行政监管部门推进企业合规的基本思路

　　随着企业合规改革的深入推进，检察机关如何推动合规整改的“行刑衔接”问题，逐渐引起社会各界的高度关注。检察机关启动合规监督考察程序后，一般只能在数个月的考察期内，委派由合规监管人组成的第三方组织，监督指导企业开展专项合规整改工作，并根据后者提交的监督考察总结报告举行验收听证会，作出是否起诉的决定。在如此短暂的期限内，在合规管理资源投入如此有限的情况下，检察机关要督促企业建立有效的专项合规计划，确保该计划的有效运行，并达到有效预防相似违法犯罪行为再次发生的目标，通常是比较困难的。而检察机关一旦作出不起诉的决定，使得涉案企业获得“无犯罪记录证明”，就无法继续发挥“合规激励”的作用，难以对企业的合规体系建设发挥有效的约束作用。在此情况下，检察机关如何通过合规整改的行刑衔接机制，推动相关行政监管部门接手合规整改工作，就成为一个极为现实和迫切的问题。

　　迄今为止，各地检察机关在“合规整改的行刑衔接”问题上进行了制度探索，创造了包括“建议行政处罚”“合规互认”“督促加强监管”“推动行业协会加强合规建设”等在内的改革经验。但是，这些改革探索所取得的成效还是较为有限的，行政监管部门能否接过检察机关的“合规整改接力棒”，继续督导企业开展进一步的合规整改工作，这仍然是需要解决的问题。

　　在笔者看来，建立检察机关与行政监管部门的“行刑衔接”机制，除了开展上述程序机制上的衔接以外，还可以研究一下行政机关推进企业合规建设的法定方式，提出行政机关改进合规监管制度空间的思路，由此才能实现检察机关刑事合规与监管部门行政合规的“实质化衔接”。笔者的基本设想是，要考虑行政机关推进企业合规的现实制度资源，并对其作出必要的制度改造，利用现行的“合规指导”“合规强制”和“合规激励”等多种合规推进方式，激活行政机关在推动企业合规整改方面的积极性和主动性，由此打通行政机关在合规监管方面的“任督二脉”。与此同时，还可以考虑逐步建立检察机关与行政监管部门联合开展合规考察的制度，督促涉案企业通过一项统一的合规考察过程，接受检察机关和行政监管部门的双重监督指导，同时达到有效预防犯罪和有效预防行政违法的效果。

　　

　　合规指导是行政机关推进企业合规的一种重要方式。所谓合规指导，是指行政机关以发布“合规指引”的方式，为相关企业建立或改进合规管理体系提供行政指导的活动。从所发布的合规指引的内容来看，合规指导可分为“一般性合规指导”和“专门性合规指导”两种，前者是行政机关为指导企业防控所有合规风险进行的全面合规指导活动，后者则是行政机关为督促企业防范某一特定的合规风险所进行的专门性合规指导活动。目前，我国国务院国资委针对中央企业发布合规管理办法，以及国家发改委会同其他部门针对中国企业海外经营活动发布合规管理指引，就属于这种“一般性合规指导”活动。而中国银保监会、中国证监会、国家市场监管总局、商务部等部门针对金融企业防范金融合规风险、证券企业防范证券合规风险、一般企业防范反垄断合规风险、从事海外业务的企业防范出口管制合规风险，分别发布专项合规指引等活动，就属于这种“专门性合规指导”活动。

　　通过发布合规指引，行政机关可以为相关企业制定最低限度的有效合规标准，同时为企业合规有效性的评估确立基本的方法和流程。尤其是那些针对特定领域的合规风险所发布的专门性合规指引，更是对企业建立专项合规计划确立了可供参考的依据。相对于企业自身建立合规管理体系的做法而言，行政机关基于其监管地位从外部提出的合规要求，更具有针对性，可以成为有效督促企业依法经营的监管方式。而相对于各种行业协会自行发布合规标准的做法而言，行政机关向企业推行合规体系建设的做法，更有可能发挥规范和约束作用。

　　但是，在有效推进企业合规体系建设方面，合规指导也具有一定的局限性。这主要表现在行政机关对于合规体系建设的目标认识不足，没有将特定的合规风险作为合规建设的根据，所提出的有效合规标准过于笼统和原则，无法为企业建立合规计划提供可操作和有针对性的标准。而在企业合规有效性的评估方面，这些由行政机关发布的合规指引往往没有确立较为科学的方法和程序。在很多情况下，合规指引往往对企业建立合规计划无法发挥有效的指导作用。另外，行政机关在不引入强制合规和合规激励机制的情况下，所发布的合规指引既不具有强制约束力，也无法发挥显著的激励作用。假如对于拒绝按照合规指引建立合规体系的企业，行政机关不作出处罚，也不令其承担不利的后果；而对于按照合规指引建立合规体系的企业，行政机关不作出奖励，使其得到一定的合规奖励，那么，企业在遵从合规指引、建立合规体系方面就会缺乏基本的动力。

　　

　　合规强制是行政机关推动企业建立合规体系的另一种方式。所谓合规强制，是指行政机关通过建立“强制合规制度”，对符合条件的企业赋予建立合规体系的义务，对拒不履行义务的企业追究行政法律责任。由于法律设定了企业建立合规体系的义务，行政机关可据此认定那些不建立合规体系的企业构成一种“行政不法行为”，并使其承担相应的处罚后果，甚至剥夺其各种市场准入资格，直至吊销营业执照，因此，合规强制被公认为一种有效督促企业建立合规体系的行政监管方式。但是，考虑到企业的规模和营业情况有着较大差异，企业在引入合规体系方面的承受力也并不一致，行政机关对所有企业都适用强制合规制度，这并不符合实际情况，也不具有可操作性。因此，行政机关只能在特定领域或者只对具有一定规模的企业适用这一制度，要求特定企业承担特殊的合规管理义务。

　　法国2016年通过的《萨宾第二法案》，率先在反腐败领域确立了强制合规制度。这一制度可分为行政强制合规和刑事强制合规两个方面。所谓行政强制合规制度，是指任何符合法定条件的企业，都负有建立和实施合规制度的义务，并将此作为预防腐败行为的重要举措。按照该法，任何企业同时符合以下两项条件的，应当建立合规制度：一是用工人数达到500人以上，或者隶属于总部设在法国且用工人数达到500人的公司集团；二是年营业收入超过1亿欧元。对于同时符合上述条件的公司，没有按照规定建立合规制度的，法国反腐败委员会有权对其处以不超过100万欧元的罚款，并对高管处以不超过20万欧元的罚款。同时，该部门还有权要求企业或高管在不超过三年的期限内，完成合规制度的建立。

　　我国的合规强制机制率先在证券监管领域建立起来。2017年，中国证监会发布《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》，要求在中国境内设立的证券公司或证券投资基金管理公司一律实施合规管理，建立合规机构。对于相关企业不进行合规管理或者合规管理不完善的，该机构可采取出具警示函、责令定期报告、责令改正、监管谈话等行政强制措施。对于在合规管理保障的各个环节不依规经营的企业，可以处以罚款或者警告，对直接责任人员也要进行行政处罚。此后，在网络安全、数据安全、个人信息保护和反电信网络诈骗等领域，我国法律也针对相关领域的企业，确立了一种旨在预防特定违法犯罪行为的管理义务，其中就包括对相关商业伙伴进行“风险评估”、开展“合规尽职调查”、定期对自身作出“合规审计”并在发生违规事件后采取“合规补救”等方面的义务。监管部门对于不履行上述合规管理义务的企业，可以作出行政处罚。

　　我国法律尽管已经初步引入合规强制机制，但目前这一机制仅仅适用于较为有限的监管领域，所确立的制度也具有碎片化和分散化的问题，还没有形成体系化的合规强制制度。其实，合规强制是一种非常重要的行政监管方式，如果运用得当的话，这一机制可以成为行政机关强力推进企业合规体系建设的重要制度资源。尤其是对于那些违法违规现象较为普遍的经营领域，如网络数据、金融证券、医药、建设工程等经营领域，行政机关推行强制合规制度具有更大的迫切性。当然，即便对这些领域的企业，行政机关也没有必要采取一体推进的方式，而可以借鉴法国的相关经验，根据从事特定业务的企业的员工规模和营业收入情况，确立适用强制合规制度的基本条件，使那些在某一领域内具有影响力的大型企业，承担建立合规管理体系的法定义务，成为业内合规管理的标杆和样板。

　　

　　作为行政机关推进企业合规的重要方式，合规激励是指行政机关在启动行政执法调查程序后，对于那些建立有效合规管理体系的涉案企业，作出宽大行政处理的制度。传统的行政监管采取了“严刑峻法”的方式，通过对违法企业的严厉处罚达到预防行政违法行为的目标。与此不同的是，行政机关通过合规激励机制则引入了“合规激励”的方式，也就是对违法企业建立有效合规计划，并达到有效预防相似违法行为效果的，给予行政处理的奖励，以激发该企业从事合规体系建设的积极性，并吸引更多的涉案企业建立合规管理体系。

　　从适用对象来看，合规激励大体分为“事先合规激励”“事中合规激励”和“事后合规激励”等三种形式。事先合规激励是指对于那些在发生行政违法行为前已经建立合规管理体系的企业，行政机关根据其合规体系的有效性情况，作出是否免除或者减轻行政处罚的决定。我国2017年修改后的反不正当竞争法规定，对于企业员工实施商业贿赂行为的，行政机关应当将其视为企业的违法行为并追究行政责任，但涉案企业有证据证明该员工的行为“与为经营者谋取交易机会或者竞争优势无关的”，可以不负法律责任。这就等于确立了一种“合规免责”机制，带有事前合规激励的效果。

　　所谓事中合规激励，是指在企业发生行政违法之后和行政机关启动行政执法程序之前，企业主动采取制度补救措施，建立或者改进合规管理体系，以换取行政机关的宽大行政处理。通常情况下，针对已经发生的违法行为，涉案企业通过进行合规内部调查，发现违法违规发生的内生性结构原因，对直接责任人员采取各种处罚措施，对存在漏洞和隐患的管理机制采取制度纠错措施，并采取了一些完善和改进合规管理体系的措施。对于企业在案发后所采取的上述合规补救措施，行政机关可以作出适当的宽大行政处理。

　　所谓事后合规激励，则是指在企业发生违法违规行为、行政机关启动行政执法程序后，企业主动采取承认违法行为、配合行政执法调查并承诺作出合规整改的，行政机关设定合规考察期限，责令企业建立或者完善合规计划，并根据合规整改的验收评估结果作出是否宽大行政处理的决定。2015年，中国证监会曾实行过“行政和解”制度，对涉案违法违规的证券企业适用上述事后合规激励机制。随着证券法的修订，这种行政和解最终转变为“行政执法承诺”机制。迄今为止，我国法律已经在反垄断和证券监管领域，引入了行政执法承诺制度。相关监管部门对于那些承认违法行为、缴纳承诺金并作出改正违法承诺的涉案企业，可以中止行政执法调查程序；对于在一定期限内纠正违法行为、赔偿受害者损失并消除损害或不利影响的，行政机关可以作出终止行政调查的决定。这在一定程度上引入了一种事后合规激励机制。

　　通过引入合规激励机制，我国法律可以确立一种“协商性行政监管方式”。在这种监管方式的影响下，违法违规企业通过作出并履行合规整改的承诺，可以获得宽大行政处理，避免最严厉的行政处罚结果，这可以极大地激发企业进行制度纠错和建立合规体系的动力。在行政机关启动这一程序后，涉案企业假如不履行所作的合规整改承诺，行政机关仍然保留严厉处罚的权力，这可以给企业带来强大的整改压力。而对于企业积极采取合规整改措施，合规整改验收合格的，行政机关可以作出终止行政调查的决定，这可以给企业带来重大的奖励。但是，合规激励在我国法律中并没有完整地建立起来，而只是存在一些零零散散的相关制度，且在行政执法实践中并没有得到良好的运行。一方面，我国法律基本上没有确立事中合规激励机制，对于事前合规激励机制的确立也还主要停留在书面条文之中。另一方面，对于行政执法承诺制度，我国法律也还只是确立在反垄断和证券监管这两个领域，并且没有明确引入“合规整改”“合规考察期”“合规承诺”“合规整改验收标准”等一系列合规制度要素，使得“行政执法承诺”无法容纳有针对性的合规管理要素。

　　

　　迄今为止，检察机关所推动的企业合规改革，已经开始关注合规整改的行刑衔接问题，并作出了一些必要的制度探索。但从有效合规整改的角度来看，检察机关在作出不起诉决定之后，继续推进合规整改的工作就势必落在相关行政监管部门身上。要想监管部门持续不断地推进涉案企业的合规整改，我们就应当提出一种“实质化的行刑衔接”思路。

　　根据这一思路，检察机关应利用“第三方机制委员会”的机制平台，推动行政监管部门激活合规监管方式，以便实现合规整改的有效衔接。首先，检察机关可以考虑根据企业涉嫌犯罪的常见类型，与相关监管部门联合发布一些专项合规指引，包括税收合规计划、知识产权保护合规计划、环境资源保护合规计划、网络数据安全合规计划、反商业贿赂合规计划、安全生产合规计划、反走私合规计划、市场经营和招投标合规计划，等等。在接受检察机关委托从事合规整改工作之后，相关监管部门应紧密对接相关的专项合规计划，根据所确立的有效合规标准，督促企业开展进一步的合规整改工作，并为未来企业合规整改的有效性作出科学的评估和验收。

　　其次，在接受检察机关委托开展进一步合规整改之后，行政监管部门还有必要将强制合规制度引入这一整改工作之中。根据法秩序统一性原理，企业犯罪要以构成行政违法为前提，那些在刑事合规整改中通过合规验收的企业，仍然是行政不法行为的实施者，行政机关有权力对其作出行政处罚。现行的“合规互认”制度，只意味着行政机关承认涉案企业通过检察机关合规整改的事实，但并不意味着该企业百分之百地通过了下一步的行政合规整改。要督促企业作出彻底的行政合规整改，行政机关就有必要对企业作出强制合规的要求，责令其在一定期限内完成行政合规整改的工作。对于没有完成行政合规整改的企业，行政机关仍然保留作出行政处罚的权力。唯有如此，行政机关才能对涉案企业的进一步合规整改保持足够的制度压力。

　　最后，行政监管部门也可以考虑引入合规激励的思路，对于那些已经通过检察机关合规整改但仍然需要完善合规计划的涉案企业，责令其作出行政执法承诺，在一定期限内完成进一步合规整改的目标，并在对其合规整改效果作出评估验收合格后，作出彻底放弃行政处罚的决定。当然，为节约行政监管成本，行政机关也可以考虑与检察机关进行联合合规整改，将行政合规整改与刑事合规整改进行必要的目标整合，并在合规考察期、合规监管人和合规评估验收等制度的设置上，兼顾刑事合规和行政合规的共同标准。不过，假如在联合合规整改不具有现实可行性的情况下，行政监管部门在检察机关完成合规整改之后，对涉案企业采取进一步的“行政合规整改”，引入相对独立的合规激励机制，也是一条可行的制度选择。

　　● 责任编辑：刘海燕