再审程序改革的浙江模式

　　2021年9月27日，最高人民法院印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》，自2021年10月1日起施行，正式启动了为期两年的“四级法院审级职能定位改革试点”工作。

　　“改革民事、行政再审申请程序和标准”是四级法院审级职能定位改革试点的重要内容之一。本次试点，针对向最高人民法院、高级人民法院申请再审的情形，调整适用了现行民事诉讼法和行政诉讼法关于再审申请原则上“上提一级”的传统做法。根据最高法院制定的试点实施办法，当事人对高级法院作出的已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定，认为有错误的，原则上应当向原审高级法院申请再审。只有在规定的两种情况下，当事人可以向最高法院申请再审。试点后，再审纠错职能主要由高级人民法院承担，最高人民法院通过审查纠正法律适用错误，重点发挥统一全国法律适用、监督指导全国法院审判工作职能。这意味着，高级别法院正转变职能，更多承担起统一法律适用的职能。

　　试点启动后，浙江高院立即制定了《浙江法院完善审级职能定位改革工作实施方案》，建立全省法院试点工作指导小组，配套明确试点工作管理机制、重点任务及分工、实施步骤和工作要求，细化工作职责，强化工作协同。除此之外，在此方案的基础上，还进一步制定了《审级职能定位改革实施细则》，细则中既有最高法院试点方案中明确的“规定动作”，也有结合浙江实际推出的“自选动作”。

　　根据最高法院改革试点要求，由高级法院审查自己裁判生效的大部分民事、行政案件，对民事、行政诉讼再审程序作了实质性重构。浙江高院审判委员会专职委员程建乐表示，这是一项面临极大挑战和压力的试点任务，必须充分加强当事人再审权益保障，才能提升当事人的改革获得感。“我们经过深入调研和大量数据测算，理顺内部各业务部门之间的职能和关系，在合理平衡工作量的基础上，推动落实再审审查审理一体办理机制，对提起再审的案件，原则上由负责再审审查的合议庭继续办理，切实强化依法纠错功能，避免再审办理与对下业务指导出现‘两张皮’现象，防止引发新的‘程序空转’和裁判标准不统一问题。”程建乐解释。据了解，再审审查审理一体办理机制的建立，有效防止了程序空转，全省法院案件程序比持续降低。

　　浙江高院为确保再审程序改革有力推进，建立了再审全面交叉审查审理制度，在确定再审申请案件审查分工时，《细则》中用7个条款明确各审判庭再审审查分工和职责，对当事人不服本院生效裁判申请再审案件实行全面交叉审查，防止出现“终审、再审审查、再审同一庭室”的现象，有效避免原审判庭自审自查可能引发的当事人对司法公正度的质疑，能够最大程度消除原审审判庭对再审申请审查的影响。

　　确保案件办理质量，针对交叉再审可能存在的跨专业知识不熟悉、业务不熟练的情况，浙江省高级人民法院连续出台了《跨部门专业法官会议工作指引》《跨部门合议庭组建和运行工作指引》等文件，健全跨部门合议庭、专业法官会议工作机制。两个工作指引严格落实司法责任制改革的相关要求，确保院庭长依法依规履行监督管理职责。

　　《跨部门合议庭组建和运行工作指引》用15个条文确定了人员组成和回避情形、职责和审理案件的类型、启动和组织程序等。《跨部门专业法官会议工作指引》用16个条文明确了会议的多功能定位、人员组成、适用范围、会议流程等内容。

　　据浙江高院审判监督第一庭副庭长刘国华介绍，截至目前，该庭在19件案件中组建跨部门合议庭，6次召开跨部门专业法官会议，讨论了9件跨专业的疑难复杂案件。

　　浙江某通用航空公司诉四川某通用航空公司飞机租赁合同纠纷一案，浙江高院二审终审后，四川公司从其法定代表人已损坏手机中提取双方短信记录，显示双方关于承租飞机的改装费用有过约定，向浙江高院申请再审。浙江高院受理该再审申请后，由原审判庭之外的审判庭另行组成合议庭，经再审审查，裁定对该案进行再审。开庭审理后根据再审申请人提交的新证据，依法对原生效判决作出改判，支持再审申请人的请求。

　　“上半年，审监一庭对两件本院终审的民事案件提起再审后，均作了改判。这个飞机租赁合同纠纷案，就是其中之一。”刘国华解释，“在推进审级职能定位改革试点过程中，浙江高院审监一庭通过采取案件交叉审查、强化跨部门合议庭和跨部门专业法官会议制度适用、及时向原审判庭通报再审案件结果、依法报请最高法院提审等举措，依法规范再审审查审理流程，促进裁判尺度统一，在推动再审‘敢改’的同时，又确保把案件‘改好’，取得了明显成效。”同时，他也表示，最高法院与高级法院在再审案件报请审查的衔接机制上还不够顺畅，建议最高法院完善相关工作机制，推动试点工作将案件“沉下去”与“提上来”更好结合。

　　

　　再审审级制度的变化，将原本向最高人民法院申请的再审案件，由高级法院承担。这就意味着，高级法院需要承担不服本院二审裁判案件的再审审查。如何保障高级法院再审“自我纠错”的公正性？为了打消当事人的疑虑和担忧，改革试点以来，浙江高院不仅在建章立制上不断推进再审程序改革，还从再审立案、审查、审理、监督各个环节，进行严格规范。

　　再审立案是启动再审程序的首要关口。据了解，为规范再审立案工作，浙江高院对符合条件且材料合格的再审申请要求一律及时立案，申请材料不全的一次性发送补正告知书，不符合条件的发送不合格告知书，确保当事人的每一件再审申请均能得到有效回应落实。

　　对于最高法院下交的再审案件，指定专人负责该类案件立案工作，建立长效沟通反馈机制，有效避免重复立案问题。试点以来，已受理最高法院下交再审申请案件816件。为方便当事人立案，大力推进“让数据多跑路，让群众少跑腿”。今年3月，搭载“浙江全域数字法院”改革的快车，浙江法院网率先开通再审网上立案通道，上线以来已正式立案226件。

　　再审审查作为再审程序的重要一环，地位不可小觑。为确保审查工作规范，浙江高院建立民事审监重大疑难法律适用问题函询制度，针对再审过程中遇到的法律适用问题，根据案件情况，由案件承办部门发函征询相关业务部门意见，确保有效听取意见。规范行政再审立案和审查程序，建立一人多案、一事多案由同一法官、合议庭或者办案团队集中办理机制，推进行政争议实质性化解。

　　另外，在再审案件的监督管理上，修订并印发了《“四类案件”监督管理实施细则》，将对本院生效案件的再审审查、审理案件，按照有关规定纳入“四类案件”监管，严格落实院庭长监督管理职责。对再审拟予改判的本院终审案件，明确应当提请院长决定将案件提交院审判委员会讨论。这一做法，被写入《最高法院关于四级法院审级职能定位改革试点情况的中期报告》中。

　　试点以来，浙江高院受理民事申请再审案件8217件，同比上升18.5%，其中对下级法院生效裁判申请再审的8052件，对本院生效裁判申请再审的165件；受理行政申请再审案件2494件，同比上升51.2%，其中对下级法院生效裁判申请再审的1783件，对本院生效裁判申请再审的711件。报请最高法院再审提审2件，针对本院生效裁判裁定再审2件，改判2件。再审依法纠错功能不断强化。

　　据浙江高院研究室工作人员介绍，该院目前正在起草《行政申请再审案件立案和审查工作指南》，以推动完善行政申请再审案件立案和审查工作机制。

　　在再审程序改革的有序推进中，新的再审机制正在逐步形成，而现阶段省级法院民事、行政申请再审审查案件数量不断增长，对审判工作带来了挑战。

　　对此，浙江高院调整优化再审审判力量，围绕机构设置、人员编制、员额配置等方面开展专题调研，认真听取各部门意见建议及工作需求，及时调整优化相关业务庭的职能分工和审判力量配置，确保再审审查审理工作有序流转。即改变原由审监二庭集中办理简案、其余民事审判庭按照案由办理繁案分工模式，实行各民事审判庭统一按照案由进行分工、繁案简案一并办理，推动平衡各部门办案任务，解决裁判尺度不统一问题，共调整相关业务庭人员32人。

　　“试点启动以来，浙江高院及时出台试点实施方案和实施细则，健全配置制度，严格实行终审和再审审查分离模式。同时，加大‘四类案件’监管力度，进一步规范再审复查程序，在统一裁判尺度、优化司法资源配置、防范程序空转、促进行政争议预防和化解等方面取得了明显成效。”浙江高院行政庭庭长葛宏伟表示，“但在改革推进过程中，我们也发现，全省三级法院的行政争议进一步向高院汇聚，高院收案量大幅增加，再加上现行申请再审制度低门槛、零成本等原因，高院‘案多人少’矛盾导致的监督指导功能弱化、大量无效再审申请挤占审判资源、基层行政审判力量偏弱等问题仍需引起重视。”

　　事实上，在实践中很多行政纠纷属于基层社会治理问题，但因为再审“门槛”过低，出现大量行政再审申请。清华大学法学院教授何海波认为，这不仅不利于纠纷的实质性解决，导致程序空转，也影响了生效裁判的司法权威，成为部分当事人“滥诉”的工具。而再审申请一旦出现“滥诉”，不仅过分挤占审判资源，还会影响生效裁判既判力和真正有“纠错”需求者的权益。

　　为了促进行政争议的实质解决，尽量将矛盾化解在基层，近几年，浙江规范行政争议调解工作流程和运行模式，建立健全调解方案决策授权、容错免责、考核评价、鼓励行政机关自行纠错等十项配套工作机制，合力推进行政争议调解中心建设。2017年至2019年之间，建立起覆盖省市县三级的行政争议调解中心，在全国率先实现行政争议调解中心省、市、县三级全覆盖，2021年协调化解了39.2%的行政案件，协调撤诉率连续3年领跑全国。

　　在推进审级职能定位改革试点过程中，浙江高院要求各地深化利用这一重大改革释放的能量，有效落实下放基层法院管辖的行政案件争议化解工作。

　　立足全省首家行政争议调解中心成立地的先发优势，湖州中院以行政争议调解中心为枢纽，深化完善“1+9+6”行政争议解纷体系，通过丰富解纷资源，充实调解员队伍，增强调解力量，推动六成以上行政争议在源头化解。舟山中院充分发挥行政争议调解中心作用，扩展行政争议调解力量，常态化运行行政争议预警机制，严格落实行政机关负责人出庭应诉制度，引导行政机关自我纠错，源头化解、实质化解行政争议案件。绍兴实现第三季度全市法院新收一审行政诉讼案件同比下降36.69%，一审行政案件败诉率1.44%，下降9.38个百分点；协调撤诉率39.93%，同比上升10.81个百分点；行政机关负责人出庭应诉率保持100%。

　　同样是依托行政争议调解中心，针对“滥诉”问题，浙江在宁波、嘉兴、舟山开展“滥诉”规制试点工作，深化诉源治理，健全行政争议预防化解体系，依法打击“滥诉”等不诚信诉讼行为，目前已初见成效。宁波中院已认定“滥诉”行为人18名，涉及案件1170件，推动全市法院一审行政案件同比下降10.86%。

　　改革试点已满一年，很多制度创新还在探索中，但可以肯定的是，对再审纠错职能的发挥，浙江模式的效果已经显现，新的再审纠错机制正在形成。

　　● 责任编辑：刘瑜