案件“下沉”改革的辽宁探索

　　作为四级法院审级职能定位改革试点的十二个省、直辖市之一，辽宁省三级法院一年来从项目化管理、精细化实施，到常态化运行，三级法院一体落实，高质量推动各项试点任务精准落地，取得亮眼的成绩。

　　为达到审判重心合理下沉、推动矛盾纠纷在基层实现公正高效实质性化解的目标，他们做了哪些尝试创新？案件下沉后，势必导致基层法院办案量增多，他们又如何在此基础上使审判质量稳步提升？在辽宁，“下沉”案件“下得去”的基础是什么？“接得住”的保障在哪里？“办得好”的秘诀又藏在何处？让我们一探究竟！

　　

　　四级法院审级职能定位改革的号角一吹响，为什么改、如何去改、要改什么，辽宁法院系统的高分答卷徐徐展开。

　　突破现行法律规定先试先行，为推动修法夯实实证基础，辽宁高院深知改革意义深远、责任重大、使命光荣。试点工作启动之初，辽宁省高级人民法院党组高度重视，专门听取汇报、专题研究部署，党组书记、院长郑青担任四级法院审级职能定位改革领导小组组长，亲自谋划、亲自部署。从坚持法治原则、吃透改革精神、结合辽宁实际、咬定目标任务、强化组织驱动、坚持强基导向、形成工作合力、注重借鉴经验、积极争取支持等九个方面，为辽宁试点工作开展精准定位、精确定要、精实定标。

　　为坚持在党委领导下开展工作，辽宁高院第一时间向辽宁省委就最高人民法院试点工作部署及辽宁高院贯彻落实意见作专题汇报。辽宁省委高度重视，省改革办及时将四级法院审级职能定位改革列入辽宁省社会体制改革重点任务清单，统筹指导督导，高位推动落实。

　　为切实把准抓牢改革方向和重点，辽宁高院邀请最高法院国际合作局副局长何帆以“地方法院如何凸显自主创新和特色”为题，从改革的背景、依据、制度突破和流程重塑等六个方面，为三级法院干警解读培训，指导帮助全省法院精准确定改革主攻点和创新点，聚焦聚力四类行政案件细化表述和当事人诉权保障、民事案件繁简分流机制建设等5项重点靶向攻坚。

　　在辽宁省委坚强领导、最高法院有力指导下，2021年10月1日试点工作推进实施以来，辽宁高院坚持高站位、高标准、高质量推动试点工作，坚持“系统谋划、工程化推进，‘专精实’落实”，将试点工作纳入辽宁法院系统“上台阶、创一流”工作全局通盘谋划，依托“抓改革”实现对“顾大局、护民生、强质效、重基层、提素能”的有效破题，项目化、清单化推动各项改革部署精准落地，“自上而下”驱动改革、“自下而上”锐意创新，切实构建三级法院上下贯通、一体推动的组织实施体系和改革发展格局。

　　

　　在改革试点工作“大棋局”落子布局的一开始，辽宁高院谋定快动，迅速组建民事、刑事、行政、再审4个工作专班，以专门方案、专人负责、专班跟进、专线指导推进试点工作。在全省选取沈阳、大连、朝阳3家中级法院，并在沈阳市选取了皇姑区、新民市，在大连市选取了沙河口、经开区，在朝阳市选取了建平县、北票市一共9家法院作为示范法院，引领、示范带动试点任务落实。

　　其中，根据最高法院试点实施办法中明确要求，亟待完善行政案件级别管辖制度，把四类行政案件下沉到基层法院管辖。因此，在实践操作中，需要通过“细化表述”准确掌握下沉范围。比如四类行政案件之一的“不履行法定职责”案件类型较多，多数适宜下沉，但也有不宜下沉的部分，因此涉及如何区分细化的问题，同时也要进一步通过审判实践和数据分析研判案件是否适宜下沉。

　　因此，四类行政案件细化表述成为辽宁法院改革创新的重点任务之一。如何确保“应下尽下”，省高院行政审判庭庭长于长苓表示：“细化表述，有助于全省法院精准识别、准确把握案件下沉范围。”经综合评估，辽宁高院指定沈阳市中级人民法院示范带头，要在短时间内率先形成一批可复制、可推广的创新经验。

　　接到任务后，沈阳中院第一时间组建精干力量成立专班，立足市区两级法院审判实际，综合考量辽宁行政复议体制改革试点实际情况，对部分行政案件的审级调整进行了积极探索和尝试。

　　调查研究是“传家宝”。沈阳中院通过对四类行政案件深入分析调研，逐一论证推敲如何细化表述。以不履行法定职责案件为例，沈阳中院行政审判庭副庭长张宇声介绍：“审判实践中，不履行法定职责案件的类型较多，但总体上审理难度较低，比较适合由基层人民法院管辖。此外，以区县政府为被告，因土地房屋征收而产生的不履行征收补偿职责案件相对不好办理。因历史原因长期未补偿的案件历来是补偿类案件的审理难点，补偿金额一般较大，往往又与地方政府征收行为不规范、相关工作人员职务犯罪交织在一起，一定程度上增加了审理难度。但是，沈阳地区已于2014年实施了行政诉讼案件集中交叉管辖，基层法院行政审判法官对所辖区域的征收补偿政策及不动产补偿价位更为了解，此类案件由基层法院管辖仍较为合适。并且，对于个别疑难案件，我们通过行政案件提级管辖机制，细化了案件识别标准和衔接程序，确保案件‘有上有下’，实现审判重心下沉的同时，也进一步凸显中级法院审理重大典型一审案件的职能作用。”

　　在充分结合沈阳地区审判实际的基础上，沈阳中院撰写了《四类行政案件细化表述问题研究》，并根据沈阳两级法院行政审判实践以及辽宁省行政复议体制改革试点实际情况，创新提出“关于征收补偿履行职责类以及县区级政府行政复议类案件全部由基层人民法院管辖”，得到了辽宁高院的肯定和支持。

　　细化表述只是案件下沉的起点，这些案件是不是真适合“下沉”，还需要辽宁高院认真写好“后半篇文章”。

　　第一笔就是落在当事人诉权保护上。改革发展必须坚持以人民为中心，围绕案件下沉后如何防止滥诉、虚假诉讼，如何保护和规范当事人依法行使诉权等问题，辽宁高院制定《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的指导意见》，并由沈阳中院起草了《实施细则》，以21条举措从制度上防止诉权滥用，引导当事人依法合理表达诉求。

　　第二笔落在案件质效跟踪研判上。在辽宁高院指导下，不仅是动态跟踪研判下沉案件审判质效，包括衍生的上诉案件、执行案件都要一并纳入跟踪研判范围，确保全方位、全链条保证质效、管控风险。

　　第三笔是利长远，从行政案件管辖机制和行政争议实质化解上落笔。在辽宁高院引导激励下，全省法院积极创新集中管辖、交叉管辖等管辖机制，确保“四类行政案件”公正审理。同时，沈阳中院、沈铁中院就解决行政纠纷建立了府院联动机制，沈阳和平区法院设置立、审、执一体化行政诉前调解中心，建立“巡回调、来院调、驻点调、在线调、接续调”“五位一体”的行政诉前解纷模式，推动行政争议在前端化解、实质性化解。

　　

　　为使审判中心合理下沉，试点启动后，最高法院公布了《关于调整中级人民法院管辖第一审民事案件标准的通知》，通过上调中级法院级别管辖标的额标准，使一部分大标的额案件“下沉”。在辽宁，当事人住所地均在或均不在辽宁省行政辖区的，诉讼标的额3000万～5亿元的第一审民事案件调整为由基层法院一审审理。

　　“试点后，基层法院人案矛盾会不会进一步加剧，能不能接得住……”怀揣着这样的问题，记者采访到辽宁高院党组成员、副院长王志文。

　　众所周知，“案多人少”矛盾突出，是近年来基层法院普遍面临的重难点问题。改革试点工作启动以后，部分案件进一步下沉，对于基层法院而言，不仅仅是案件数量的增加，大标的额案件的下沉在案件审理难度、办案质量、社会关注度、当事人司法需求等各方面均给基层法院带来了全新的、更大的压力和挑战。

　　作为四级法院审级职能定位改革领导小组办公室主任，王志文用辽宁高院的“加减法”解答了记者的疑问。

　　何为加法？就是要“直接”“有效”增加编制员额。王志文介绍，辽宁高院从试点启动之初，就高度关注全省基层法院审判压力变动情况，始终把解决好基层法院人案矛盾作为改革试点工作的重要保障措施谋划落实。

　　在改革启动之前，辽宁高院连续三次对下沉案件数量进行精准测算；改革启动之后，及时向辽宁省委汇报改革试点面临的问题。辽宁省委要求省改革办、省编办配合法院开展试点工作。

　　辽宁省编办一次性释放537个中央政法专项编制，分配给“案多人少”矛盾突出的60家基层法院，为74个基层法院新增法官员额193个，为基层法院增加高级法官职数163个。不仅有效对冲了下沉案件人案比变化，部分基层法院多年来因案件总量逐年激增造成的突出人案矛盾也借此得以适当缓解。

　　当然，想有效攻克“案多人少”难题，光靠增加编制恐怕还不够，诉讼增量不减少，依旧有阻力。为此，辽宁高院积极争取党委政府支持，主动融入社会治理大格局，省委出台关于调解化访的相关文件。三级法院狠抓落实，积极向前延伸司法职能，强化诉源治理，深化多元化纠纷解决机制建设，把基层作为矛盾纠纷预防化解的主阵地，截至10月初，已调解成功29.3万件，有效促进矛盾纠纷止于诉前、解于基层，分级分类化解在前端。从总体成效看，截至9月30日，辽宁全省110家基层法院共受理下沉案件1934件，案件增幅合理，主要质效指标也整体好于同期同类案件，基本上没有因为案件下沉而加剧人案矛盾，总体上实现了平稳承接。

　　

　　“下沉案件绝不能一‘下’了之！”为提高全省法院注重下沉案件审判质效的意识，在四级法院审级职能定位改革领导小组调度会上，辽宁高院党组提出明确要求。

　　对于下沉案件质量如何的疑问，辽宁高院用一组数据作了形象回答。记者从辽宁高院审判管理办公室获悉，截至9月30日，辽宁全省基层法院审结下沉案件1167件，法定审限内结案率为100%，生效案件再审率、申请再审率均为0，一审判决案件改判发回重审率比同期同类案件低1.17个百分点，平均审理时间指数等主要质效指标均优于同期同类案件，中级法院下沉案件质效全面优于同期同类案件。

　　辽宁法院系统具体是如何做到的？

　　举措一：紧扣审级职能深化举措，同步强化质效监管。

　　为了深化各级法院审级职能意识，辽宁高院以提升基层法院“初始案件质效”和中级法院“定分止争质效”为抓手，不断深化举措。

　　从审理机制上，各中基层法院均采用院庭长直接承办或院庭长担任审判长方式，组成合议庭适用普通程序审理下沉案件，以此确保案件质量过硬。

　　从审判管理上，辽宁高院统筹推进贯通式管理、数字化支撑、全流程回告式审判管理方式变革，构建完善一体化、精细化、闭环管理模式，充分发挥审判质效面对面、大数据分析研判和审判质效评估激励三项机制在下沉案件质效监管中的重要作用。同时，进一步建立健全专门管理机制，以专门台账实行动态监管，专人跟踪、专项调度、专线联络、专案督导，实现了对立案、庭审、文书制作等审判全流程、各环节“点对点”精准监管。

　　从条线指导上，研究起草审判指引，加强改发案件分析评查，总结普遍性问题“对症”指导，进一步强化法律统一适用，以审判专业化建设提升案件质效。

　　从基层创新上，各中基层法院主动作为。以沈阳皇姑区法院为例，通过发改案件分析，发现还存在“事实认定未以充分抗辩为基础”“收集运用证据能力有待加强”等问题。为此，皇姑法院联合沈阳市律协从“全面规范诉答文书”发力，联合公布《协同开展简易民商事案件诉答文书改革会议纪要》，律师可于立案之前按照模板要求准备诉讼材料，立案阶段法院安排专人指导当事人、律师使用诉答文书模板，进一步明确诉请、固定证据、聚焦争点，促进庭审优质化，切实提高初始案件质效。中期评估后，包括皇姑法院在内的各地好的经验做法，也在辽宁全省范围内有序铺开。

　　举措二：以提升审判质效为中心全面实施强基工程，夯实改革发展根基。

　　人民法院的基层基础建设，是人民法院服务大局、保障民生、维护社会公平正义的重要保证。众所周知，多数案件、审判力量都在基层，随着经济社会发展和审级改革，基层法院（人民法庭）面临的压力和挑战进一步加大。长期以来，最高法院高度重视人民法院基层基础工作，近年来已相继出台多份有关基层基础建设方面的司法政策性文件。不过，基层基础建设是一项需要长期持续推进的工作，要保证下沉案件接得住、办得好，有效推动政策、资源、力量向基层倾斜，必不可少。

　　2022年7月27日，辽宁省人大常委会第三十五次会议听取和审议了省高院关于强化基层基础提升审判质效的专项报告，制定出台《关于加强人民法院基层基础建设 进一步提升审判质效的决议》（以下简称《决议》）。

　　值得一提的是，以《决议》形式推动人民法院基层基础工作，在全国尚属首例，其示范意义获最高法院肯定。

　　备受鼓舞的辽宁全省法院紧紧把握难得契机，紧扣基层审判质效提升中心点，聚焦《决议》提出的7个方向，细化分解了49项具体任务，项目化、清单化推动《决议》精准落地，着力打通制约法院基层质效提升的痛点堵点，条线贯通三级法院整改到位、落实到位、取得实效，切实提升基层审判质效和司法公信力。

　　举措三：切实发挥考核评估“指挥棒”作用，完善激励约束机制。

　　创新建立考核评估指标体系，从案件质量、办案效率、审理效果全面加强下沉案件初始质效监管和评估。同时，充分发挥“智管”作用，将基层法院初始案件质效指数和中级法院定分止争指数嵌入辽宁法院审判质效管理平台动态展示，营造争先创优良好氛围。

　　截至今年三季度，基层法院下沉案件一审判决案件改判发回重审率、生效案件改判发回重审率、生效案件再审率、申请再审率、平均审理时间指数、法定审限内结案率等主要质效指标均好于同期同类案件。同时，全省基层法院审判质效也保持了稳中向好的良好态势。

　　举措四：深入开展课题研究与实践，切实提升司法素能。

　　辽宁高院建立实施“审学研”一体化机制和青年干部成长工程，一线法官作为驻院研究员，以四级法院审级职能定位改革背景下的审判管理机制建设、民事和行政诉讼繁简分流机制建设等司法改革和审判实践中的热点难点为课题，深入研究改革发展路径。与此同时，也培养了一批办案精、理论强、教学优的业务领军人才，前两期“审学研”项目20个课题已转化为培训课件，形成25篇高质量调研成果、8篇制度成果，在重要期刊发表或高端论文评比获奖11篇，带动全省法院在省级以上刊物发表或获得省级奖励的论文363篇，形成从“一枝独秀”到“满园春色”的高层次人才培养新气象，法官理论研究水平不断提升。

　　同时，为切实发挥“一把手”头雁效应，以辽宁高院党组书记、院长为主持人成立课题组，以四级法院审级职能定位改革为视角，就民事再审程序运行机制和资源配置问题进行研究，将推动改革与深化调研紧密结合起来。之所以如此，一方面是四级改革后，辽宁高院受理了一部分最高法院“下交”的再审案件；另一方面，受最高法院兴调研之风的倡导，以此把推进改革和加强队伍专业化建设统筹起来，把理论研究和改革实践结合起来，以点带面推动改革、调研和专业化建设齐头并进。据悉该课题已中标最高法院2022年度司法研究重大课题。在“头雁”带动下，全省法院干警积极将改革发展与深化调研紧密结合起来，丹东中院搭建“滨江中路30号法律沙龙”平台用于“学术型”与“实务型”法官“头脑风暴”，辽河法院发表《推进基层法院审级职能定位改革试点工作应处理好五个关系》的理论文章……一片“群雁齐飞”的景象在辽宁生动呈现。

　　

　　紧扣职能，亮点纷呈，员额法官这样说——

　　在辽宁，各级法院聚焦案件质量，创新探索质效提升“新路径”，实现改革成效“深突破”。

　　“辽宁高院制定了包括普通程序独任制审理、在线庭审和电子送达等在内的4个指导意见深化民事繁简分流机制，起草了四类行政案件审判指引；为切实解决案件下沉后带来的案多人少问题，大连中院先后发布了建设工程、行政审判白皮书，强化条线业务指导，并依托智慧法院建设强化特殊类型案件智能识别；为把办案精力留给繁案要案，朝阳中院深化诉源治理和多元化纠纷解决机制，初步形成了新收案件收窄态势；为聚焦案件初始质效、精耕案件事实审查，为基层法院法官在如何做好事实查明这一基础性工作提供指引性的文件，大连沙河口法院形成了14类事实查明指引……”辽宁高院研究室主任刘东辉对各地改革亮点如数家珍。

　　大连经济技术开发区人民法院审管办主任宋玉娇法官告诉记者，在他们法院，下沉案件由院庭长直接承办比率达87.5%，其余案件均由院庭长担任审判长。同时，细化提炼了民间借贷、金融借款等9类案件事实要素形成裁判指引，出台了《民事诉讼送达完成标准》《民事裁判文书引用法条工作指南》等，切实提升审判全流程规范化精细化水平。

　　服务升级，人民满意，回访时人民群众这样说——

　　“这多好，一看就明白！不用打官司费钱，也不伤和气，行了！一会儿我就把水费给你转过去。”在辽宁省新民市人民法院法官驻村服务站进行示范性诉讼公开庭审结束后，一位村民通过旁听同类案件庭审，上了一堂生动的法治课，发出了如是感慨。这是新民法院创新形成的“示范性诉讼”机制。

　　从全国人大的授权决定来看，这次改革决不能简单理解为案件重心下沉，将压力传导至基层。改革的总体目标之一，即是推动具有普遍法律适用指导意义的案件，涉及重大国家利益、社会公共利益的案件，打破“诉讼主客场”现象的重大案件，主要由较高层级法院审理，确保国家法律正确统一适用。

　　与此同时，案件下沉后，如何缓解基层办案人员案件量增多的压力，也是需要直面的问题。其实，基层法院受理的案件中，很大一部分并非难案要案，新民法院通过对同时期或同地域发生的有关联的群体性民事诉讼，选取有代表性的少量案件进入实体审判，向同类当事人公开诉讼过程、公示审理结果、公告裁判理由，通过该案的审理、裁判让双方当事人明确纠纷解决原则和方向，促使其他未进入诉讼的当事人按照前期诉讼的结论履行各自的权利义务，减少简单类案的增多。在促进同类纠纷“无诉化”解决的同时，达到了“审理一案，解决一串，教育一片”的多重社会治理效果。

　　据悉，通过这种创新机制，今年上半年，新民法院受理案件数量同比下降26.81%，结案率同比提升5.8%。

　　10月20日上午，鞍山市立山区人民法院督察室工作人员拨通了辽宁某实业有限公司法定代表人赵某的电话。

　　“喂，您好，是辽宁某实业有限公司法定代表人赵某吗？我是立山法院督察室的工作人员，想对您之前在我院审理的与于某的合同纠纷案件做一下廉政情况回访。请问在我院审理过程中，承办法官、法院工作人员是否有违反‘三个规定’？是否存在不廉洁的问题、违法违纪行为？我向您解释下‘三个规定’的具体内容……”

　　“我之前听梁法官提过，没想到真能接到廉洁回访电话。我十分满意！我的案件涉及房产，虽然被裁定驳回了，但是你们法院认真负责，还特意去房产部门查信息，耐心跟我解释房子被其他法院查封了，所以现在不能更名过户。梁法官和送达人员从始至终都没有任何不廉洁的问题，违法违纪更没有了……给你们的工作点赞！”

　　以上对话仅仅是鞍山法院落实下沉案件回访制度的一个缩影。案件下沉后，当事人诉讼权利需要得到充分保障，使人民群众改革获得感不断提升。同时，也能保障诉讼服务水平的提高，审判质量、效率和公信力不断提升，更好满足人民群众新要求新期待。

　　据悉，鞍山法院督察室每半月用电话、微信或见面等方式逐案回访，重点案件立结立访，切实提高人民群众司法满意度，筑牢廉洁司法堤坝。截至9月底，109件下沉案件的回访工作已全部完成。

　　一年来，从立柱架梁、夯基垒台到精细实施、精深推进，再到系统集成、转段升级，辽宁四级法院审级职能定位改革一步步趟出新道路、迈上新台阶、跑出加速度。

　　新起点新征程上，我们有理由相信，意志更坚、信心更强、干劲更足的辽宁法院系统，必将以更高站位、更高标准、更实举措，奋力推动辽宁法院系统再上新台阶。

　　● 责任编辑：崔勃