加强安全生产合规建设 推进安全生产诉源治理

　　安全就是生命，责任重于泰山。确保安全生产，既是企业员工的权利，更是一项公认的人权；既是企业的法律义务，更是企业的社会责任；既是企业可持续发展的必要条件，更是经济社会高质量发展的必然要求。2022年上半年，我国生产安全事故总量、重大事故、较大事故同比下降，但部分地区和行业领域事故多发，安全生产形势依然严峻复杂。习近平总书记高度重视安全生产工作，强调发展决不能以牺牲人的生命为代价，这必须作为一条不可逾越的红线。为深入贯彻习近平总书记关于安全生产工作的重要指示精神，进一步提高安全生产治理水平，切实维护人民群众生命财产安全，检察机关以企业合规改革为抓手，督促企业加强安全生产合规建设，助推安全生产诉源治理。

　　

　　精准识别安全生产合规风险是安全生产合规建设的前提。根据《涉案企业合规建设、评估和审查办法（试行）》（以下简称《办法》）第1条、第20条、第21条的规定，企业合规建设的起点是合规风险，重点是针对特定合规风险的专项合规整改。从刑事司法的角度看，安全生产合规风险是指违反危害生产安全犯罪前置法（根据法律、行政法规，参照地方性法规、规章、国家标准、行业标准，必要时参考公认的惯例和生产经营单位制定的安全生产规章制度、操作规程）义务进而造成生产安全事故隐患，主要表现在以下方面。

　　（一）违反前置法中的规定以积极作为形式制造生产安全事故隐患。例如，在强令他人违章冒险作业案中，强令他人违章冒险作业。在危险作业案中，关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施，或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息；涉及安全生产的事项未经依法批准或者许可，擅自从事矿山开采、金属冶炼、建筑施工，以及危险物品生产、经营、储存等高度危险的生产作业活动。在工程重大安全事故案中，建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位降低工程质量标准。

　　（二）违反前置法中基于对危险源的支配而产生的监管与防止义务。一是违反对危险物的管理义务。例如，违反爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的管理规定而生产、储存、运输、使用。二是违反对他人危险行为的监督义务。譬如，在大型群众性活动重大安全事故案中，举办大型群众性活动违反安全管理规定。三是违反对自己的先前行为造成的严重事故隐患的防止义务。比如，在危险作业案中，因存在重大事故隐患被依法责令停产停业、停止施工、停止使用有关设备、设施、场所或者立即采取排除危险的整改措施而拒不执行；在消防责任事故案中，消防监督机构通知采取改正措施而拒不执行。

　　（三）违反前置法中基于对生产安全事故隐患发生领域的支配而产生的阻止义务。例如，在组织他人违章冒险作业案中，明知存在重大事故隐患而不排除，仍冒险组织作业。在重大劳动安全事故案中，安全生产设施或者安全生产条件不符合国家规定；用人单位违反职业病防治法的规定，职业病危害预防设施不符合国家规定。在教育设施重大安全事故案中，明知校舍或者教育教学设施有危险，而不采取措施或者不及时报告。

　　（四）违反前置法中基于与生产安全事故隐患状态的特殊关系而产生的保护义务。在生产安全事故发生后，抢救工作首先具体地依赖于发生生产安全事故的企业自身。这种保护义务的违反，比如负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救。具言之，在不报、谎报安全事故案中，负有组织、指挥、管理职责的负责人、管理人员、实际控制人、投资人等负有报告职责的人员，决定不报、迟报、谎报事故情况，或者指使、串通有关人员不报、迟报、谎报事故情况；在事故抢救期间擅离职守或者逃匿；伪造、破坏事故现场，或者转移、藏匿、毁灭遇难人员尸体，或者转移、藏匿受伤人员；毁灭、伪造、隐匿与事故有关的图纸、记录、计算机数据等资料以及其他证据，等等。

　　总之，上述安全生产合规风险在生产实际中体现为诸多处于萌芽状态的安全生产事故隐患，须重点排查以下事项：生产现场有否违章指挥、违章操作、违反劳动纪律的“三违”现象；车间、仓库环境是否整洁，物资堆放是否有序；危险物品管理是否规范；重点项目、重点设备设施是否安装安全装置和安全警示标志；使用动火是否经过审批及采取有效的防护措施；高空悬挂和有限空间作业等危险作业有无采取安全防范措施；车间、仓库、员工宿舍的设置是否符合安全要求；车间、员工宿舍是否按规定设置安全出口、疏散通道，消防器材设施是否按规定设置；通风除尘是否达到要求；电气设备及安装是否符合行业标准和安全条件，电气设备包括发电、变电、输电或用电的器件；特种设备是否有有效的安全使用证；重大危险源是否采取有效的监控措施；有关安全规章制度和安全操作规程是否落实到位；其他需要检查的方面如高危企业是否按照规定进行安全评价，等等。在具体涉危害生产安全刑事案件企业合规建设中，当地政府批复的《事故调查报告》是涉案企业、第三方监督评估组织、负责办理案件的人民检察院识别涉案企业合规风险的重要参考资料，同时可以征求牵头事故调查的应急管理部门或者行业行政主管部门的意见。

　　

　　一切生产安全事故都不应发生，一切生产安全事故都可以预防。根据《办法》第1条、第20条、第21条的规定，安全生产合规建设是指涉危害生产安全刑事案件的企业针对与涉嫌危害生产安全犯罪有密切联系的安全生产合规风险，或者企业针对与涉案企业存在关联的安全生产合规风险或者由类案暴露出的安全生产合规风险，制定安全生产专项合规整改计划，完善企业安全生产治理结构，健全内部安全生产规章制度，形成有效安全生产合规管理体系的活动。它是一项预防生产安全事故的重要制度创新。根据《办法》第2章的规定，安全生产合规建设可以以“安全第一、预防为主”为原则从以下方面展开，以更好预防和减少生产安全事故的发生，保证生产经营活动有序进行。

　　（一）安全生产合规承诺。企业管理层应当将安全生产纳入企业战略，制定并实施安全生产政策，提供安全生产条件，消除生产安全隐患，承担安全生产责任。企业管理层确保安全生产伦理的确立和安全生产文化的形成，确保安全生产价值融入企业活动，确保制定、实施、维持、改进安全生产合规计划所需的资源，确保各级各位安全生产合规管理者行使安全生产合规管理权力，确保员工在报告事故、风险、危害时免受报复，确保员工参与安全生产合规计划的制定、实施、维持、改进。

　　（二）安全生产合规计划。一是生产安全风险识别。企业应当建立生产安全风险识别机制，生产安全风险可以考虑工作安排、工作方式、工作条件、工作数量、工作时间、人的因素等。二是生产安全风险评估。企业应当建立生产安全风险评估机制，包括评估现有安全生产管理体系的有效性和改进现有安全生产管理体系的可能性。三是安全生产规定须知。企业应当建立安全生产须知机制，及时获得、更新各种安全生产最新规定并适用于企业安全生产管理。四是安全生产实施机制。企业应当建立安全生产合规实施机制，明确安全职责，建立健全安全生产奖惩制度，及时处理生产安全风险，阐明安全生产规定，完善安全生产应急预案，同时评估这些措施的有效性。

　　（三）安全生产合规运行。企业安全生产合规计划应当具有可测量性、可评估性和参与性、沟通性，符合安全生产规定，对应生产安全风险，并受到监督。安全生产合规的运行应当考虑落实举措、资源保障、负责主体、时间安排、监测评估等。例如，建立安全生产专门会议制度，专门研究安全生产形势和问题；建立安全生产投入保障制度，确保安全生产管理经费充足；建立生产安全隐患报告制度，维护好安全生产监控系统，保证上报效率并能获得快速反馈；建议生产安全事故报告制度，明确负有报告职责的人员；建立生产安全事故处理制度，开展先期处理，并主动配合有关部门开展事故调查工作。

　　（四）安全生产合规保障。一是资源。企业应当为制定、实施、维持、改进安全生产合规计划提供权力、人力、物力、财力的支持。二是能力。企业应当确保员工具有参与企业安全生产行动的必要能力，确保员工在识别生产安全风险、参与企业安全生产行动的能力方面受到适当教育、培训和锻炼。三是意识。员工应当知悉企业安全生产战略、生产安全事故及其调查结果，危害生产安全的风险及其应对举措，致力于企业安全生产管理体系有效运转。四是沟通。企业应当具有畅通的内部和外部沟通机制，明确沟通内容、沟通对象、沟通方式。

　　（五）安全生产合规改进。一是自我评估。企业应当建立安全生产合规计划有效性自我评估机制，明确评估标准和评估方法，监控企业安全生产行为符合安全生产规定的程度、识别和应对生产安全风险的举措、实现安全生产战略目标的进展。二是纠正违规。企业应当建立违规行为报告、调查、应对机制，在员工或者其他利益相关者的参与下，分析违规原因并采取纠正措施。三是合规文化。企业应当持续改进安全生产合规管理体系的适宜性、充分性和有效性，在员工的参与下不断改善企业安全生产合规表现，并向员工传达持续改进的情况，促进形成支持企业安全生产管理的企业文化。

　　总之，企业应当以全面合规为目标，以安全生产专项合规为重点，根据企业规模、业务范围、行业特点等因素变化，不断完善安全生产合规管理体系，弥补企业管理漏洞，使安全生产合规计划“量身定制”“有的放矢”，力求务实、精准、管用，杜绝“纸面合规”，确保“真合规”“真整改”。

　　

　　“既要抓末端、治已病，更重抓前端、治未病”的社会治理是新时代检察工作的显著特征。新时代检察机关更加注重立足监督办案，依法能动履职，切实找准案件背后反映的社会治理问题的根源，通过制发检察建议、发布指导性案例和典型案例等方式，加强行政执法与刑事司法双向衔接，促进防范相关案件反复发生，努力实现从个案办理到社会治理。就广义的安全生产合规而言，除了企业合规改革，检察机关还通过制发检察建议、发布指导性案例的方式，促进安全生产系统治理、诉源治理。

　　（一）面向企业，开展企业合规改革，促进企业安全生产合规自治。在企业合规改革中，检察机关对涉案企业的实际控制人、经营管理人员、关键技术人员等，依法能不捕的不捕、能不诉的不诉、能不判实刑的提出适用缓刑的量刑建议，同时探索督促涉案企业合规管理，促进“严管”制度化，不让“厚爱”被滥用。根据《办法》第20条第1款的规定，重大责任事故罪等危害生产安全犯罪虽然不是单位犯罪，也能适用企业合规改革试点。这一规定不但具有充分的法理依据，而且具有充分的现实依据。在企业合规典型案例（第2批）案例4湖北省随州市Z公司康某某等人重大责任事故案中，检察机关审查启动企业合规考察，精心组织第三方监督评估，公开听证依法作出不起诉决定；Z公司通过开展合规建设，逐步建立起完备的生产经营、安全防范、合规内控的管理体系，企业管理人员和员工的安全生产意识和责任感明显增强，生产效益得到进一步提升。

　　（二）面向政府，制发八号检察建议，促进企业安全生产合规监管。针对当前安全生产监管工作中存在的突出问题，最高人民检察院向应急管理部制发了旨在助推安全生产诉源治理的八号检察建议，并抄送11个相关部门，构建安全生产治理共同体，共促安全生产治理水平的提升。八号检察建议指出，“一些地方对党中央、国务院有关安全生产工作的决策部署和相关法律法规贯彻落实不到位”是生产安全事故发生的原因之一。对此，八号检察建议提出：“加大对执法监管人员失职渎职等违法违纪行为的调查追责力度。健全完善事前事后相结合的追责体系，对事故发生后相关责任人员要从严从重追责，同时更重视对事故前执法监管人员失职渎职行为的从严从实追责。”

　　（三）面向民众，发布第25批指导性案例，增强社会安全生产意识。办理一案，教育一片。一个案例胜过一沓文件。案例源于司法实践，是最直观的法治，是最生动的普法教材。用影响性案件办理的司法公正增强公民法治意识、引领社会公平正义、推动法治中国建设、提升国家治理效能是检察工作的更高追求。在余某某等人重大劳动安全事故重大责任事故案（检例第94号）和夏某某等人重大责任事故案（检例第97号）中，行为人违反前置法中基于对生产安全事故隐患发生领域的支配而产生的阻止义务；在宋某某等人重大责任事故案（检例第95号）中，行为人违反前置法中的规定以积极作为形式制造生产安全事故隐患；在黄某某等人重大责任事故、谎报安全事故案（检例第96号）中，行为人违反前置法中基于与生产安全事故隐患状态的特殊关系而产生的保护义务。检察机关在这些个案中摆事实、释法理，不但是发挥指导性案例指导办案的固有作用，而且是以看得见的方式让当事人、人民群众感受到公平正义，引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，努力使尊法学法守法用法在全社会蔚然成风。

　　总之，企业合规改革下的安全生产合规是安全生产诉源治理的实现路径之一，而更全面的安全生产治理尚须倡导广义的安全生产合规概念。一方面，检察机关应当善于监督，督促行政机关依法履行监管职责，增强安全生产合规的外部动力。另一方面，“少捕慎诉慎押”刑事司法政策、企业合规改革不是一味从宽、一律不捕不诉，而是当宽则宽、当严则严、宽严相济。检察机关依法惩治危害生产安全犯罪，有利于与企业合规改革一起从正反两个方面向社会传达教育和警示信息，更好实现社会治理目标。

　　〔本文为国家社会科学基金“把社会主义核心价值观融入法治建设”重大研究专项“社会主义核心价值观融入检察机关服务保障民营经济健康发展研究”（批准号：20VHJ004）、国家检察官学院2021年度科研基金资助一般项目“刑行交叉问题的理论与实践”的阶段性成果。〕

　　● 责任编辑：刘海燕