行稳备案审查 强基法治体系

　　党的二十大报告进一步强调“完善和加强备案审查制度”，这既是要求“健全保证宪法全面实施的制度体系”的基础结构，也是未来五年实现“法治体系更加完善”之目标任务的关键性组成部分。备案审查同法治体系，在党的二十大报告中以“双完善”的目标要求联结，全面开启新征程续篇。

　　所有续篇，皆有过往。在不同时期法治建设中，备案审查制度扮演了不同形式的重要作用，其加强和完善制度建设的阶段和进程，同中国改革开放的阶段和进程同步，同建设中国特色社会主义法治体系的阶段和进程同步。于是，梳理备案审查制度同梳理法治体系的发展和完善，可以互为线索。

　　以1982年宪法颁行四十周年为时间轴，主要围绕全国人大常委会的备案审查工作，其发展轨迹呈现为一脉相承的四个阶段：植根于1982年宪法、建制在新世纪、激活在新时代、提质在新征程。沿此四阶段分期，置身于各个阶段所处的法治体系建设背景和主题，中国特色社会主义法治体系建设正对应经历了“有法可依”为重点的酝酿期、“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的奠基期、“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”的形成期、已进入“中国特色社会主义法治体系更加完善”的展开期。

　　

　　备案审查制度植根于1982年宪法，但此前于1979年地方组织法已拉开序幕，直至2000年的这一时期，备案审查的主线是：奠定了宪法基础，但主要只是在日常工作中积累着经验。这一时期的法治场景是，完整的法治体系尚处于酝酿阶段而未全面登场，“加强社会主义法制”的中心工作主要在于“有法可依”。

　　1978年，十一届三中全会吹响“全党把工作着重点转移到社会主义现代化建设”的号角，拉开了改革开放阶段民主与法制建设的序幕。但此阶段，法制建设毕竟百废待兴。对此，十一届三中全会前的中央工作会议闭幕会议上，邓小平同志在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的著名讲话中,将这一阶段的立法工作明确为：“有比没有好，快搞比慢搞好。”

　　1979年7月1日，五届全国人大第二次会议通过了刑法、刑事诉讼法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、人民法院组织法、人民检察院组织法、中外合资经营企业法等七部法律。“一日七法”的立法壮举，彰显了“加强社会主义法制”的法制决心和战略魄力，并成为足以代言“大规模立法时代”的一次标志性立法活动。“大规模立法时代”由此开篇，“宜粗不宜细”在此后近三十年中是主导性立法思想，“有法可依”是这一时期法制建设的中心工作。

　　同步于加强社会主义法制建设，备案审查制度发端于这一阶段。1979年的地方组织法第一次规定了地方性法规的制定和备案。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过的现行宪法，则为备案审查制度提供了正式的宪法基础。这是一个不限于单一条款而是包括五个方面的依据体系：最高效力条款、一元二级多层次的立法体制条款、宪法解释监督保证类条款、备案条款、一元多系统改变或撤销类职权条款，这为备案审查制度后续建章立制、加强制度和能力建设、提高工作质量，提供了明确的宪法依据和宪法起点。随后，以地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法1982年、1986年、1995年三次修改为标志，我国中央与地方立法制度和立法监督制度基本形成。1982年全国人民代表大会组织法、1987年全国人民代表大会常务委员会议事规则、1989年全国人民代表大会议事规则所合称的“一法两规则”，从组织结构和议事规则角度为备案审查作出了相关规定。

　　1979年通过地方组织法后，全国人大常委会的备案审查工作就开始了探索，由当时的全国人大常委会办公厅政法室承担，主要任务是对报备的法规进行登记、存档，并进行审查。总体而言，作为“立法刹车”机制，这一时期的实践，主要在日常工作层面展开，尚未制度化、也未显性化。

　　

　　党的十五大提出的“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的立法目标，划定了法治体系奠基期的收束时间点。在21世纪的第一个十年里，立法法、监督法等框架性法律遂相继出台，备案审查建章立制在这一阶段由此正式完成。受其鼓舞，审查建议不断提出，但未有获得正式反馈，外静内动、“鸭子凫水”是这一阶段的备案审查的主要特点。

　　1992年，邓小平同志在南方谈话指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”1997年，党的十五大对此设定了以2010年为界设定法律体系中段目标，并在此基础上进阶提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，这一基本方略在1999年载入宪法。这一时期立法资源的配制几乎围绕2010年安排日程，构成中国特色社会主义法律体系之结构性组成部分之立法，势必需要在2010年之前应出尽出，以确保中国特色社会主义法律体系如期实现。

　　备案审查制度作为一项宪法制度，本身就是中国特色社会主义法律体系的组成部分，若其基本架构尚未通过立法具体化，对于法律体系的形成则是结构性缺失。因此，随着2010年临近，构成法律体系基本面的备案审查制度结构的法律化，被提上议事日程。于是，进入21世纪，相继出台的立法法、监督法，对备案审查制度进行建章立制。2000年，九届全国人大三次会议通过立法法，是规范性文件备案审查制度建立、形成备案审查制度建设的重要标志，该法第五章“适用与备案”对立法监督的原则和程序集中作了一系列结构性规定。全国人大常委会委员长会议于这一阶段通过两大工作程序：2000年通过《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，将立法法规定的全国人大常委会备案审查程序进一步具体化，该工作程序于2003年、2005年先后两次修订，汇入备案审查实践中的经验；2005年通过了《司法解释备案审查工作程序》。2006年，十届全国人大常委会第二十三次会议通过各级人民代表大会常务委员会监督法（以下简称监督法），“二十年磨一剑”，监督法终于在2010年之前出台。其第五章专章规定“规范性文件的备案审查”。同时，组织建设持续推进。2004年，在全国人大常委会法工委内新设立的法规备案审查室，作为协助全国人大及其常委会履行备案职权的专门机构。

　　在另一方面，随着经济社会的发展，法律法规规章规范性文件数量持续增加的同时，追溯到规范源头解决矛盾纠纷的备案审查诉求持续增加。2000年立法法增加规定的审查建议程序为这一诉求提供了渠道。然而，2015年立法法修改之前，即使是社会高度关注热点案件，如孙志刚案、唐福珍案，并无审查建议人正式收到反馈的披露或报道。这一时期的备案审查工作，“以受动审查为主、适度进行有重点的主动审查”，对专项审查工作也进行了探索。

　　

　　宣告2010年“中国特色社会主义法律体系已经形成”，拉开了中国特色社会主义法治体系建设的新时代序幕，也拉开了备案审查制度建设的新时代序幕，这在建设中国特色社会主义法律体系的进程中，是一个起承转合的里程碑。这一宣告，既标志着新时代的法治场景正式进入“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”阶段，又唤醒了备案审查制度。“加强备案审查制度和能力建设”是这一阶段的备案审查主线。

　　2014年，“建设中国特色社会主义法治体系”在党的十八届四中全会正式提出，同备案审查制度密切相关的一系列命题获得极具辨识度的调整，包括四个方面：法治布局上，明确从法律体系升格和扩容为“建设中国特色社会主义法治体系”，并确立为全面推进依法治国的总目标，结构性地打开了备案审查的用武之地；立法目标上，强调“良法是善治的前提”，以“良法”目标更替“有法”要求，并聚焦“以宪法为核心”兑现良法标准；立法思想上，以“推进立法精细化”为“抓住提高立法质量这个关键”的主线，更替“宜粗不宜细”；立法目的上，以“提高立法质量”更替“有比没有好”的数量目标。

　　“加强备案审查的制度和能力建设”，吹响新时代备案审查工作的集结号，按照“有件必备、有备必审、有错必纠”之“三有要求”以及制度建设和研究进展五方面，形成了观察备案审查工作的“备—审—纠—制—研”五字诀结构。有件必备方面，以规范性文件全覆盖为结构型抓手，推动各类审查主体各司其职、应备尽备，通过各系统分覆盖组合连贯，基本实现全覆盖；有备必审方面，按照主动审查、受动审查、专项审查、移送审查四大审查方式分工审查履职；有错必纠方面，合宪性、政治性、合法性、适当性四元审查基准各有发展，备案审查案例公开的官方化、批量化、持续化，首部案例集《规范性文件备案审查案例选编》于2020年出版；制度建设方面，机制化制度化多管齐下，如，2019年十三届全国人大常委会第44次委员长会议通过《法规、司法解释备案审查工作办法》，2017年以来全国人大常委会年度审议备案审查工作情况报告制度确立；研究积累方面，成立全国人大常委会法工委备案审查专家委员会，形成加强备审理论研究的四大机制，即召开专题研讨会、出版备案审查专题连续出版物、出版专题学术丛书、设置专题课程，促进中国宪法学研究进一步显性化。

　　

　　在全面建设社会主义现代化国家新征程中，“建设中国特色社会主义法治体系”这一总抓手的统揽引领功能进一步不断凸显。在此法治场景中，备案审查的主线，是正在展开的提高工作质量、完善加强制度。

　　全面开启新征程，“建设中国特色社会主义法治体系”，作为全面依法治国的“总目标和总抓手”，在实际工作中需要越来越充分地发挥出总揽全局、牵引各方、明确重点的结构功能。2020年，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》，是党和国家历史上的首份法治规划，正是遵循法治体系五大子体系的逻辑而作出的顶层设计。2021年12月6日，十九届中央政治局进行第三十五次集体学习，这是实现第一个百年奋斗目标，向第二个百年奋斗目标进军的征程上中央政治局法治话题的首场学习，学习的主题是“建设中国特色社会主义法治体系”。二十大报告设定的未来五年的主要目标任务中，明确要求“中国特色社会主义法治体系更加完善”。

　　2021年首次中央人大工作会议提出了提高“备案审查工作质量”的新要求和推进主线，开启了备案审查新征程。以法治体系五大子体系为纲，可对备案审查新征程略作结构式展望：其一，建设完备的法律规范体系，其外延超越了以宪法为核心，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系，同“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的“全覆盖”重合对接。其二，建设高效的法治实施体系，其前提在于良法。良法是善治的前提，备案审查，有错必纠，及时发现瑕疵规范所在，源头处理，正本清源，是深入推进严格执法、公正司法、全民守法的前提和关键。其三，建设严密的法治监督体系，包括加强立法监督工作、加强对执法权的监督、加强对监察权的监督、加强对司法权的监督，其中，备案审查制度是立法监督的主要组成部分，事后合宪性审查则是备案审查制度的核心。其四，建设有力的法治保障体系，不仅在法治体系中具有基础性地位，也为备案审查制度保障体系建设提供了类型框架。第五，完善的党内法规体系，既揭示了全面依法治国的关键所在，同时也揭示了一元多系统备案审查制度的关键所在。

　　四十年的行宪轨迹中，备案审查制度的发展，不仅接续交替着“蛰伏积累-建章立制-激活建制”的阶段轨迹，而且同法治体系的发展对位耦合，形成复调篇章：法治体系建设发展到哪一步，决定了备案审查被激活到哪一步，也提供了备案审查可以推进到哪一步的契机和空间。换言之，不断夯实的法治体系，是备案审查产生实践需求、发挥用武之地的制度土壤，复调华章的另一个重要面向，则正在复调续篇中不断突出呈现：体系完善的备案审查制度、扎实有效的备案审查能力，是完善中国特色社会主义法治体系的重要抓手、关键线索，简而言之：行稳备案审查，强基法治体系。

　　〔本文系2020年国家社科基金项目《合宪性审查筛选机制研究》（20BFX030）阶段性成果。〕

　　● 责任编辑：崔勃