，中国式现代化是“物质文明和精神文明相协调的现代化”，是“人与自然和谐共生的现代化”。彰显和补足长江保护法的文化传承功能，是长江保护法治的必然选择。

　　● 责任编辑：刘瑜