全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法是良法善治的必由之路

　　在人类政治文明史上，良法善治的梦想由来已久。我国宋代政治家王安石曾提出：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”但是，如何实现良法善治，学术界历来众说纷纭。党的十八大以来，习近平总书记不仅明确提出“法律是治国之重器，良法是善治之前提”的原创性理念，而且科学指明了实现良法善治之道。习近平总书记在党的十九大报告中提出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”在中央全面依法治国委员会第一次会议上强调指出：“要推动把社会主义核心价值观贯穿立法、执法、司法、守法各环节，使社会主义法治成为良法善治。”

　　习近平总书记关于科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的重要论述，对如何实现良法善治作了系统阐释和全面部署，明确了良法善治的重要标志，揭示了良法善治的具体要求，指明了良法善治的实践过程。良法善治意味着立良法、谋善治。法治之良法就是科学之法，法治之善治就是公正之治。中国特色社会主义法治应该是良法与善治的有机统一。科学立法是前提，严格执法是关键，公正司法是保障，全民守法是基础。缺少其中的任何一个环节，良法善治的成效都无法实现。

　　

　　良法善治必须坚持科学立法。法律是治国之重器，良法是善治之前提。良法善治必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。习近平总书记指出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”制定良法的根本途径是科学立法。只有坚持科学立法才能制定出良法，为实现善治提供正当的法律依据。

　　科学立法要求体现公平正义，健全社会公平正义法治保障制度。习近平总书记特别指出：“我们坚持法律面前人人平等，把尊重和保障人权贯穿立法、执法、司法、守法各个环节，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、人格权，保障公民参与民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等基本政治权利，保障公民经济、文化、社会、环境等各方面权利，不断提升人权法治化保障水平。”良法应当把人民合理的公平正义诉求转化为具体明确的法定权利，让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。

　　科学立法要求遵循客观规律，反映社会发展的实际需求。良法不是自然产生的，而是立法者秉持正义精神、认识并遵循社会客观规律的智慧结晶。习近平总书记指出：“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。”就是要求立法工作必须坚持以党的科学理论为指导，从我国国情和具体实际出发，自觉遵循客观规律，确保所立之法遵法理、合事理、通情理。习近平总书记强调：“建章立法需要讲求科学精神，全面认识和自觉运用规律。”法律是调整社会关系的手段，必须与其所调整的社会关系所涉领域的客观规律相适应，法律就是对客观规律的认识和实践经验的总结。马克思曾经说过：“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。”法律源自社会，“为国也，观俗立法则治，察国事本则宜”。立法必须从实际出发，立足中国国情，“使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用”。立法一方面要求法律规范符合社会实际，实事求是反映现实社会的客观需求，遵循法律所调整的社会关系涉及领域的客观规律，如自然规律、经济规律、社会发展规律的客观要求。另一方面，立法也要遵循立法活动本身的规律，如法律的相对稳定性、法律的连续性、法律的明确性、权利义务的平衡性、权力责任的一致性等规律的要求。

　　科学立法要求反映人民意愿、得到人民拥护。习近平总书记指出：“民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。”我国法律必须反映广大人民群众的共同意志和根本利益，着力保障公民的各项权利得到落实、不受侵犯。习近平总书记强调：“努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。”要充分听取人民群众的意见，使立法更好地体现民情、汇聚民意、集中民智，平衡好社会各方利益，确保法律规定符合广大人民群众的根本意志。

　　科学立法要求法律立得住、行得通、真管用。习近平总书记要求：“增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，提高法律法规的可执行性、可操作性。”法律贵在管用、可行，一要增强法律的系统性，确保法律体系内部不同法律、不同规范之间协调统一、有机衔接、相互配套，避免法律之间发生冲突，维护社会主义法制的统一和尊严。二要增强法律的针对性，深入了解客观需求，抓住急需解决、通过立法又可以解决的问题，做到“针对问题立法、立解决问题的法”。三要增强法律的有效性，聚焦社会需求，提出切实可行的规范要求，有利于推动经济社会的发展进步，有效解决人民群众关心的热点难点问题。四要增强法律的可操作性，努力做到法律条文能具体的尽量具体、该明确的必须明确，便于遵守，利于执行。社会实践是法律的基础，中国的法律体系必须随着时代进步和实践发展而不断发展，健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度，加快完善中国特色社会主义法律体系，使之更加科学完备、权威统一。

　　

　　良法善治必须坚持严格执法。良法善治的关键是严格执法、依法善治。习近平总书记指出：“‘天下之事，不难于立法，而难于法之必行。’推进法治体系建设，重点和难点在于通过严格执法、公正司法、全民守法，推进法律正确实施，把‘纸上的法律’变为‘行动中的法律’。”公正的法律规范并不会自然而然地转化为法律实施中的公正。徒法不足以自行。只有执法者严格实施法律，法律才能产生实际效力，生成现实的法律秩序。习近平总书记强调：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”“全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到‘法立，有犯而必施；令出，唯行而不返’。”习近平总书记指出：“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。”政府严格执法，才能有效实现良法善治。

　　严格执法应当秉持职权法定、权责统一原则。职权法定要求“法定职责必须为，法无授权不可为”，国家权力不能恣意行使。“法无授权不可为”和“法无禁止即自由”是公认的两项法治准则，分别界定了国家权力和公民权利的行为边界，都体现了对公民合法权益的保障。行政机关依法履行社会事务管理职责，需要法律法规赋予其相应的行政权力。在一定意义上讲，行政权力既是行政职权，也是行政职责。行政机关不当行使职权以及行政不作为，应当依法承担法律责任。习近平总书记特别释明：“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，规定行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”权责统一的基本要求，是行政权力和法律责任的统一，即执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。习近平总书记明确要求：“各地区各部门要完善权责清单制度，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，强化对行政权力的制约和监督，做到依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。”各级政府要坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。

　　严格执法应当坚持法律面前人人平等。习近平总书记强调：“要健全法律面前人人平等保障机制，维护国家法制统一、尊严、权威，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。”违法必究没有例外，决不能搞“下不为例”，决不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法。习近平总书记指出，“执法是把纸面上的法律变为现实生活中活的法律的关键环节”，严格执法可以防止“破窗效应”。习近平总书记明确要求：“党纪国法不能成为‘橡皮泥’‘稻草人’，无论是因为‘法盲’导致违纪违法，还是故意违规违法，都要受到追究，否则就会形成‘破窗效应’。”“破窗效应”理论认为，环境中的不良现象以及违法行为，如果被放任存在，会诱使人们纷纷仿效，甚至变本加厉。只有坚持政府严格执法，让守法者畅行无阻，令违法者寸步难行，全社会才能敬畏法律、遵守法律、信仰法律。

　　严格执法应当树立善治的理念。习近平总书记指出：“执法的最好效果就是让人心服口服。要树立正确法治理念，把打击犯罪同保障人权、追求效率同实现公正、执法目的同执法形式有机统一起来，坚持以法为据、以理服人、以情感人，努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果。”习近平总书记明确要求：“推进严格规范公正文明执法，努力提升执法司法的质量、效率、公信力，更好把社会主义法治优势转化为国家治理效能。”严格执法要求不折不扣执行法律，不能选择性执法；规范执法要求依据程序规范执法，不能随意执法；公正执法要求客观中立、秉公执法，不能偏私执法；文明执法要求尊重当事人的权利，不能粗暴执法。习近平总书记阐明：“严格规范公正文明执法是一个整体，要准确把握、全面贯彻，不能畸轻畸重、顾此失彼。”所以，执法既要严格、公正，坚决维护法律的权威和尊严，又要准确把握社会心态和群众情绪，注重理性文明执法，遵循正当程序，注重执法方式，规范执法言行。要明之以法、晓之以理、动之以情，积极争取当事人的理解和社会各界的支持。

　　

　　良法善治必须坚持公正司法。公正司法是良法善治必不可少的重要环节，是有法必依、执法必严、违法必究的法治保障。司法是公民权利的救济渠道，是维护社会公平正义的最后一道防线。不惩罚违法的恶，就不能保护社会的善。习近平总书记指出：“所谓公正司法，就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济，违法犯罪活动一定要受到制裁和惩罚。如果人民群众通过司法程序不能保证自己的合法权利，那司法就没有公信力，人民群众也不会相信司法。法律本来应该具有定分止争的功能，司法审判本来应该具有终局性的作用，如果司法不公、人心不服，这些功能就难以实现。”

　　公正司法才能彰显公平正义。公平正义是司法的核心价值。习近平总书记强调：“公平正义是司法的灵魂和生命。”定分止争是司法的基本职能，公平正义是司法的固有属性。面对利益纠纷的双方当事人，司法人员必须秉持中立立场，依法公正处理争议案件。司法必须以公正为宗旨，客观中立、不偏不倚，通过程序公正实现案件裁判的实体公正。“公正司法事关人民切身利益，事关社会公平正义，事关全面推进依法治国”。

　　公正司法才能让人民群众在司法案件中感受到公平正义。习近平总书记强调：“要健全社会公平正义法治保障制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”这个工作目标为司法机关公正司法指明了方向，提供了遵循。一要坚持司法为民。司法为民是人民法院、人民检察院的根本宗旨，是社会主义司法的本质属性。司法权源自人民，司法保护人民，司法公正的评价权取决于人民。习近平总书记指出：“我们要依法公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。”公正司法就是要不断增强人民群众安全感、提升人民群众公平正义的获得感。二要秉持司法公正。公正司法要求正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。司法活动必须坚持以事实为根据、以法律为准绳，事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正。司法机关只有在司法过程中既做到实体公正，又做到程序公正，才能真正让人民群众感受到公平正义。三要实现个案公正。司法维护公平正义不是抽象的，必须体现在每一个具体案件中。一个案例胜过一沓文件。个案公正是看得见、摸得着的公平正义。人民群众对于公平正义的感受，就是从一个个具体案件中获得的。可以说，个案公正是实现法律实效的基本途径，是司法保障普遍正义的主要方式。四要做到有错必纠。应当承认，因司法活动的特殊性，任何社会制度、任何司法模式下，冤错案都难以绝对避免。冤错案堪称最大的司法不公，对人权保障、司法公信、法律权威和社会公正都具有致命的破坏性。习近平总书记特别强调：“决不允许执法犯法造成冤错案。”习近平总书记曾讲过“100-1=0”的道理，一个错案的负面影响足以摧毁九十九个公正裁判积累起来的良好形象。执法司法中万分之一的失误，对当事人就是百分之百的伤害。“一次不公正的执法司法活动，对当事人而言，轻则权益受损，重则倾家荡产。”司法机关必须坚守防止发生冤错案的底线，健全防范冤错案的有效机制，“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。

　　公正司法才能提高司法公信力。司法公信力是人民群众对于司法公正性、权威性的客观评价，包括对司法主体的信任与尊敬，对司法过程的信赖与认同，对司法裁判的服从与执行。习近平总书记指出：“如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。”如何评判司法公信力，习近平总书记指出：“‘公生明，廉生威。’执法司法是否具有公信力，主要看两点，一是公正不公正，二是廉洁不廉洁。”要以公正司法提高司法公信力。司法公信力不是自然形成的，而是司法机关通过每一个具体案件的公正裁判逐渐确立的。每一个案件的处理是否公正是人民群众评价司法公信力的直接依据。“凡法事者，操持不可以不正。”没有公正司法，司法公信力就是“空中楼阁”。只有坚持公正司法，才能增强司法公信力。要以廉洁司法增强司法公信力。廉洁意味着两袖清风、一尘不染。司法人员不能收受财物，不得徇私谋利，也不可以有影响职务公正性的行为。如果司法不廉洁，即便案件的裁判结果形式上符合法律的规定，也会损害司法公信力。廉洁是司法人员的行为准则，也是公正司法的基本保障。习近平总书记指出：“要把强化公正廉洁的职业道德作为必修课，教育引导广大干警自觉用职业道德约束自己，认识到不公不廉是最大耻辱，做到对群众深恶痛绝的事零容忍、对群众急需急盼的事零懈怠，树立惩恶扬善、执法如山的浩然正气。”要以司法公开提升司法公信力。阳光是最好的防腐剂。提升司法公信力，必须深化司法公开，让老百姓看得见公平正义。习近平总书记指出：“要坚持以公开促公正、以透明保廉洁，增强主动公开、主动接受监督的意识，让暗箱操作没有空间，让司法腐败无法藏身。”要增进社会公众对法院的信任，就必须让人民群众走近司法、了解司法、相信司法。

　　

　　良法善治必须坚持全民守法。法治既是治国理政的基本方式，也是人民群众的生活方式。在占世界人口近五分之一的中国，如何做到人人尊法、守法，这是世界范围内独一无二的课题。习近平总书记强调：“法治建设需要全社会共同参与，只有全体人民信仰法治、厉行法治，国家和社会生活才能真正实现在法治轨道上运行。”当法治成为全民的社会共识和行为模式，才会建成社会主义法治国家，最终实现良法善治。

　　全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民。习近平总书记强调：“法治的根基在人民。”人民是法治国家的主人，法治建设的主体。良法善治是人人参与、人民监督、全民守法的结果。习近平总书记指出：“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。”全民守法有利于保障人民权益，有利于实现良法善治。“如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折”。

　　良法善治要求法律得到普遍遵守。我国法律集中体现人民的根本利益和共同意志，人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护，法律也依靠全体人民贯彻实施。遵守宪法和法律是公民的基本义务。习近平总书记指出：“全民守法，就是任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。”任何个人、社会组织和国家机关都必须遵守我国宪法法律，法律面前人人平等，没有特殊、没有例外。

　　良法善治提倡全社会信仰法治。习近平总书记指出：“宪法法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。”法之必行，在于民心所向。制定良法并施以善治，人民才会积极主动地尊法守法。法治的实质是对法律制度的认同，是对法律的信奉和坚守。习近平总书记指出：“只有铭刻在人们心中的法治，才是真正牢不可破的法治。”“只有内心尊崇法治，才能行为遵守法律。”要持续营造守法光荣、违法可耻的社会氛围，推动形成崇尚法治的社会风尚，使尊法守法成为全体人民共同追求和自觉行动，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

　　良法善治必须广泛宣传法治。“法立于上，教弘于下。”习近平总书记指出：“要加强法治宣传教育，引导全社会树立法治意识，使人们发自内心信仰和崇敬宪法法律。”要让人民群众在知法懂法过程中，自觉培养对法治的深厚感情和坚定信仰。“要加大全民普法力度，培育全社会办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境”。要坚持把全民普法作为依法治国的长期基础性工作，建立健全法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度，以群众普遍关心的问题为导向，传播法律知识，弘扬法治精神，让法治理念在人民群众心中生根发芽。

　　全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，是走向良法善治的必然要求，也是实现良法善治的康庄大道。在中国这样一个超大规模的发展中国家建设社会主义法治，是人类文明史上史无前例的壮举。习近平总书记指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”实践证明，只有坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，才能实现权利有保障、权力受制约、违法必追责、正义可预期、公平看得见的良法善治状态。

　　（作者系中国法学会副会长）

　　● 责任编辑：王健