审级改革，让合适层级的法院审理合适的案件

　　2021年10月1日，最高人民法院《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》正式实施，开启了为期两年的完善四级法院审级职能定位的改革之路。

　　长期以来，我国实行的是四级两审的审级制度。针对审判实践中暴露出来的四级法院案件数量结构分布不够合理、审判资源分配不够科学、审级监督作用发挥不够充分等问题。最高人民法院大胆创新改革，通过将审理难度低、受地方因素影响小、适宜就地解决的案件下沉到基层法院审理，将涉及重大国家利益、社会公共利益、存在严重外部干预或“诉讼主客场”现象的案件上提至较高层级法院审理，初步实现绝大多数事实、法律争议在两审之内实质性解决，有效地保障了法律的正确统一适用。

　　据统计，审级制度改革探索一年来，基层人民法院一审民事案件上诉率、二审改发率分别为8.73%、1.25%，较试点前同比分别下降0.2、0.04个百分点；审理“四类行政案件”二审改发率1.74%，较试点初期前三个月下降0.26个百分点，审判质量稳步提升。各高级人民法院对不服本院终审民事、行政案件的再审申请裁定再审率为9.08%，裁定再审案件改判率为28.18%，比同期办理的不服下级法院民事、行政生效裁判申请再审审查和再审案件分别高出3.37、6.55个百分点，有效发挥了再审依法纠错功能。

　　有关专家学者表示，审级制度改革是完善我国诉讼制度、加强审级制约监督体系建设、全面优化司法资源配置、保障法律正确统一适用的创新之举，也是我国司法体制改革的重要内容，标志着政法领域全面深化改革已经进入“深水区”。随着四级法院审级职能定位改革试点的持续推进，这一改革必将在我国诉讼制度发展史上留下浓墨重彩的一笔。

　　

　　审级职能定位改革试点一年后，全国人大常委会对《最高人民法院关于四级法院审级职能定位改革试点情况的中期报告》进行了审议，认为改革试点坚持以人民为中心，通过优化审级职能、完善诉讼程序、畅通救济途径，更好地满足了人民群众司法需求，希望四级法院加紧完善配套、做好衔接，组织好“下半场”改革试点。

　　四级法院审级职能定位改革试点是经党中央批准、全国人大常委会授权的一项重大改革任务，这一改革从去年10月1日正式启动，期限为两年，目标在于“进一步深化诉讼制度改革，明确四级法院审级职能定位，优化各级法院的职责范围，加强审级制约监督体系建设，实现依法纠错与维护生效裁判权威相统一，推动法律正确统一适用”。

　　众所周知，我国一直实行的是四级两审制，但在运行中还存在四级法院案件数量结构分布不够合理、资源配置不够合理，较高层级法院监督指导职能发挥不够等问题，亟待研究解决。

　　正是直面了这些矛盾，决策层决定启动审级制度改革，勇闯政法领域全面深化改革“深水区”，让中国特色社会主义司法制度焕发出新的活力。2021年5月，中央深改委审议通过《关于完善四级法院审级职能定位的改革方案》（以下简称《改革方案》），厘清四级法院的职能定位，具体为：基层人民法院重在多元解纷、化解矛盾；中级人民法院重在二审终审、定分止争；高级人民法院重在再审纠错、统一尺度；最高人民法院监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用。2021年10月，根据全国人大常委会《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》，最高人民法院出台了《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（以下简称《试点实施办法》），开启了完善四级法院审级职能定位的改革之路。

　　“此次改革主要针对四级法院审级职能定位不清、案件自下而上过滤分层功能不足等问题。”最高人民法院司法改革领导小组办公室副主任刘峥指出。

　　

　　根据最高人民法院《试点实施办法》第2条规定，在试点地区，以县级、地市级人民政府为被告的四类第一审行政案件，由基层人民法院管辖，其中包括政府信息公开、不履行法定职责等案件，从而扩大了基层人民法院对行政案件的受案范围。因此，试点工作启动以来，审判重心合理下沉，推动矛盾纠纷在基层实现公正高效实质性化解的同时，也引发了部分专家学者的担忧：审级改革是否会加重基层法院审判负担？

　　最高人民法院副院长沈亮表示，从试点运行情况看，级别管辖调整后，客观来讲，“下沉”的案件数量会有所增加，但总体上符合我们当初的预判，并未出现基层法院受理案件激增的问题。

　　试点以来，试点省份基层人民法院共受理“下沉”的“四类行政案件”11275件，仅占全部新收一审行政案件的6.76%。民事第一审案件“下沉”数量也在可控范围之内，仅占同期全部新收一审民事案件的0.15%，且主要集中在经济发达地区或省会城市的中心城区法院。

　　“当然，增加的民事案件基本是大标的额案件，不能简单从数量上判断审判负担，必须统筹考虑审理难度和司法资源投入，综合各方面因素，目前‘下沉’案件总体上在基层法院可承受的范围之内。”沈亮副院长说。

　　沈亮副院长进一步举例进行了说明。他说，例如最高人民法院大力推进多元化纠纷解决机制改革，积极推动构建诉源治理整体格局，综合运用多种解纷力量将大量矛盾纠纷化解在诉前，控制了诉讼案件增量。今年以来，部分案多人少矛盾突出的地区收案量已同比有所下降，诉源治理效果逐步显现。又如，最高人民法院大力推进民事案件繁简分流机制建设，2021年年底推动立法机关修改了民事诉讼法，通过扩大小额诉讼程序和独任制的适用，确认在线诉讼效力、加大电子送达力度等一系列举措，推动民事案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，这也大大优化了司法资源配置，提高了诉讼效率，一定程度上减轻了基层法院工作负担。

　　刘峥副主任介绍：“试点工作根据案件数量结构变化，同步跟进配套保障，推动编制、员额配备及物质保障向办案一线倾斜，推进案件繁简分流，加强案件质量监管，提升法官职业素养，用好信息技术，确保‘下沉’案件既审得了又审得好。”

　　试点以来，试点基层人民法院一审民事案件上诉率、二审改发率分别为8.73%、1.25%，较试点前同比分别下降0.2、0.04个百分点；审理“四类行政案件”二审改发率1.74%，较试点初期前三个月下降0.26个百分点，审判质量稳步提升。具体而言，为确保“下沉”案件质效，最高人民法院同步推出系列举措：

　　一是优化审判资源配置，解决好“有人审”的问题。各高级人民法院在中央相关政策指导下，积极争取省级组织部门、机构编制部门的支持配合，优化辖区法院的机构人员编制、员额，推动编制、员额配置向基层和办案一线倾斜。例如广东高院跨地域调整中级、基层法院员额98名，核增员额的86%分配至基层法院。辽宁高院推动省委编委印发《关于为全省部分基层人民法院分配政法专项编制的批复》，将预留的557名中央政法专项编制全部一次性释放给法院，除保留20名由省高院机动使用外，其余537名全部分配给人案矛盾突出的60个基层法院。

　　二是强化审判业务指导，解决好“如何审”的问题。针对部分基层人民法院过去较少审理的“四类行政案件”以及建筑工程、股权转让、房地产合作开发等领域大标的额民事案件的情况，通过业务培训、典型案例、审判指引等方式，加强对下审判业务指导，明确相关案件审理要点和裁判标准。例如，天津各中院围绕建设工程合同、买卖合同、破产强制清算、民间借贷等案件，出台类案办理指引，统一裁判尺度；比如陕西高院与当地行政机关联合发布政府信息依申请公开典型案例，指导基层人民法院提高案件办理质量；浙江宁波中院要求辖区基层人民法院对“下沉”案件一律适用普通程序审理，并由院庭长担任审判长，配齐配强审判力量，确保案件质量过硬。

　　三是加强审判监督管理，解决好“规范审”的问题。在去年制定印发《关于进一步完善“四类案件”监督管理工作机制的指导意见》，明确大标的额案件可以参照适用“四类案件”监督管理措施，同步健全完善司法权制约监督机制。例如，必须组成合议庭审理，院庭长可以以听取审判进度、评议结果的方式实行个案监督，强化专业法官会议咨询功能和审委会把关作用，确保这些案件在基层法院公正高效处理。

　　

　　“沉下去”和“提上来”是法院审级制度改革的一对关键词，也是推动这一改革的初衷和目的所在。

　　未来，小案子也能进“大法院”审理将成为常态。据媒体报道，四川省绵阳市姜某某与居委会标的仅有10000多元的劳动争议官司，就是由绵阳市中级人民法院审理的。要知道，在四级法院审级改革试点之前，这种小标的案件几乎不可能在中级人民法院一审。中级人民法院提级管辖此案，是因为案件涉及诸多劳动者利益。该案在作出裁判后，被四川省高级人民法院列为参考性案例，为全省法院提供规则指引。

　　姜某某与居委会的万元劳动争议官司属于“特殊类型案件”。按照《试点实施办法》，对于“特殊类型案件”，试点法院可以报请上一级人民法院审理或者由上级法院提级审理。

　　那么，究竟哪些案件属于“特殊类型案件”？《试点实施办法》第4条、第5条明确规定，对于涉及重大利益、具有普遍法律适用指导意义、存在重大法律适用分歧、可能存在不当干预、疑难复杂新类型的一审民事、刑事、行政案件，基层人民法院可以报请上一级人民法院提级管辖，或者由上级法院依职权决定提级管辖。

　　其实，相对于“涉及重大利益、具有普遍法律适用指导意义、存在重大法律适用分歧”等特殊类型案件，社会上更多的担忧，是对基层人民法院审理某些类型案件的不信任，“可能存在不当干预”。

　　就诉讼当事人的心理来说，当然希望案件能得到更高级别的法院“重视”，希望由中级人民法院乃至高级人民法院进行一审。但这也将加重高层级法院的审判压力，不利于纠纷的本地化解决，甚至形成“矛盾上交”的尴尬，不利于基层法院树立司法权威。

　　在这种情况下，审级职能定位改革试点的“沉下去”与“提上来”并重显得尤为重要。最高人民法院国际合作局副局长何帆曾长期从事司法改革工作。他在接受媒体采访时表示，从改革整体思路看，试点方案注重“沉下去”与“提上来”并重。“沉下去”的案件应当是地方干预较少，案情并不复杂，更适宜由基层法院受理的案件，下沉后也更有利于矛盾纠纷高效、实质性化解。“提上来”的案件是诉讼标的额未必很大，但具有规则指导意义、涉及重大利益，或者有利于打破“诉讼主客场”现象的案件。这类案件通过提级管辖或再审提审，由较高层级法院审理，更有利于加强对下指导、实现实体公正，打破地方保护主义。

　　“但‘提级’仅仅是针对特定类型案件的特殊程序，有的个案经过提级审理，形成了示范性裁判，起到了解决分歧、对下指导的作用，后续类似案件也可能不再具备‘特殊性’，仍可由基层法院审理。”何帆特别强调。

　　最高人民法院数据显示，试点以来，各高、中级人民法院共提级管辖案件435件，同比增长19.5%，其中33.96%的案件属于在辖区内类型较新、疑难复杂的案件，34.91%的案件具有普遍法律适用指导意义，这些“提上来”的案件真正起到了统一裁判标准，提升审判质量，指导新型案件，以及回应民间诉求的作用。

　　沈亮副院长表示，提级管辖制度功能的有效激活，使得高、中级人民法院审理重大典型一审案件职能作用更加凸显。各试点地区高、中级人民法院完善提级管辖机制，细化提级管辖标准，规范工作流程，配套完善繁案精审、类案同判、风险防控、案例转化等机制，有效推动涉及重大利益、具有普遍法律适用指导意义、存在重大法律适用分歧、可能存在不当干预、疑难复杂新类型的一审案件由高、中级人民法院审理，实现案件有上有下、良性运转。目前，多地法院已经提级管辖了具有代表性的案件，涉及数据权利确权、网络不正当竞争、新业态用工主体资格、“双减”政策下教育培训合同效力等法律问题，涵盖民事、行政、知识产权等领域，均取得良好效果。

　　“通过激活提级管辖机制，上级法院审级监督指导作用进一步加强，重大案件‘审理一件，指导一片’的效果正在逐步显现。”沈亮副院长指出。

　　

　　再审程序改革被誉为审级职能定位改革试点中最重大的创新举措，对于进一步优化我国“四级两审终审”的审级制度意义重大。

　　清华大学法学院教授何海波撰文指出，我国再审申请“低门槛”“零成本”，不论裁判是否真正存在错误，当事人往往都会提起再审申请，直接导致进入最高人民法院的再审申请数量不断增长，但真正进入实体审理的案件却比较有限。官方统计数据显示，最高人民法院受理的民事、行政申请再审审查案件从2016年的8884件，迅速增长到2020年的22383件，再审申请审查驳回率一直在90%以上。这不仅不利于纠纷的实质性解决，导致程序空转，也影响了生效裁判的司法权威，成为部分当事人“滥诉”的工具。

　　“某省一位村民，因向有关部门反映村委会账目不清等情况，没有得到满意处理，先后提起至少80个行政诉讼。除了为数不多的几个胜诉案件，他把所有官司都打到了底，最后到达最高人民法院的就有46个。”对此，何海波感到不可思议。

　　最高人民法院工作报告数据显示，2020年，最高人民法院审结案件35773件。而2017年最高人民法院司法改革后首批进入员额法官名单的只有367人。

　　“最高人民法院的法官被淹没在常规、琐细而毫无指导性意义的案件中，这是宝贵人力资源的浪费。”何海波认为，“更大的问题是，对于那些真正需要再审的案件，那些需要慎思明辨的案件，那些需要合议庭和专业法官会议坐下来认真讨论的案件，所需要的大量时间和精力都在无形中被挤占了。这就可能出现法官疲于办理大批量简单案件，而无暇深耕专业审判领域裁判问题的情况，这既不利于最高人民法院提升审判能力和水平，也不利于最高审判机关集中精力指导全国审判工作。”

　　《试点实施办法》彻底重塑了最高人民法院的再审制度。该办法规定，对于高级人民法院作出的生效判决、裁定，原则上由原审高级人民法院负责再审申请的审查和再审案件的审理。最高人民法院则将主要受理对基本事实、主要证据、诉讼程序无异议，而对法律适用问题有争议的再审申请，或原审裁判经审委会讨论决定的案件。

　　为避免再审程序改革后引发当事人对原审高级人民司法公正和公信力的质疑，防止再审程序空转和司法腐败风险，各高级人民法院根据试点工作要求，普遍采取“终审审理和再审申请审查相分离”的模式，强化再审程序制约监督，有效提升再审申请审查质效。试点以来，各高级人民法院受理申请再审审查案件249323件，其中受理不服本院终审民事、行政案件的再审申请16094件，包括最高人民法院“下交”的再审申请5428件，“下交”案件仅占全部申请再审审查案件的2.18%。各高级人民法院对不服本院终审民事、行政案件的再审申请裁定再审率为9.08%，裁定再审案件改判率为28.18%，比同期办理的不服下级法院民事、行政生效裁判申请再审审查和再审案件分别高出3.37、6.55个百分点，未出现“高驳回率”和“高维持率”等现象，有效发挥再审依法纠错功能。

　　与此同时，最高人民法院受理的民事、行政申请再审审查案件从15506件下降到2275件，占民事、行政案件的比例从试点前63.93%下降到19.36%，案件数量结构都明显优化，再审申请滥诉和再审申请审查程序空转的问题得到有效解决。

　　“最高人民法院民事、行政申请再审审查案件数量大幅减少，有效扭转了试点前民事、行政申请再审审查案件高居不下的现象，有利于腾出审判资源履行好最高审判机关职责，为审理重大典型案件、加强对下监督指导、统一法律适用创造了有利条件。”沈亮副院长说。

　　试点以来，最高人民法院审结民事、行政二审案件2712件，再审提审案件625件，解决了算法发明专利无效的判断标准、横向垄断协议行政处罚的计罚基数、授益行政行为中授益相对人的权利义务等一批法律适用问题；还出台涉及人身安全保护令、网络消费、反不正当竞争、证券市场虚假陈述侵权民事赔偿、生态环境侵权纠纷惩罚性赔偿、海洋自然资源与生态环境公益诉讼等司法解释25个，发布了3批20件指导性案例。召开了跨领域专业法官会议7次，有效解决了重大法律适用分歧20余个。

　　显然，“案件减少”并不是最高人民法院开展再审程序改革所追求的真正目标。如何更好实现最高人民法院监督指导全国审判工作，突出最高人民法院全国法院审判“标杆”作用，增强最高人民法院裁判的权威性和法律效力，促进司法公平正义，才是再审程序改革的真正目的。

　　按照最高人民法院推行审级职能定位改革试点的时间表，改革试点已经进入了攻坚期。对于审级职能定位改革试点工作的未来走向，沈亮副院长表示，下一步，最高人民法院将重点聚焦补短板、强弱项，持续加强试点的统筹管理，对下指导、调查研究、督促检查和实效评估，推动试点全面均衡协同发展。根据全国人大常委会工作安排，今年年底将启动新一轮民事诉讼法修改工作。最高人民法院会及时把试点工作重心从建章立制、推动试点落地转移到规则总结提炼，提出修法建议上来，严格按照全国人大关于修法的程序、内容和时限要求，抓紧开展试点经验总结、数据统计分析、重点问题调查研究、修改条文研究论证等相关工作。同时，也将特别注重广泛听取社会各方面的意见建议，在规定时间内提出高质量的修法建议稿。

　　事实上，开展四级法院审级职能定位改革试点只是《改革方案》的部分内容。按照《改革方案》要求，最高人民法院还需要扎实推进试点相关配套举措，加强与中央有关职能部门的沟通协调，确保相关任务协调衔接、综合配套和系统集成。“例如加强与中央编办沟通协调，启动共同论证研究下一步四级法院的机构编制设置等重要问题；加强与司法部的沟通，加速推进诉讼收费制度改革，尽快修改《诉讼费用交纳办法》，发挥诉讼收费的调节杠杆作用，推动诉讼收费与四级法院审级职能、案件规模结构相匹配等。”沈亮副院长说。

　　● 责任编辑：刘海燕