流域立法的前世今生

　　编者按

　　党的十八大以来，党中央就长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展以及实施区域协调发展战略，作出一系列重大决策部署。2020年12月，全国人大常委会审议通过我国第一部流域法律——长江保护法，开启了流域生态保护的法治之路。

　　长江保护法的颁行，使沉疴已久的长江江面上再次呈现“漫江碧透，百舸争流。鹰击长空，鱼翔浅底”的生动画面，长江流域开始真正成为中国经济新的支撑带。由此，流域立法进入加速度。

　　2021年5月，云贵川三省人大常委会携手共同立法保护赤水河。共同努力之下，我国首个地方流域共同立法样本——《关于加强赤水河流域共同保护的决定》应运而生。2022年10月30日，全国人大会常委会通过黄河保护法，为黄河流域生态保护和高质量发展提供了量身定制的解决方案。黄河大保护正式拉开序幕。

　　推动大江大河流域生态环境保护和高质量发展，是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。一系列流域法律的出台，标志着我国流域管理进入了依法治水的新阶段。真正打造“海晏河清”的流域生态环境，还需要国务院有关部门、各流域管理机构、有关地方人民政府及其相关执法司法部门的共同努力。期待我们的流域法律为流域安澜，构筑起牢固的法治保障。

　　水是生命之源，流域则是古代文明的摇篮，也是现代文明的居地。良好的流域资源和环境对一国可持续发展战略的实现，对整个人类生存和发展都有着深远的影响。

　　2019年年底，随着长江保护法草案提交十三届全国人大常委会一审，我国第一部流域法律的初貌正式亮相，也让“流域立法”走进大多数人的视线。流域治理是环境治理中绕不开的话题。近几十年，我国对于流域治理进行了多种尝试，从流域治理到流域治理立法，从分散立法到综合立法，一路走来，流域实质立法可谓“千呼万唤始出来”。

　　完善流域立法，全面推进国家的“江河战略”法治化，正当其时，意义重大。

　　我们为什么要进行“流域立法”

　　流域管理在我国历史悠久，早在明清时期就设立过河道总督，新中国成立后至上世纪70年代，相继成立、恢复了长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽水利委员会和太湖流域管理局七大流域机构。流域机构代表水利部在本流域行使水行政管理的职责，管理内容包括流域规划计划、防汛抗旱调度、水资源治理开发和保护、调处水事纠纷等方面。

　　新中国成立以来，我国颁布了一系列有关水资源管理的规范性文件，为实现流域水资源统一管理奠定了良好的法律基础。但是，相比发达国家而言，我国流域管理中的立法仍然存在不小差距。

　　1984年通过的第一部水事法律——《中华人民共和国水污染防治法》规定了水污染防治实行“环保部门统一管理与分级、分部门管理相结合”的体制，并没有明确流域管理机构的地位与职能。其中分管的“有关部门”指水利部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、水资源保护局，加上主管部门，导致形成后续的“六龙治水”局面。

　　1988年颁布的《中华人民共和国水法》规定，国家对水资源实行水利部门统一管理与“其他有关部门”分级、分部门管理相结合的体制；1991年颁布的《中华人民共和国水土保持法》，规定了“区域管理、水利部门主管”的体制。可以看出，这两部法律也没有明确规定流域管理机构的地位及职能。

　　在此阶段形成的流域水利用和保护的区域管理体制，由国务院水利部门负责全国水资源利用和保护、防洪、水土保持等工作，环保部门负责水污染防治，此外还有交通、市政、农业、能源等涉水部门，依法分管水运、水能、渔业等事宜。

　　依照中央多个涉水部门的职能划分，每个流域所涉行政区域各级政府的职能部门，按照纵向、垂直的管理方式，管理流域内的水资源开发利用和环境保护事宜。这种管理体制与我国的行政管理体制相一致。

　　20世纪90年代以后，我国经济和社会迅速发展造成严重的水短缺和水污染，行政区域管理体制的弊端日益显现。“五十年代淘米洗菜，六十年代洗衣灌溉，七十年代水质变坏，八十年代鱼虾绝代，九十年代身心受害。”上个世纪末一首流传在淮河两岸的歌谣，形象反映出数十年间淮河水质变化的过程。在淮河流域大力治理污染之前，我国对水质和水资源的管理基本还是分区域管理，这就人为地分割了水流域的整体性和自然联系。

　　流域是水的自然属性，而区域则是人为划分的结果。流域的自然属性要求必须考虑流域的整体性，但是由于各行政区域之间的各种利益不同，在同一流域的各个行政区域，会产生跨行政区域的水资源和水污染纠纷。因此，在流域的治理上，必须重视流域管理和区域管理的统一。

　　故而，以流域为单位对水资源利用和保护实行综合管理理所应当被提上了日程，流域管理机构也被要求在规划编制、水量分配、水质监测等方面发挥一定作用。1995年8月8日，国务院颁布《淮河流域水污染防治暂行条例》（以下简称《淮河条例》），成为中国第一个专门防治跨行政区域水污染的正式的行政法规，从此拉开了中国大规模防治跨行政区域水污染防治的序幕。随后，也是为了适应客观形势和现实需要，我国制定或修改了“水事四法”（即水污染防治法、水法、水土保持法、防洪法）及一些流域管理行政法规，使我国流域水管理体制发生了重大变化。

　　如1997年制定并于1998年实施，之后多次修改的《中华人民共和国防洪法》，在第5条规定防洪工作“按照流域或者区域实行统一规划、分级实施和流域管理与行政区域管理相结合的制度”，开“流域管理与区域管理相结合”的管理体制的先河。首次授予流域管理机构一定的行政管理权，也是首次确立流域管理作为防洪管理体制组成部分的地位。然而，政府职能部门和流域管理机构的职责规定仍不明确。

　　总结上述立法经验，作为水资源利用和保护的基本法——水法2002年进行修改，规定了水资源要实行流域管理和区域管理相结合的管理体制，确立了流域管理作为水资源管理体制一部分的地位。

　　流域立法在我国的发展历程

　　2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议通过了《中华人民共和国长江保护法》。从立法位阶来看，这是我国首次以国家法律的形式为特定的河流流域立法，是一部全面保护长江流域生态环境和保障高质量发展的法律。不过，广义上的流域立法，早在上个世纪就已拉开序幕。

　　20世纪80年代中后期至90年代中期，我国流域立法迎来了春天。1988年6月国务院颁行的《中华人民共和国河道管理条例》（以下简称《河道管理条例》）首次在行政法规中提出了长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河等大江大河的主要河段，跨省、自治区、直辖市的重要河段，省、自治区、直辖市之间的边界河道以及国境边界河道，由国家授权的江河流域机构实施管理。这在一定程度上弥补了1988年水法对流域管理问题的只字未提的不足。这一阶段出现的1988年的《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》、1994年的《黄河下游引黄灌溉管理规定》以及1995年的《淮河条例》也属于流域立法内容。总体上看，这一阶段的流域立法仅是对流域管理的部分突出问题进行专门规定，未一般性地规范流域管理问题，尚属起步阶段。

　　1997年在水利部主持下，由长江水利委员会牵头、各个流域机构共同成立的联合课题组开展了流域管理法前期研究，取得了不少研究成果，有些研究成果被及时吸收到当时正在制定的防洪法之中。

　　2002年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了修订后的水法。它的颁布实施，标志着我国的依法治水进入了全面推进从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，建设节水防污型社会，保障经济社会实现可持续发展的新阶段。修订后水法的亮点，除了前面所说的确立了流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，还纳入了流域管理的基本原则，使流域管理的框架得以确立，有关流域管理的理念、体制、职责、原则得到了完整的表述，这也为人们提供了一个全面审视我国现行流域管理立法并总结其中的经验教训的良好契机。

　　同时，随着2008年水污染防治法的修订实施、污染防治政绩考核以及水污染防治规划等政策的推行，流域治理政策数量相较于上一阶段增加较多。

　　这一阶段出现一些地方政府跨界合作治理水污染问题的事例，如贵州与广西政府签订了水资源保护与水污染治理协作协议，正式协作治理流域环境问题。除了省级政府之间的协作治理，相邻的市级政府之间也对流域协作治理的政策进行沟通、协商以及颁布，其中包括同一省域内不同市级政府间，也包括不同省域内相邻市级政府间的政策性文件，如2008年无锡与湖州就太湖环境保护问题签订治理协议，设立联席会议，通过两市政府之间定期的沟通协商来共同处理太湖流域环境问题；2013年，陕西汉中与四川广元两市的环保部门主要就两市区划范围内的嘉陵江流域环境保护问题签订合作协议，通过联合执法、联席会议以及应急联动机制等，共同治理流域环境问题。

　　概而言之，此阶段的政策文件主要是针对水污染治理问题。中央层面水污染防治规划的颁布促使各级政府间流域治理的协作，但是此阶段的治理政策还是依托于行政区划，治理对象也仅仅是针对流域内单一的环境问题。

　　2014年开始，流域内各地政府针对水污染问题都开展了一系列合作，主要通过政府之间签订协议，以及定期或者不定期的联席会议交流工作。如地方政府之间通过横向协作治理水污染问题，2014年广西与广东之间签订的九洲江流域环境保护协议更是提出了将两省区的合作基金主要用于流域上游的水污染治理问题，分担了上游政府的治理压力。

　　在流域治理政策不断涌现过程中，有了水法确立的流域管理体制和基本原则之后，流域立法也迎来了新变化、提取到了新任务，即围绕各个流域的个性问题，开展专门立法。这一阶段，针对不同流域不同的特点和突出问题，先后出台了《长江河道采砂管理条例实施办法》《黄河水量调度条例》《三峡水库调度和库区水资源与河道管理办法》《黑河干流水量调度管理办法》《海河独流减河永定新河河口管理办法》等。

　　过往流域管理的立法尝试

　　流域治理管理一直是我国环境治理中的难题。自流域管理的理念被提出以来，我国一直在不断尝试进行流域管理，并期望通过流域立法加强水资源的管理。尽管取得了一定成绩，但是流域立法仍面临着水资源管理体制受限、立法层次约束和立法体系不健全等诸多方面的障碍，导致流域管理发挥的作用有限。随着环境治理工作的推进，公众对于环境治理效果的期望越来越高。同时，因为跨区域、跨部门、多层级、跨时间，流域治理比单个城市的环境治理更加复杂，更具挑战性。

　　反观过去几十年我国的流域立法发展变迁，呈现出的特点也是显而易见的。

　　首先是流域立法分散。随着我国社会主义市场经济的逐步建立及法制建设的不断完善，关于流域管理的相关规定也出现在部分水法规之中。如水法的“开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划”；防洪法的“防洪工作按照流域或者区域实行统一规划、分级实施和流域管理与行政区域管理相结合的制度”；《河道管理条例》的“长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河等大江大河的主要河段……由国家授权的江河流域管理机构实施管理”……但显而易见，这些有关流域的规定散见在各个法规中。

　　在长江保护法颁布之前，我国长江流域立法呈现分散模式，主要体现为以区域管理为主的水资源开发、利用和保护法律制度体系。以往涉及流域条款多分散于水法、水污染防治法等少数法律中，且未规定专门针对长江流域生态修复的条款。针对长江流域的行政法规虽有《太湖流域管理条例》《长江河道采砂管理条例》两部，但仅限于长江部分流域的法律规制，无法覆盖整个长江流域。

　　其次是各部门主导立法，易形成“九龙治水”乱象。有学者曾以“长江流域”为关键词在北大法宝中进行搜索，仅部门规范性文件就有182个检索结果，其中包括农业农村部、国家发展和改革委员会、国家能源局、财政部、水利部、交通运输部等多个部门。各部门根据自己的管理目标纷纷提出制度设计方法，其内容和职能多有重叠及冲突。

　　第三，立法位阶不够。长江保护法以前，我国的流域立法大多是地方性法规、地方政府规章和部门规章，立法层级较低，法律位阶与流域管理的初始功能不相符。虽然在一定程度上解决了地方性水资源管理等方面的具体事项，但是其法律效力毕竟远不及全国人大及其常委会制定的法律或者国务院行政法规，在全面深入解决全流域问题时难免会表现出力不从心甚至立法冲突的状况。就立法定位而言，我们需要的长江保护之法并非仅仅局限于治污或利用之类的单向度思维，而是合理统筹生态保护与经济发展的综合法。

　　在我国流域治理过程中，中央层面主要通过政策先行试点，之后再上升为立法活动，因此政策性文件发挥着至关重要的作用。这本无疑义，但问题是由于地方政府在政策执行过程中具有较大的自由裁量权以及执行人员素质的参差不齐，导致政策执行过程中易出差错，造成环境问题无法真正得到改善。

　　这些特点共同导致了即便这些年来流域管理逐步加强，但过去很长一段时间里，我国流域立法还是相对滞后，出现了流域规划监督无力、流域治理速度缓慢、流域执法力度不强等现象。

　　流域实质立法“千呼万唤始出来”

　　尽管我国流域立法需要从较低层次的立法开始摸索着循序渐进，但是，一直没有较高位阶的法律做后盾，流域立法在现实实践中难免会显得力不从心。

　　有学者提出，对于流域治理，中央和地方之间、不同地区之间、不同部门之间的各种诉求和矛盾冲突往往是复杂的，这成为制约我国治理体系和治理能力现代化的难点。而解决复杂问题除了战略、规划和政策手段外，必须上升到法律高度。

　　2003年，浙江省长兴县在全国率先实行河长制。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，各省区市纷纷制定关于河长制的相关条例、决定，河长制的提出进一步推动流域环境政策的发展。在之后的“十三五”规划中更是提出要综合治理、联防联治和流域共治，并要求打破行政区划的壁垒，跨界进行环境保护。在中央的高度关注下，各级政府纷纷制定流域共治以及综合治理的具体政策。

　　四年后，长江保护法颁布并实施。“我住长江头，君住长江尾。日日思君不见君，共饮长江水。”长江拥有悠久的历史文化，是中华民族的母亲河，也是中华民族生存发展的重要支撑。作为我国第一部综合性的流域立法，长江保护法积累了许多流域立法经验。正如全国政协社会和法制委员会驻会副主任、中国法学会环境资源法学研究会会长吕忠梅所言,长江保护法的立法模式并非我国长期以来采取的“条条+块块”的立法模式，而是超越“部门”与“地方”的立法，能有效避免“形式法制化”阶段的不足。

　　紧随其后，2021年云南、贵州、四川三省人大常委会分别审议并通过了《关于加强赤水河流域共同保护的决定》，同时审议通过了各自的赤水河流域保护条例，自同年7月1日起同步施行。赤水河流域保护“共同决定”+“条例”的创新模式，不仅是三省共同立法的一次重大探索和实践，更是全国首个地方流域共同立法。三省共同决定做到了“同一文本，同时审议，同时发布，同时实施”，实现了区域立法从“联动”到“共立”的跃升。同时，三省共同立法保护赤水河，既符合上下联动，共治共享的需要，也是创新利用立法和执法监管的探索实践，为地方流域共同立法探索了新路子、新模式，提供了新经验，值得跟踪、观察和总结提炼。

　　2022年10月，继第一部流域法律长江保护法实施后，我国流域生态文明建设的又一标志性立法成果——《中华人民共和国黄河保护法》顺利通过。黄河保护法明确法律适用范围，完善管理体制，强化规划与管控，对加强生态环境保护、推进水资源节约集约利用、保障黄河安澜无害、促进高质量发展、保护传承弘扬黄河文化作出针对性规定，加大保障、监督和处罚力度，有许多制度创新和务实管用的举措。

　　推动大江大河流域生态环境保护和高质量发展，是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。打造“海晏河清”的流域生态环境，遵循科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的基本理念和路径，期待我们的“流域立法”能为流域安澜构筑起牢固的法治保障。

　　● 责任编辑：刘海燕