坚持以人民为中心的行政审判观

　　习近平总书记指出：“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。”作为衡量一国法治发达程度与社会文明程度的重要标尺，行政诉讼制度在保障人民群众合法权益方面发挥着特殊作用，是彰显习近平法治思想实践伟力的重要领域。行政诉讼制度实施三十多年来，特别是2014年修订的行政诉讼法实施以来，人民法院行政审判工作在取得显著成绩的同时，也出现了一些新情况、新问题。人民日益增长的美好生活需要，对人民法院行政审判工作提出了新的更高要求。在推进全面依法治国的新征程中，人民法院应当始终坚持“以人民为中心”的行政审判观，不断拓展人民权益司法保障的范围、方式和效果，“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。

　　

　　为了切实解决行政审判实践中存在的“立案难”问题，2014年修订的行政诉讼法从受案范围和登记立案两个方面作出规定，让更多纠纷顺利进入行政诉讼渠道之内获得解决。就受案范围拓展而言，一是第一条新增“解决行政争议”作为行政诉讼制度的基本目的；二是第二条确立“行政行为”为法律概念，为行政诉讼受案范围扩展预留了较大解释空间；三是第十二条第一款第（十二）项的兜底性规定“人身权、财产权”之后增加了“等合法权益”，为拓展人民权益司法保护范围提供了充足规范依据。就登记立案改革而言，一是明确规定符合起诉条件的，人民法院应当登记立案；二是明确规定人民法院负有指导和释明义务，确保起诉状内容欠缺或有其他错误的情形得到及时修补；三是赋予当事人特殊情形下向上一级人民法院“飞跃起诉”的权利。

　　行政诉讼法的上述修订内容，坚持以人民为中心的行政审判观，体现了“把生存权、发展权作为首要的基本人权，协调增进全体人民的经济、政治、社会、文化、环境权利”的符合国情的人权发展道路。为使这些新修订的内容得到坚决贯彻落实，最高人民法院在2017年8月印发《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》，严禁在法律规定之外，以案件疑难复杂、部门利益权衡、影响年底结案等为由，不接收诉状或者接收诉状后不出具书面凭证；对于行政审判实践中存在的极少数当事人滥用诉权、恶意诉讼情形，也要坚持从严掌握原则，防止当事人诉权受到不当限制。最高人民法院还注意通过请示答复和个案裁判确立规则，明确“权利义务产生实际影响”的受案标准。在“北京世纪佳联教育技术发展有限公司诉山东省日照市人民政府会议纪要案”中，最高人民法院裁定指出：“会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，通常不对行政相对人的权利和义务产生影响。只有在其转化为对外发生效力的行政行为时，才具有法律上的强制执行力。判断会议纪要是否属于行政诉讼的受案范围，主要审查其是否对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响。”在“关于因第三人侵权而死亡者亲属在获得民事赔偿后是否还可以获得工伤保险补偿的答复”中，最高人民法院明确指出：“因第三人侵权死亡且属于工伤情形的，死者亲属在获得民事赔偿后，仍可以根据《工伤保险条例》《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》等规定主张工伤保险待遇。”

　　2021年9月，最高人民法院印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》，进一步推动审判重心下沉，要求逐步实现“基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷”“中级人民法院重在二审有效终审、精准定分止争”。同时，“推动执法重心向市县两级政府下移”写入《法治中国建设规划（2020-2025年）》之中，“稳步将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放给基层”写入《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》之中。今后，行政争议主要发生在基层、化解主要在基层将成为常态。“行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。”在全国法院一审行政案件峰值已经来临之际，特别是行政争议多元化解、诉源治理观嵌入司法政策之后，如何保持行政案件数量在合理区间运行，如何努力拓展人民权益司法保护范围，都对基层人民法院坚持以人民为中心的行政审判观、不断提高行政审判能力提出了更高要求。

　　

　　在人民法院行政审判的长期实践中，依法裁判和裁判外方式结案时常被人为对立起来。有的认为，只有依法裁判才能有利于当事人的权益保障；有的则认为，只有通过协调化解才有利于当事人的权益保障。一段时间以来，驳回诉讼请求判决和确认违法判决适用比例过高，可能导致造成人民权益难以获得真正保障的后果。在实质性化解行政争议司法政策的影响之下，近年来少量地方的法院倾向于通过协调化解、诉前调解解决行政争议，导致行政审判应有的监督行政功能逐渐式微。习近平总书记指出：“法律不应该是冷冰冰的，司法工作也是做群众工作。一纸判决，或许能够给当事人正义，却不一定能解开当事人的‘心结’，‘心结’没有解开，案件也就没有真正了结。”因此，人民法院应当统筹运用好各种判决和依法调解、协调化解方式，根据行政案件不同类型和特点选择最适合的人民权益保障方式。

　　行政诉讼判决被认为是2014年修订的行政诉讼法“最为丰富和最有特色的内容之一”。法定行政判决包括宣示性判决和引领性判决两类，目前行政审判实践中驳回诉讼请求判决、确认违法判决等宣示性判决适用较多，具有明确内容要求的给付判决、履行判决、变更判决则适用较少。各级人民法院应当坚持以人民为中心的行政审判观，敢于、善于运用引领性判决直截了当地解决案件实质问题。在“陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心行政处罚案”中，法院生效判决就以作为新业态经济形式的网约车本身社会危害性较小、行政处罚没有遵循比例原则为由，直接判决撤销被告二万元罚款的行政处罚决定。在“深圳市依斯美实业发展有限公司不服深圳市市场监督管理局福田监管局行政处罚决定、深圳市市场监督管理局行政复议决定案”中，法院生效判决直接以不考虑相对人经济承受能力的罚款处罚背离处罚与教育相结合原则为由，直接判决变更被告十万元罚款为一万元罚款。这些蕴涵司法智慧的经典判决，体现了人民法院积极创新行政审判保障人民权益方式的不懈努力。

　　2014年修订的行政诉讼法第60条规定，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解，改变了长期以来行政审判实践中人民法院以协调之名行调解之实的局面。不过，近年来的行政审判实践表明，协调化解撤诉比例依旧较高。在“林建国诉济南市住房保障和房产管理局房屋行政管理案”中，一、二审法院聚焦被诉取消实物配租资格行为的合法性审查，依法作出相应判决似乎并无不妥，但未能解决原告寻求合适公租房居住的实质利益关切。最高人民法院着眼再审申请人合法权益的有效保障，充分运用法定调解制度，彻底解决了案件所涉行政争议。从功能主义角度看，最高人民法院以依法调解结案取代一、二审判决结案的做法，彰显了人民权益行政审判保障方式的创新。“同为行政争议实质性解决的补充性机制，司法调解比协调和解撤诉更具可视正义，应当处于相对优先适用的地位”。

　　

　　习近平总书记指出：“执法的最好效果就是让人心服口服。要树立正确法治理念，把打击犯罪同保障人权、追求效率同实现公正、执法目的同执法形式有机统一起来，坚持以法为据、以理服人、以情感人，努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果。”行政争议的发生往往具有复杂的社会背景和历史原因，案件交织着眼前利益和长远利益、个人利益与公共利益、法律规定与政策变迁之间的纠葛，行政审判工作既要坚守法治、秉公司法，也要了解群众疾苦、熟知群众诉求，案件的处理方式和处理结果应体现司法温度，争取人民群众的理解与支持。

　　人民法院除了通过依法作出裁判、调解和协调化解方式结案之外，还可以灵活运用司法建议方式更好提升保障人民权益的实际效果。作为一项法定制度的司法建议，能够利用自身独有的柔性优势弥补刚性裁判的不足。在多年的行政审判实践中，人民法院在司法建议的适用方式、场合方面都出现了很多变化，其韧性和弹性得以充分显现。在“关于非因工作原因对遇险者实施救助导致伤亡的情形是否认定工伤问题的答复”中，最高人民法院行政审判庭指出：“非因工作原因对遇险者实施救助导致伤亡的，如未经有关部门认定为见义勇为，似不属于《工伤保险条例》第十五条第一款第（二）项规定的视同工伤情形。考虑到请示所涉案件中张诗春舍身救人的行为值得提倡，建议你院与下级法院协调当地有关部门，尽可能通过其他方式做好相关安抚工作，以妥善化解争议。”在“黄绍花诉辉县市人民政府提高抚恤金标准案”的审理过程中，最高人民法院专门发出司法建议，建议辉县市政府根据与当前居民收入水平和经济发展状况相适应原则，就案件所涉伤残抚恤金标准问题统筹研究，在财政状况等条件允许范围内，提高抚恤金发放基准，改善水利伤残人员的生活水平。这些寓司法建议于行政裁判过程之中的实践做法，搭起了二者之间沟通和协作的桥梁，通过优势互补更好提升行政审判保障人民权益效果。

　　近年来，实现行政争议的源头预防化解成为创新社会治理的重要内容。习近平总书记指出：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！”2022年1月，最高人民法院印发《关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》，系统总结了各地法院在多元化解行政争议方面的实践经验，为把中国特色行政审判制度优势转化为治理效能提供了新的规范依据。作为对2014年修订的行政诉讼法的一次重要补强，这份文件摹绘了人民法院在行政争议源头预防、前端化解以及诉讼与非诉讼机制衔接中的角色，通过适当延伸行政审判的服务职能更好保障人民权益，是以人民为中心行政审判观的迭代升级。

　　● 责任编辑：刘瑜