环境保护合规，减少生态破坏新路径

　　随着科学技术的迅猛发展，人类对自然环境资源的开采和利用日益频繁，以企业为代表的经济体不断引发社会进步与环境保护之间的矛盾。气候异常、环境污染、森林锐减、生物多样性减少等问题严重威胁人类社会的可持续发展，也迫使人类开始正视这一问题。各国纷纷采取立法、行政与司法措施，强化对企业破坏环境行为的惩治力度。这种做法具有强大的震慑力，却容易引发两个问题：第一，惩罚的逻辑在于通过对已经发生的违法犯罪行为进行否定性评价，指引该企业和其他企业遵守环境保护义务，从而达到预防的效果。然而，一方面，实践中处罚措施的运用在多大程度上起到预防违法犯罪的效果尚需全面评估；另一方面，这种预防效果的达成以产生违法犯罪为前提，处罚的适用不仅难以扭转环境遭到破坏的事实，还可能引发企业倒闭、员工失业等问题，产生“水波效应”，对国家、社会、违法企业乃至其他社会成员造成伤害。第二，不论行政处罚还是刑事处罚，均是国家运用强制力对企业的外部施压。然而，企业违法犯罪的源头来自其内部治理体系，如果企业经营模式和内部管理制度不作相应调整，仅靠一次处罚，难以从根本上解决环境问题。面对如何从源头上减少环境污染和生态破坏、实现人与自然的可持续发展这一重大课题，企业环境合规提供了一条新的解决路径。

　　企业环境合规，是指为有效识别、防范和应对因企业环境违法行为所带来的合规风险，而建立的内部环境管理体系。企业通过建立环境合规制度，可以实现企业在环境管理上的自我管理、自我监督与自我报告，将国家环境治理行为内部化、具体化，进而将保护环境内化为企业自觉，使环境保护在某种程度上变成国家和企业合作的模式，既从源头上解决企业环境保护问题，又避免处罚措施引发的负面影响。欧洲国家和美国较早实施了这一制度，我国也一直重视企业在环境守法上的作用。随着“五位一体”总体布局的提出，国内环境保护立法取得了飞跃式发展，执法司法部门依法严惩环境违法行为，立法、执法和司法实践的迅猛发展为环境合规制度提出一系列理论问题，其中最重要的是环境保护领域合规风险的识别和环境保护合规体系的构建。

　　

　　2012年11月，党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，确立了生态文明建设的战略地位，标志着中国正式跨入建设生态文明的新时代。习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”以习近平法治思想与习近平生态文明思想为指导，以环境保护法修改为起点，我国驶入了环境保护立法的“快车道”：一方面加快旧法修订的速度和质量，以满足生态环境保护的现实需要；另一方面适时制定新法。同时，民法、刑法等传统部门法也在修订时强化了对环境资源保护的规定。可以说，经过多年努力，我国已初步构建起以环境保护法为基础，涵盖污染防治、资源保护和生态保护三大基本面向，多部门法共同保障的生态环境保护法律体系。

　　1.基本法：环境保护法

　　我国现行环境保护法于1989年颁布，并于2014年进行了全面修订。修订后的环境保护法被称为“史上最严”环境保护法，不仅在总则部分增加了推进生态文明建设的立法目的和促进人与自然和谐发展的价值取向等内容，而且设置了环境保护义务和法律责任的条款，强化了对污染环境行为的行政处罚力度。第一，提高处罚标准。规定罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行，提高了违法成本。其次，建立按日计罚制度。规定企业事业单位违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。第三，增加人身强制措施。针对拒不改正或严重的环境违法行为，规定了行政拘留强制措施。

　　2.单行法

　　环境单行法是在环境保护法的基础上，对具体环境问题的针对性规范。根据立法目的和规范内容，可将现行我国环境单行法分为污染防治类规范和资源保护利用类规范。

　　污染防治类规范体量较大，包括水污染防治法（2017年修订）、大气污染防治法（2018年修订）、海洋环境保护法（2017年修订）、噪声污染防治法（2021年颁布）、土壤污染防治法（2018年颁布）、固体废物污染环境防治法（2020年修订）、放射性污染防治法（2003年颁布）等多部单行法。该类规范采取了相似的结构和体例，实行污染防治规划、污染物总量控制、排污许可等多项制度，并针对各类违法行为设置了不同的行政处罚措施。

　　资源保护利用类规范包括土地管理法（2019年修订）、水土保持法（2010年修订）、森林法（2019年修订）、草原法（2021年修订）、湿地保护法（2021年颁布）、黑土地保护法（2022年颁布）、野生动物保护法（2018年修订）等单行法。该类法律同样采用类似结构和体例，对不同资源的权属、规划和审批、保护和利用、监督和管理等作出具体规定，同时针对违规开发利用自然资源的行为规定了罚款、责令改正和修复、没收违法所得、责令停业整顿、吊销许可证件等处罚措施。

　　3.传统部门法中的环保条款

　　在专门性环境保护法立法工作如火如荼展开的同时，我国传统部门法的生态化也取得了重大进展。2017年修正的民事诉讼法建立了环境公益诉讼制度，针对污染环境、损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、损害社会公共利益的行为，在没有规定的机关和组织或者规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。2017年和2020年修正的刑法，增加了破坏自然保护地罪，非法猎捕、收购、运输、出售陆生野生动物罪，非法引进外来入侵物种罪等罪名，降低环境与资源保护犯罪入罪门槛，提高污染环境行为的量刑标准，强化对生态环境违法犯罪行为的打击力度。2020年颁布的民法典在总则部分规定民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境，并将绿色原则作为民法典的基本原则。确立了环境污染和生态破坏侵权制度，增加生态环境破坏修复和惩罚赔偿的规定，强化环境污染和生态破坏行为主体的民事责任。

　　

　　合规风险是指企业因为在经营中存在违法违规乃至犯罪行为，而遭受行政监管部门处罚和司法机关追究的风险。我国环境保护法律分为污染防治和资源保护利用两大类，相应的，企业面临的环境合规风险可以分为污染物排放类风险和资源利用类风险。

　　（一）污染物排放类风险

　　污染物排放类风险，指的是企业因违规排放废水、废气、固体废物、放射性物质、噪声等污染物或超出排放标准排放污染物而面临的法律风险。根据企业所触犯的法律规范的不同，可将企业面临的污染物排放类风险分为行政责任风险、民事责任风险和刑事责任风险。

　　1.行政责任风险

　　行政责任风险指的是企业因违反相关环保义务所面临的行政处罚风险。根据风险发生的场景，可将该类风险分为设计阶段的风险、建设阶段的风险和运行阶段的风险。

　　第一，设计阶段的风险。

　　根据环境保护法及相关单行法的规定，企业编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，企业将面临责令停止建设，处以罚款，责令恢复原状等风险；被责令停止建设，拒不执行、尚不构成犯罪的，企业直接负责的主管人员和其他直接责任人员还将面临行政拘留的风险。

　　第二，建设阶段的风险。

　　我国环境保护法律针对项目建设确立了“三同时”制度，建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。企业在项目建设阶段，应严格落实“三同时”制度，确保建设项目中防治污染的设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。同时，我国采取实行排污许可管理制度，在项目运行之前，企业应当按照国家环保相关法律法规要求，申请取得排污许可证。未依法取得排污许可证排放污染物的，企业将面临罚款、责令改正或者限制生产、停产整治、责令停业、关闭等风险。

　　第三，运行阶段的风险。

　　运行阶段是企业承担环保责任最集中的阶段，也是环境保护法律规范的重点阶段。在此阶段，企业应严格按照排污许可证核定的污染物种类、指标和方式进行污染物排放；按照国家有关规定和监测规范安装使用监测设备，保证监测设备正常运行；重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度等信息；严格落实严重污染环境的工艺、设备和产品实行淘汰制度。严格按照法律法规的要求，结合企业实际情况，对大气污染、水污染、固体废物污染、噪声污染、辐射污染、土壤污染、海洋污染进行针对性管理。

　　企业违反上述规定排放污染物面临的风险包括：超过污染物排放标准、超过重点污染物排放总量控制指标排放或者通过逃避监管的方式违法排放污染物的，企业将面临罚款、责令改正或者限制生产、停产整治、责令停业、关闭等风险。未按照规定安装、擅自变动、损毁检测设备；未按照规定对所排放的污染物自行监测，或者未保存原始监测记录的，企业将面临责令改正、罚款、责令停产整治等风险。重点排污单位不公开或者不如实公开自动监测数据的，根据违法程度，企业将面临罚款、责令改正、责令停产整治等风险。违反规定，生产、销售、进口或者使用列入禁止生产、销售、进口、使用的严重污染环境的设备名录中的设备，或者采用列入禁止采用的严重污染环境的工艺名录中的工艺，根据违法程度，企业将面临罚款、责令改正、没收违法所得、责令停业、关闭等风险。违规排放污染物的，根据违反的法律规范和违法程度，企业将面临罚款、责令改正、没收违法所得、责令停业整治、责令停产、关闭等风险。

　　2.民事责任风险

　　民事责任风险是企业因污染环境和破坏生态造成损害的，依照民法典、民事诉讼法的有关规定，企业需承担侵权责任。民法典第七编第七章专门就环境污染和生态破坏责任作出规定，企业违反法律规定故意污染环境造成严重后果的，根据被侵权人的请求，企业应承担惩罚性赔偿责任。《民事诉讼法》第58条规定，企业污染环境、损害社会公共利益的，还将面临被提起公益诉讼的风险。

　　3.刑事责任风险

　　环境保护法第69条规定，违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。刑法第六章第六节专门就破坏环境资源保护罪作出规定，针对违规排放污染物，设置了污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪三个罪名，企业违规排放污染物，触犯《刑法》的，根据犯罪情节，企业及责任人员将面临罚金、拘役、有期徒刑等刑事责任风险。

　　（二）资源利用类风险

　　资源利用类风险，是指因企业在开发、利用自然资源时违反环境法律法规而面临的法律风险。企业在开发利用自然资源时可能面临的风险同样可分为行政责任风险、民事责任风险和刑事责任风险。

　　1.行政责任风险

　　根据项目运行流程，企业开发利用资源时面临的行政责任风险主要包括审批类风险、开发类风险与修复类风险。

　　第一，审批类风险。

　　根据现行法律规定，森林、草原、矿产、湿地、野生动物等自然资源属于国家所有或集体所有。企业开发利用资源或者为了生态保护、基础设施建设等公共利益的需要征收、征用自然资源的，均需编制经营方案，报请有关部门审批。未经批准擅自开发资源、建设工程的，根据所违反的法律规范和违法程度，企业将面临罚款、责令限期改正、责令恢复、没收违法所得、责令停业整顿、吊销许可证件等行政责任风险。

　　第二，开发利用类风险。

　　经有关部门批准同意后，企业应严格按照批准的用途、范围和方式对自然资源进行开发和利用，不得超出批准的要求进行开发活动，否则，根据所违反的法律规范和违法程度，企业将面临罚款、责令限期改正、责令修复、没收违法所得、责令停业整顿、吊销许可证件等行政责任风险。

　　第三，修复类风险。

　　企业在经营过程中，应根据法律法规的要求编制资源修复方案，未编制修复方案或者未按照修复方案修复的，将面临没收违法所得、罚款等风险。

　　2.民事责任风险

　　根据民法典第七编第七章规定，企业违反法律规定故意破坏生态，造成严重后果的，根据国家规定的机关、法律规定的组织或被侵权人的请求，将承担生态环境修复责任与惩罚性赔偿责任。根据民事诉讼法第58条的规定，企业破坏生态环境和资源保护、损害社会公共利益的，同样面临被提起公益诉讼的风险。

　　3.刑事责任风险

　　针对自然资源开发利用过程中的犯罪行为，2020年修订的刑法第340条至第346条作了集中规定，针对森林、草原、湿地、矿产、野生动物等自然资源的开发，设置了非法捕捞水产品罪，危害珍贵、濒危野生动物罪，非法狩猎罪，非法猎捕、收购、运输、出售陆生野生动物罪，非法占用农用地罪，破坏自然保护地罪，非法采矿罪，破坏性采矿罪，危害国家重点保护植物罪，非法引进、释放、丢弃外来入侵物种罪等12个罪名，企业开发利用资源违反刑法规定的，企业及其直接负责的主管人员和其他责任人员将面临罚金、拘役、有期徒刑等刑事责任风险。

　　

　　环境合规体系，就是企业为避免环境合规风险，所建立的包括防范、识别、应对机制的管理体系或治理体系。相应的，企业环境合规体系的构建应当围绕合规风险防范体系、合规风险识别体系和合规风险应对体系展开。

　　（一）合规风险防范体系的构建

　　合规防范体系是为防范合规风险的发生而建立的一套程序体系，主要包括合规风险评估、合规尽职调查及合规培训制度。其中，对于企业环境专项合规而言，合规风险评估和合规培训最为基础和关键。我国企业在建立合规管理体系过程中,通常只是制定一种较为原则的管理规范或行为准则,而没有根据企业的性质、运营的重点领域以及关键的风险点,建立具有针对性的合规防范体系。不仅如此,定期的、有针对性的合规培训制度尚未在我国企业中普遍建立,进而难以发挥培训员工、帮助企业规避风险的功能。

　　建设企业环境合规风险防范体系，要对所经营业务在环境保护领域的法律风险进行系统调查和评估，列出风险清单，以此作为构建环境专项合规体系的基础。同时根据风险防控的动态识别结果，对合规体系进行更新，使之处于动态化的完善状态。要定期对员工进行针对性培训教育，培训的内容主要是环境保护合规政策和员工手册，企业要通过电子或书面的方式做好留痕工作，以证明公司开展合规培训的事实，并要求参加培训的员工签署环境合规承诺书，员工接受培训并签署承诺书后实施相关违法犯罪行为的，企业可以进行抗辩。

　　（二）合规风险识别体系的构建

　　有效的合规风险识别体系能在经营过程中发挥全流程预警的作用，及时准确识别企业或员工的违规行为并进行有效报告，鼓励员工或任何一方进行举报，保证企业管理层能够及时发现违规行为。基于我国特有的企业文化，这种源自西方的员工报告合规风险和违规事件的制度在我国企业内部难以有效建立。一方面，没有建立有效的违规报告制度；另一方面，合规部门无法及时向最高决策层报告已经发现的合规风险。

　　因此，企业应逐步培养树立现代企业文化，进而构建上下一体的合规风险识别机制,使得合规风险和违规事件得到及时的发现和披露。搭建专门的举报平台，建立有效的保护机制和激励机制。确立定期和专项报告制度，通过合规组织体系及时将合规计划运行情况、合规风险、发生的违规行为报告给最高管理层。管理层面对合规风险，应进行快速有效的反应，将风险情况反馈给员工，并及时采取补救措施。

　　（三）合规风险应对体系的构建

　　合规风险应对体系是指违规行为发生后的反应机制。有效的合规风险应对体系要求在违规行为发生后，企业能够及时展开内部合规调查，对违规行为进行及时披露，对违规责任人进行及时惩戒。对于企业存在的合规管理制度漏洞，及时加以整改。我国企业缺乏对合规危机的有效应对机制。违规事件发生、监管部门介入之后，公司不能采取及时有效补救措施，甚至在应对这类调查过程中继续采取一些违法违规行为，引发更为严重的后果。

　　企业面临环境合规风险时，首先，应及时展开合规内部调查，对于可能或者已经造成的损害，及时采取恢复性措施，减少生态环境资源损害的进一步扩大。同时，尽快处理违规员工和第三方。其次，应尽快发现合规体系漏洞并进行整改，同时将合规体系更新情况及时通过培训等方式反馈给员工，避免合规风险的再次发生。最后，要积极配合调查，主动进行报告披露，使企业尽可能避免和减轻法律责任的承担。

　　〔本文为国家社科基金“把社会主义核心价值观融入法治建设”重大研究专项《社会主义核心价值观融入检察机关服务保障民营经济健康发展研究》（批准号：20VHJ004）的阶段性成果。〕

　　● 责任编辑：刘海燕