建构备案审查决定约束力机制， 推动宪法全面实施

　　党的二十大报告对推动宪法全面实施、完善和加强备案审查制度作出了重大决策部署。建构备案审查决定约束力机制可以为这一目标的实现提供有效保障。在2020年全国人大常委会法工委的备案审查工作报告中，地方性法规以本地户籍作为出租车司机职业准入条件的规定得到了审查纠正。次年，浙江、广东等地的人大常委会也相继推动纠正了辖区内的地方政府规章中对网约车司机的户籍、居住证、社保等限制规定。可见，对不同的规范性文件中涉及出租车司机地域性从业限制的相似规定，地方人大得出了与全国人大常委会一致的审查结论。也就是说，地方人大遵循了全国人大常委会的备案审查先例。本文引入“全国人大常委会备案审查决定的先例约束力”概念，论证确立这一制度的理据，并提出构建备案审查先例制度的若干建议。

　　

　　根据立法法第100条的规定，全国人大常委会的备案审查纠错程序是：先由专门委员会或法工委向制定机关提出书面审查研究意见，若制定机关不予修改，再按照相关程序提请常委会会议审议撤销规范性文件的决定。由于专门委员会或法工委在作出审查研究意见前，都与制定机关作了较为全面的沟通，制定机关基本都会在收到审查研究意见后自行修改，所以全国人大常委会至今未曾启动撤销规范性文件的程序，照此情况，将来作出这类决定的可能性也不大。因此，制定机关按照书面审查研究意见自行纠正，大多数情况下已成为备案审查事实上的终局环节，而书面审查研究意见客观上也就承载了正式审查结论的功能。

　　审查研究意见的内容一般由审查对象、审查依据和审查结论三部分构成。首先，审查意见会指出启动审查的方式和作为审查对象的规范性文件及其具体条款。之后，审查将分析规范性文件存在的合宪性、合法性和适当性问题。合宪性分析如：地方性法规关于民族学校教学语言的规定“与宪法第十九条第五款关于国家推广全国通用的普通话的规定和国家通用语言文字法、教育法等有关法律的规定不一致”。合法性分析如：“有关地方政府为应对疫情而制定规章，属于立法法规定的‘因行政管理迫切需要’的情形，地方人大常委会授权政府在疫情防控期间遵循‘不抵触’原则制定规章，符合立法法有关规定的精神。”适当性分析如：“以本地户籍作为在本地从事出租汽车司机职业准入条件的规定，不符合党中央关于‘引导劳动力要素合理畅通有序流动’‘营造公平就业环境，依法纠正身份、性别等就业歧视现象，保障城乡劳动者享有平等就业权利’的改革精神。”

　　最后，审查研究意见会得出规范性文件是否存在合宪性、合法性和适当性问题的结论。一般而言，审查结论只会要求制定机关纠正存在问题的规定，对具体的纠正方式是修改、废止、停止执行抑或补充规定，则留由制定机关自行决定。在少数情况下，审查机关也会直接向制定机关提出具体的处理建议。

　　

　　为了维护法制统一，提高审查结果确定性以及增强全国人大常委会在备案审查体系中的主导地位，建构备案审查决定的先例约束机制是有现实必要性的。全国人大及其常委会与地方人大及其常委会工作上的指导关系，与立法体系下的监督关系，为这一机制提供了制度基础。而长期行之有效的法律询问答复制度则为此提供了经验借鉴。

　　1.纠正共性错误，维护法制统一。

　　在全国人大常委会决定纠正了某一“问题法规”之后，各级备案审查机关有义务纠正具有共性错误的其他规范性文件。监督宪法和法律的实施、维护国家法制统一是全国人大常委会的重要职责。在全国人大常委会推动制定机关纠正某一问题法规之后，如果有共性问题的其他规范性文件继续实施，则会直接影响国家法制的统一，损害宪法监督制度的尊严。这类情况在实践中并不鲜见。

　　全国人大常委会法工委的专项审查清理机制也能发挥集中纠正共性“问题法规”的作用。但考虑到地方立法数量庞大，而全国人大常委会法工委的精力有限，通过专项审查一一全部纠正并不现实。近几年来，全国人大常委会法工委每年就三个左右的主题开展专项审查，不足以处理备案审查中出现的众多共性问题。而通过先例制度将审查职责分担到地方各级人大，既能减轻全国人大常委会法工委的工作负担，更可以成为一种具有规范性和长效性的维护法制统一的制度方案。

　　2.提高审查结果的确定性。

　　备案审查先例约束机制的形成能够促进备案审查工作进一步迈向法治化。目前，我国的备案审查工作的政策色彩相对较强。审查哪些规范性文件、得出什么结论，并没有很强的可预期性。先例制度的确立有助于加强审查结果的确定性和备案审查工作的法律性。在一系列体现共性的案例出现后，备案审查制度作为权利救济渠道的属性也将得到彰显，进而在公众中逐步树立起备案审查的制度威信。

　　遵循先例原则能够填补法律规定的模糊空间，提高审查结果的确定性。这一特质在规范性文件审查中体现得更加明显。对于规范性文件的审查，依据的往往并非上位法的具体规定，而是上位法的目的和原则，涉及价值衡量，存在不确定性。最终往往需要借助先例来缩小法律上的模糊空间，逐步形成相对明确的指引。例如，以本地户籍作为网约车司机从业要求的立法长期以来存在合法性争议。宪法、劳动法、就业促进法等法律未将户籍明确规定为禁止性歧视事由。有观点认为，户籍限制损害公民平等就业权，也有观点认为，对网约车司机这一特殊行业的户籍限制，系基于缓解交通拥堵和维护公共安全的重要公益，是有一定的合法性和必要性的。全国人大常委会的审查决定支持了前一种观点，为处理此类问题提供了明确遵循。

　　3.强化全国人大常委会在备案审查体系中的主导地位。

　　全国人大常委会、地方各级人大常委会以及各级党委、政府都有在各自权限内开展规范性文件备案审查工作的职责。在这套备案审查制度体系中，全国人大常委会居于主导地位。确立全国人大常委会备案审查决定的先例约束力，有利于确保其他备案审查机关遵守其得出的审查结果，遵循其形成的审查基准，从而令全国人大常委会在备案审查体系中的主导性在法律上得以落实。同时，全国人大常委会对多元备案审查体系中的主导既是对其他备案审查机关的约束，也是对后者的“赋能”。在地方人大等备案审查机关的经验及力量相对薄弱的情况下，全国人大常委会的审查先例有利于加强后者的审查能力。

　　4.全国人大常委会对地方人大的合法性监督。

　　全国人大常委会对地方人大的合法性监督关系，为先例约束机制提供了制度基础。从比较法上看，普通法判例制度形成最重要的原因是统一的司法管辖权和审级制度。下级法院为了避免其裁决在上诉时被推翻，必然会高度重视上级法院先前作出的同类判决。全国人大常委会和地方各级人大常委会之间没有“上诉”制度，但存在自上而下的合法性监督机制。根据宪法第67条第8项的规定，全国人民代表大会常务委员会有权撤销省、自治区、直辖市的国家权力机关作出的与宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。倘若地方人大及其常委会的审查决定没有遵循全国人大常委会的先例，全国人大常委会便可以通过事后的监督机制予以撤销。

　　5.法律询问答复制度积累的经验。

　　由全国人大常委会法工委运作的法律询问答复制度，可为备案审查先例约束机制提供经验基础。在全国人大常委会法工委历年来发布的法律询问答复中，有相当一部分是应地方人大的询问解答地方性法规的权限问题。这些答复是地方人大立法工作的重要参照，在一定程度上发挥了先例功能。例如，在全国人大常委会法工委2004年答复称人事仲裁制度属于国家专属立法权限之后, 地方人大便不再考虑制定“人事争议处理条例”。对地方立法权限的答复实质上是对法规的事前审查，与法规制定后的备案审查处理的法律问题具有重合性。有了法律询问答复积累的实践经验，同样由全国人大常委会法工委主导运作的备案审查先例制度也就有了可资借鉴的参照。

　　还需要说明的一点是，倘若先例本身出错，那么先例约束制度可能起到放大错误的作用。已有学者指出，个别备案审查案例的结论在法理上存在可质疑之处。目前备案审查工作程序封闭性比较强，决定前无须提交常委会审议。程序规范不足是可能产生错误结论的因素之一。但总体而言，存疑的备案审查决定占比是极少的。即使放大，其产生的弊端也远远小于绝大部分正确先例带来的实效。要解决先例出错的问题，可以通过完善备案审查的工作程序和纠错机制，而非选择因噎废食。

　　

　　建构备案审查决定的约束机制，需要形成能够支撑和保障先例发挥实效的配套制度。具体来说，可从立法明确、案例发布、意见公开、事前推动和事后纠错这五个方面着手推进。

　　首先，要在有关法律文件中明确备案审查决定具有先例约束力。既可以在法律中规定，如在各级人民代表大会常务委员会监督法第五章第三十条之后增加一款，规定“地方各级人大常委会在审查时应当参照全国人大常委会发布的备案审查决定”；也可以在工作报告或印发的工作文件中体现这一要求。例如，在全国人大常委会工作报告、备案审查工作报告或全国人大常委会党组印发的工作文件中要求参照全国人大常委会的备案审查决定。

　　其次，需要建立一套程序科学的案例发布机制。每年全国人大常委会审议的备案审查工作报告广受关注，有充分的民主正当性。因此，备案审查先例的发布机制可以依托于备审年报的起草和审议工作。每年的年报案例可先由全国人大常委会法工委遴选和起草，咨询备案审查专家委员会的意见后，提交全国人大常委会会议审议。根据全国人大常委会组成人员的审议意见，对案例的说理进行补充完善，最终随报告一起刊登于全国人大常委会公报，成为具有约束力的先例。

　　第三，加强备案审查决定说理的公开力度。说理的公开是下级审查机关准确理解和运用先例的前提条件。目前，备案审查报告中的案例说理比较简略，而审查研究意见则已经有了很强的说理。不过，尚无一份审查研究意见得到全文公开。这一现状会阻碍先例制度的运转。全国人大常委会可通过互联网等渠道，定期公布备案审查研究意见。在每年的备案审查工作报告中，也可以将报告所载案例的审查研究意见作为附件，与工作报告一同对外公布。

　　第四，全国人大常委会可以利用备案审查衔接联动机制推动其他备案审查机关适用先例。全国人大常委会在发布了某一审查先例之后，可将初步筛查发现的有同类问题的规范性文件通过衔接联动机制移送给有管辖权的备案审查机关，并附上先例的审查意见，要求其参照先例进行审查。依托衔接联动机制推动某一类规范性文件的纠错，当前已积累了一些实践经验。例如，全国人大常委会法工委于2020年向司法部发函，建议推动有关地方政府修改对网约车驾驶员资格条件设置户籍限制的规章等文件。

　　最后，要确保备案审查决定的先例约束力真正得到遵守，还要有对不遵循先例的事后纠错机制。偏离备案审查先例的本质是偏离全国人大常委会对宪法法律的权威解释。全国人大常委会有权撤销国务院和地方人大违反宪法和法律的备案审查决定，但这一撤销权并不会轻易动用。在绝大多数情况下，需由全国人大常委会法工委启动工作机制，采取复审规范性文件或督促原审机关自行纠正的方式展开纠错。对于属于全国人大常委会审查范围的规范性文件，全国人大常委会法工委可主动或依申请对原审规范性文件作出复审决定。而对于规章等法定审查范围以外的规范性文件，全国人大常委会法工委可通过衔接联动机制向原审机关发出纠正意见，指出原审查决定未遵循先例的错误之处，要求其依据先例重作决定。

　　● 责任编辑：崔勃