立案登记制：让“立案难”问题成为历史

　　立案，是启动司法程序的总开关，是维护人民群众合法权益的第一步。长期以来，“立案难”是困扰群众的一大难题。党的十八大以来，司法改革步伐明显加快，法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，终于使长期困扰群众的“立案难”问题成为历史。

　　2022年7月29日，最高人民法院召开新闻发布会。最高人民法院立案庭庭长、诉讼服务中心主任钱晓晨介绍，人民法院全面施行立案登记制改革七年多来，截至今年6月30日，全国法院累计登记立案13837.17万件。全国法院平均当场立案率95.7%，天津、上海、浙江、福建、重庆、云南等地当场立案率超过98%。强化顶层设计，符合中国国情、符合司法规律、符合时代特征的立案登记制度基本成熟，这项制度，已于2021年被写入中国共产党一百年大事记。

　　然而，回望改革之路，这种改变并非一蹴而就。

　　2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到“有案必立、有诉必理”。

　　此前，北京市第三中级人民法院在市高级人民法院的批准和指导下，已经开始进行立案试点改革，改革包括实行立案登记、传达程序前移、出具不予立案书面裁定等措施。

　　无论当事人提供的起诉材料是否符合法定事项，都要进行案件登记，案件登记作为诉讼活动开始的时间。法官在网络系统中录入案件的基本信息后，向原告发送起诉登记通知书，并对起诉进行形式审查，如果起诉状或起诉材料内容欠缺，不符合形式要件的要求，立案法官会向其出具《补充、补正材料告知书》，一次性全面告知原告需要补正的材料以及补正要求。截至2014年11月，北京三中院共立案登记、审查585件行政起诉，对其中不符合立案条件的561件全部出具了不予受理裁定书。

　　北京三中院的探索，已初步具有立案登记制的雏形。在“有案必立、有诉必理”的大背景下，最高人民法院积极贯彻落实党的十八届四中全会精神，在一些地方的基层法院就立案登记制进行了试点改革。

　　“效率太高了，平均一个案件立案登记的时间不足5分钟。”刚刚立完案的当事人在江苏省沭阳县人民法院感受到了巨大的变化。2014年年底，江苏省高级人民法院将沭阳法院确定为全省立案登记试点法院。

　　沭阳法院在立案登记制试点之前就设立了受理分类岗，对当事人提供的诉讼材料依法进行形式上的审查，并在审查时做到“五个一”：即当事人诉讼材料欠缺的，须向当事人发送《补正告知书》，一次性全面告知需要补正的全部材料；对不能判定是否符合起诉条件的，应当场接收诉讼材料，向当事人出具一份书面收据；如在法定期限内能确定是否符合受理条件的，分别作出立案或不予立案的决定或裁定，如不能确定是否符合受理条件的，应当在一定期限届满之日前依法立案；对不属于法院主管或本院管辖的案件，向当事人发送一份《纠纷解决途径告知书》，告知其正当的救济途径；如当事人收到通知书后仍坚持要求立案的，依法向其送达一份不予受理裁定书。

　　2015年3月2日，沈阳市和平区法院作为辽宁省首家立案登记制先行试点法院，采取一系列办法保障诉权。登记立案实行以来，出于案件量增加和便民服务两个方面考虑，开通了自助立案系统，此系统主要针对律师以及银行、大型企业等机构的专业法律顾问。这个群体一般资料齐全，人员相对专业，可以依靠自助立案系统完成。不必在立案窗口长时间排队等候，借助系统５分钟左右即可将材料提交完毕，之后把扫描过的材料纸质版交给工作人员。立案庭的工作人员会在自助立案提交后５分钟之内进行审核，符合收案条件的，通知窗口工作人员为其开具诉讼费缴费单据，不符合收案条件的，通知补充材料或告知其到有管辖权的法院立案。

　　全国各地多家法院试点立案登记制改革并取得一定成效。2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，该意见明确，要求对符合法律规定条件的起诉，一律接收诉状，当场登记立案；对有案不立、拖延立案、“年底不立案”、干扰立案等违法行为，将依法依纪问责。至此，立案制度发生了历史性的改变。

　　2015年4月15日，最高人民法院发布了《关于人民法院登记立案若干问题的规定》，其中汲取了各试点法院的先进经验，明确规定，人民法院对依法应该受理的一审民事起诉、行政起诉和刑事自诉，实行立案登记制；对符合法律规定的起诉、自诉，人民法院应当当场予以登记立案；对不符合法律规定的起诉、自诉，人民法院应当予以释明；人民法院应当提供诉状样本，为当事人书写诉状提供示范和指引等。该规定自2015年5月1日起施行。

　　2015年5月4日，是全国法院立案登记制改革实施后的第一个工作日。据有关报道，北京吕律师拖着一个拉杆箱，出现在北京市朝阳区人民法院立案大厅，箱子里装的是积压了几年都立不上的200余件案子的材料，法院当场全部立案受理。当日，全国法院立案数量超过67000件，同比增幅超过20%。改革首月，全国法院登记立案113.27万件，与2014年同期相比增长29%。 

　　通过多年的探索，一个全面、畅通的立案入口逐渐建立起来。从“立案审查制”到“立案登记制”，两字之变使更多矛盾纠纷得以纳入法治渠道化解，让民意落地有声，“有案不立、有诉不理、拖延立案、抬高门槛”等问题基本得到解决，从“审查”到“登记”，人民法院案件受理制度发生了根本性、革命性变化。

　　

　　2016年5月，立案登记制实施满一周年。这项司法改革的重要举措取得了显著成效。但是，在立案登记制推进的过程中，一些新情况、新问题开始逐渐显现。

　　立案窗口和综合服务工作量变多、难度增大，接待能力接近饱和状态，案多人少矛盾突出；诉讼门槛降低后，老百姓很容易陷入“法院万能”的错觉，一窝蜂涌入法院解决纠纷，使得非理性诉讼案件剧增；立案登记制被不法分子利用，发生虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等现象，致使滥用诉权现象频发……

　　上海市浦东新区人民法院就曾接到一起诉讼，当事人起诉某影视演员“在电视中瞪他”，要求法院予以登记立案，此举让法官颇为无奈。立案登记制实施伊始，有群众对登记立案范围存在误解，认为所有起诉，法院都可以立案，对不属于法院主管范围的事由，也要求法院“有案必立”。这些行为不但对国家司法资源是极大的浪费，而且扰乱了正常的司法秩序，也破坏了司法权威。

　　立案登记制取得的突出成果之一，体现在行政诉讼领域。2015年，全国各级法院受理一审行政案件24.1万件，同比上升59.2%，扭转了多年来行政案件受理量持续下降的趋势。但同时，也产生了诉权“滥用”的问题。

　　2015年年底，江苏省南通市中级人民法院以滥用诉权，驳回了拆迁户陆某的一起行政诉讼案件。此前的一年多时间里，陆某为了在拆迁补偿安置中更多获利，向南通市各级政府提出了94次政府信息公开申请，后来又提起39次行政复议，此后，又提起36次行政诉讼。有专家表示：“一个人起诉多个案件，多个人起诉同一行为，这类情况比较常见，导致被告应诉的成本、频率、难度、数量均是上升势态，该势态需要更加科学的制度加以解决。”

　　为了让立案工作有章可循、有据可依，最高人民法院以三大诉讼法和相关司法解释为基础、立案登记制改革意见为框架，指导地方各级人民法院在诉讼服务大厅、诉讼服务网等服务平台公开立案所需材料清单、各类文书样式、立案流程、一次性办理服务指南等，注重制度建设，让当事人清清楚楚、明明白白地知道如何打官司。地方各级人民法院结合地区实际，制定实施细则，规范工作程序，明确诉状接收、收据出具、形式审核、一次性补正告知等流程的工作要求，使人民群众可以不受地域限制，在任何一个法院都享受到平等、同质、高效的立案服务。

　　以北京市第四中级人民法院为例，为了让立案工作有章可循，该院总结工作经验，及时出台了《北京市第四中级人民法院登记立案实施办法》和八个立案指南，为当事人立案提供了有针对性的指导。从指导当事人依法有效行使诉权和规范立案法官依法行使释明权两方面不断深化立案登记制改革，成为保障当事人诉权的“助推器”。

　　2016年6月，作为全国首批跨行政区划法院、北京市首批整建制综合改革试点法院，北京四中院又在全市率先出台了《登记立案释明规则》。此规则不仅顺应了跨行政区划法院受理案件的特点，而且有利于更好地保障当事人及时、充分行使诉讼权利。

　　“有的当事人甚至不知行政诉讼为何物，就来法院提起行政诉讼。有的当事人在立案法官进行释明时，公然要求法官对其实体问题进行释明。”这些问题，曾经都加大了法官释明的难度，使得立案法官在就立案问题进行释明时无法把握界限。作为立案登记制中的一项重要内容，释明能够保持法院的审判权与当事人的诉权之间的平衡，立案登记中充分正当地进行释明，有助于纠纷的公正处理及诉讼矛盾的有效化解。

　　人民法院除了出台细则和规范以确保为当事人提供全面、周到、便利的诉讼指导和服务，同时也坚持保护诉权，依法规制滥诉。2017年8月底，最高人民法院印发《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》，对充分保障当事人依法行使行政诉权和避免诉权滥用提出了具体要求。5个月之后，又公布了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》，其中阐释了行政诉讼受案范围边界，明确既要解决“立案难”痼疾，又要防止滥诉现象。

　　在今年7月最高法院召开的人民法院立案登记制改革成效新闻发布会上，相关负责人表示，下一步将加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度，指导有条件的地区探索建立滥诉人员黑名单制度。

　　此外，“案多人少”一直是法院尤其是基层法院面临的问题，自立案登记制实施以来，各级法院的立案数量急剧增加。面对“案多人少”的挑战，人民法院下大力气提高诉讼服务水平。为了让人民群众解决纠纷更方便快捷、更多元可选、更低成本，人民法院全面推进一站式多元解纷机制建设，促进大量矛盾纠纷依法及时高效解决在诉讼前。

　　

　　改革的过程，从来都不是一帆风顺的。为确保立案登记制改革真正落地见效，2015年以来，最高人民法院指导全国法院采取专项督查、常态督导、交叉检查、全面自查、视频巡查、大数据分析等方式，强化跟踪监督，坚决防止“立案难”问题反弹回潮。

　　在法院系统内部，最高人民法院依托数字化、智能化手段建设了人民法院立案偏离度预警系统，并于2021年11月19日上线使用。预警系统会根据大数据分析结果，设定合理的月、周、日收案基准数，进行立案数变化对比，通过设置三个预警等级，对波动异常、立案偏离度大的法院，10月每周预警通报，11月、12月每日预警通报。最高人民法院要求各高级法院尽快建立相应制度，强化对辖区法院年底立案波动情况监督。通过年底立案动态监测预警，上级法院既可以实现对下级法院立案工作的全面监督，也可以掌握辖区法院收案趋势，对收案异常的，提前预警，及时改进工作。

　　为进一步畅通监督渠道，最高人民法院要求地方法院12368诉讼服务热线全面开通不立案投诉举报处置功能，建立工作台账，明确责任人、整改要求、完成时限，确保投诉举报件件有着落、事事有回应。一旦遇到法院有案不立、拖延立案、限制立案等违规行为，律师和人民群众可以拨打12368诉讼服务热线，投诉反映年底不立案问题。

　　针对年底不立案问题，最高人民法院在2021年年底专门召开了新闻发布会。会议认为，年底不立案问题成因复杂，受案多人少、审判执行压力大等客观因素影响，存在着思想认识不到位、制度执行监督不彻底、考核体系不完善等问题，主要表现为搞变通限制立案、以调代立、不立不裁、限号立案、拖延立案、增设立案门槛等。会议强调，最高人民法院对年底不立案现象零容忍，将一查到底，一票否决。

　　全国法院持续发力、深入推进，打通了立案登记制改革的“最后一公里”。截至2021年12月，全国法院收案数大幅增长，收案数较2020年12月增加1343706件，同比增长104.16%。

　　党的十八大以来的司法改革实践表明，人民法院兑现了“有案必立、有诉必理”的庄严承诺，使得老百姓“立案难”问题成为历史。

　　● 责任编辑：刘海燕