法官员额制：让法官走向职业化专业化

　　员额制法官，这个新名称在党的十八大以来全面依法治国、全面深化改革中应运而生。

　　党的十八届三中、四中全会之后，全国法院围绕司法责任制为核心的四项基础性改革试点正式拉开帷幕。其中，建立和完善司法人员分类管理制度，被认为是司法体制改革的一大“重头戏”。

　　人员分类管理改革，就是将法院工作人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，各类别人员各司其职、各负其责、各得其所，其中核心的内容是法官员额制改革。

　　而员额制改革，是对法院工作人员利益格局的重新“洗牌”，因此被称为一场刀刃向内的自我革命、动自己“奶酪”的硬仗。从2014年6月开始试点探索，到如今落地生根、开花结果，改革成效愈发彰显。

　　那么，为什么要实行法官员额制改革？改革后成效如何？还有哪些方面需要完善？

　　

　　近年来，案件“浪潮”密集涌现。2021年最高人民法院工作报告显示，全国法院受理诉讼案件数量在2016年、2019年接连突破两千万件和三千万件关口，特别是民事诉讼案件以年均10%的速度持续增长15年。

　　可以说，案件数量激增，一方面与我国经济发展、社会观念的转变紧密相关；另一方面也反映出我国公民法制观念的加强，突出了法院在公民日常纠纷中的地位。在这种全新的社会状态下，我国司法体系的运行也面临更多挑战、急需满足更高层次的要求。

　　于是乎，法官员额制大步走来。

　　时光回溯至2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作出全面部署。其中，法官员额制改革是司法体制改革的核心举措之一。

　　紧接着，2014年10月，党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确指出：推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度。

　　有研究调查表明，在法官员额制改革之前，我国司法资源配置不尽理想。司法队伍不断壮大与办案人员难以得到有效补充、案件总量激增与直接办案人员偏少、案件类型日趋复杂与办案人员能力有限等多重矛盾长期存在。

　　具体来说，构成这些矛盾的主要原因，在于我国法官队伍人数多但人员构成复杂、法官队伍管理行政化、法官序列与非法官序列交叉等问题，这也成为亟待解决的首要难题。

　　“法官占法院总人数的比重虽然不小，但是业务能力强、直接从事审判工作的法官比重却不大。”最高人民法院司法改革办公室二级巡视员杨建文，在2015年发表的《法院人事管理制度改革的现状与前景》一文中指出。

　　在杨建文看来，“许多素质高、业务能力强的法官不在审判岗位，或者并不直接从事审判工作”。其中一部分人，“担任院长、庭长职务，履行行政管理职责”；另一部分，则“直接从事司法宣传、调研、人事管理、后勤保障、司法统计和审判管理等行政及服务保障工作”。

　　对此，河南省武陟县人民法院法官宋永盼在《法官员额制及其配置机制问题研究》一文中谈到，最为明显的是，法院内部法官职务与非法官职务界限不清，没有把审判工作、辅助审判工作和其他综合性工作合理区分开来。

　　在改革前，我国法院的审判工作行政化倾向严重。“长期以来，我国法院对法官的管理体制是没有法官编制只有行政编制，审判工作也一直按照行政工作进行管理。”宋永盼法官在文中介绍。

　　他进一步提出，在法院中，院长、庭长是行政级别，他们有权审批案件。合议庭以及独任法官可以审理案件，但无权判决案件。法官审判权力与行政职称挂钩，致使许多法官注重行政绩效考核，无法集中精力进行案件审理。

　　在以权力主导的行政思维支配司法办案的情形下，会出现“审者不定，定者不审”的问题，集体担责，办案责任不明，使得法官办案责任追究也并不明晰，沦为“纸上谈兵”。

　　此外，受制于各种历史因素和现实条件，改革前，法官队伍还存在人员构成复杂且司法能力不足的现实问题。

　　这样一种人员构成，间接造成了我国法官队伍职业气质和职业传统的部分缺乏，进而体现为一种职业模糊的状态。“法院人员混岗管理，法官队伍人数庞大、成分复杂、整体素质不高等问题，严重影响了审判质量和效率，还可能造成冤错案，损害司法的独立、公正和权威。”2015年，山东省德州市中级人民法院党组书记、院长孙英在《法官员额制改革的当务之急与长远之计》一文中，如是说。

　　“针对造成司法不公、司法公信力不足的体制性机制性原因，中央进行了‘去地方化’‘去行政化’、确保依法独立公正行使审判权的司法改革顶层设计。”孙英在文中指出，随着符合司法规律的体制机制条件的具备，选择什么样的人坐到审判席上，行使对人民群众生命财产生杀予夺大权，成为司法公正与否的决定性因素。

　　因此，如果说司法人员分类管理是司法改革的“牛鼻子”，那么法官员额制则是穿过“牛鼻子”的“牛鼻绳”。可以说，员额制改革对落实司法责任制、实现司法的现代化，并最终促进审判的公平正义，具有重要意义。

　　司法改革能不能取得预期效果，最终取决于法官员额制实行得好不好。

　　

　　2016年8月27日，周六，晴空万里。在上海法官学院的一间教室内，除了一阵阵沙沙笔声，没有其他声响，一场法官入额书面考试，正在紧张有序进行中。

　　“我是第一次来参加入额考试，因为我今年才符合入考标准。”彼时，陈佳莹任上海市黄浦区人民法院（以下简称黄浦法院）助理审判员，接受媒体采访时，她自我介绍说。

　　据了解，2010年，陈佳莹从华东政法大学毕业，成为黄浦法院行政一庭的书记员，3年后升任助理审判员。第一批“入额”时，她因担任助理审判员未满3年，而不符合入额条件。2016年8月，上海市启动第二批法官入额工作，拥有资格的她第一时间报了名。

　　“过去从书记员到助理审判员再到审判员，只要符合一定工作年限、学历、工作能力等条件，就可以直接按期晋升。现在完全不一样了，司法改革对法官个人的专业知识水平、庭审驾驭水平、沟通协调技巧都提出了更高要求。”与陈佳莹同考场的另外一名“考生”对记者感叹。

　　与陈佳莹“同场竞技”的很多人都未曾想到，还会有一场像司法考试那样严格的考试在等着他们。其时，随着司法体制改革的到来，很多人的法官职业生涯彻底发生了变化，而这一切都要追溯到2014年。

　　2014年6月，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，明确的一个重要政策导向就是，要对法官实行有别于普通公务员的管理制度，建立法官员额制，把高素质人才充实到办案一线。

　　上海市作为员额制改革的排头兵，在中央正式批准司法改革五项改革试点任务中，第一项便是“完善司法人员分类管理制度”。没有先例可循，没有样本参照，只能摸着石头过河。

　　实践中，员额比例是改革面临的首要问题。按方案，上海确定法院中的工作人员分为法官、审判辅助人员、司法行政人员三大类，三者所占比例分别为33%、52%、15%。

　　对此，上海高院以2013年12月底为基准时间点，对受理案件情况、人员情况依托“大数据”进行分析，依据案件权重以及今后案件的发展趋势等数据，测算出员额比例。

　　同为第一批司法体制改革试点省份，贵州通过对第一批4家试点法院近三年不同类型共22000余件案件的法官工作量，采取实地测算、问卷统计等方式，对法官阅卷、开庭、合议等所需时间进行统计，得出办理不同类型案件的单位工作时间。扣除法定节假日、探亲休假、学习培训等天数，最终得出一名法官的饱和工作量。再根据辖区经济发展情况、常住人口数量等，推导出员额法官计算公式。根据该计算公式，贵州确定员额法官占中央政法专项编制的26.75%。

　　“法官员额的确定是个非常复杂的问题，取决于司法资源的投入、案件数量、司法传统、诉讼模式等。”此前，中国政法大学教授施鹏鹏接受《人民法院报》采访时谈到，随着员额制改革的深入，地方差异所凸显的矛盾会更加明显，决策者根据各地方的司法数据，必须预留一定的弹性空间。

　　彼时，中央政法委确定了以省为单位、以政法专项编制为基数的39%，后又明确提出可根据基层法院实际情况适当扩大基层法院员额比例，可扩至40%。在推行过程中，各地区法院都留出空间弹性设置，一些试点地区根据级别，划分了不同的员额比例，比如海南省高院、中院为38%，基层法院为40%。

　　同样作为改革先锋的广东，在首批试点中遴选出了7162名法官，并在全省范围内对这些名额进行了首次分配。办案任务重的珠三角核心地区案件量占全省一半以上，法官比例占全省52.45%。“案少人多”和“案少人少”的粤东西北核定比例，则低于30%。同时，根据案件数量增长情况，启动动态调整机制。

　　改革之箭，瞄准的是遴选精英这个靶心，“谁能入额”是另一关键问题。在各试点省份所进行的改革实践中，通常操作均采取“考试+考核”的方式。比如，上海市通过初选、业绩、廉政考核、统一笔试以及面试等程序，选出符合要求的法官入额。海南省则实行考核量化在前、考试在后的方式。考核与考试采取计分制，总分100分。考核计60分，主要由院领导测评分、工作实绩考核分以及任职资历量化分构成。考试则以笔试的方式进行，成绩为40分。

　　值得一提的是，为了扩大法官选拔范围，丰富法官群体知识结构，对于法官的遴选范围，上海试点打破了法院内部“存量遴选”的模式，在法律职业共同体内“增量遴选”。同时，上海试点法院成立了专门的选任委员会，由七名委员以及八名法学专家构成，主要负责员额法官的选拔、任免、惩处等。

　　此外，广东省要求所有参与入额选拔的候选人，都必须有至少６年的审判经验或者是法律工作经验，６年的实践经验门槛相比较法官法规定的２年有较大提高。吉林省在改革试点时，谨防出现“占着员额不办案”现象，以笔试、面试相结合的方式，着重考察法官的法律实操能力、案件处理能力。

　　随着法官员额制改革进入深水区，关于员额法官选任的难关在探索中已经突破。与此同时，也暴露出一些问题：“案多人少”的矛盾依然存在，部分地区出现法官“辞职潮”，不少法官待遇不佳、囊中羞涩……

　　为提高法官的待遇，增强司法人员的职业尊荣感、使命感，各级试点法院着手探索建立完善法官单独职务序列制度。上海制定了《上海市法官、检察官工资制度改革试行办法》，建立法官单独职务序列配套的工资制度，将法官工资标准与法官等级挂钩，并在全国率先落实到位。

　　广东落实职业保障等配套措施，在深圳率先实现法官待遇与等级挂钩，法官平均工资水平高于综合管理类公务员平均工资水平19%。与此同时，广州市委出台文件，通过地方补助，确保统管后法院三类人员工资收入始终高于当地同级公务员50%、20%、10%。其他试点地区，普遍对法官和审判辅助人员发放岗位津贴。人社部门还牵头开展法官绩效考核激励机制探索，并在深圳等地法院试点。

　　“改革必然有一定的适应期和阵痛期，也必然损及一些法官的利益。应当规范员额制，让真正有能力的审判人员成为法院的中心，保障其独立性，提高生活待遇，提升职业荣誉感。”施鹏鹏教授谈到，改革或有阵痛，也肯定会有一些不足，但应对症下药，不能因噎废食，更不能形成新的“行政化”。

　　“忠于中华人民共和国宪法，维护宪法权威，履行法定职责，忠于祖国、忠于人民，恪尽职守、廉洁奉公，接受人民监督，为建设富强、民主、文明、和谐的社会主义国家努力奋斗！”

　　2017年7月3日上午，一场隆重的宪法宣誓活动在最高人民法院举行，宣誓活动的主角，是最高法院首批入额法官。经过资格审查、民主测评、考试考核、考察核查等程序，好中选优、优中选强，367人最终脱颖而出，首批员额法官占编制总数27.8%。

　　最高人民法院机关首批员额法官选任工作的圆满完成，标志着法官员额制改革在全国法院全面落实。彼时，在法官员额制改革中，全国法院严格遵循遴选考核程序和入额条件，从原来21万名法官中遴选产生12.8万名员额法官，为后续改革奠定了坚实基础。

　　从法官员额制改革后的变化来看，全国各地一支支年纪轻、学历高、政治素养高、业务能力强、经验丰富的法官队伍如雨后春笋般涌现。《人民法院报》的数据显示：入额后湖北法院队伍中，入额法官平均年龄下降3岁，本科及以上学历人数提高了4.17%，硕士及以上学历人数提高了6.6%。上海首批遴选的531名入额法官，全部为本科以上学历；硕博士学位275人，占51.8%；平均年龄43.9岁，平均司法工作经历18年。

　　值得一提的是，2017年最高人民法院工作报告显示，法官员额制改革全面铺开后，全国法院85%以上的司法人力资源得以配置到办案一线。员额制法官对案件拥有更大自主权，同时对办案质量终身负责。他们的工作积极性和责任感被充分激发出来。据悉，改革后，各地法院人均结案数量普遍提升20%以上。其中，上海、广东、海南法官人均办案数量分别同比增长达21.9％、22.3％和34.8％。

　　此外，改革使得法院的审判力量得到很大补充，比如法官助理的大量配置，分担了法官的很多工作，在阅卷、诉讼保全、司法鉴定、案件起草等事务上，法官的工作负担都有所减轻。与此同时，很多法院的审理周期大幅缩短，法官审理案件的质量和效率也大幅度提高，人们对法院的司法服务满意度得到极大的提升，从而提升了司法公信力和维护司法权威。

　　但改革并非一蹴而就，对法官员额制取得成果的同时，一些担忧也随之而来——制度革新是否有相应的法律与之相适应？我国地理及人文环境差异巨大，如何确立合适的法官员额比例的标准？员额制相对应的入额法官选拔机制并未确定，如何保证遴选机制的合理性？没有了行政审批，谁来监督掌握权力的法官？等等。

　　因此，2018年10月新修订《中华人民共和国法院组织法》，对于法官的任职制度作出了新的规定，明文规定了将实行员额制，这是首次将法官员额制写入法律，为员额制提供了制度上和法律上的充分保障。

　　2019年，修订后的法官法对法官的权利义务、遴选、职业保障等作出了更加完善的规定。在实行员额制管理方面，该法明确：法官员额根据案件数量、经济社会发展情况、人口数量和人民法院审级等因素确定，在省、自治区、直辖市内实行总量控制、动态管理，优先考虑基层人民法院和案件数量多的人民法院办案需要。同时规定，法官实行单独职务序列管理。

　　“法官法明确规定法官实行员额制管理，就是坚持优中选优，确保将最优秀的法律人才选拔出来，并且配置到一线办案岗位，特别是强调‘入额必办案’。”2022年6月17日，最高人民法院司法改革办公室副主任刘峥，在“新一轮司法体制改革的重点难点问题”的会议上提出。

　　刘峥副主任在会上谈到，在法官员额制改革上，员额法官遴选的标准和条件愈发严格。“从过去的以考试为主，转变为以业绩考核为主。”刘峥副主任介绍，最高法院在2021年印发《人民法院法官员额退出办法（试行）》，规定了法官员额退出的情形、程序及后果。据悉，截至2021年，全国法院已有2000余人，因业绩考核不达标、违纪违法、任职回避等原因退出员额。

　　随着经济社会形势不断变化，员额配置也不是一成不变，法院在实践中探索科学建立法官员额动态调整机制。2018年12月，最高人民法院出台《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》，明确提出各高级人民法院要“严格控制法官员额比例，综合考虑区域经济社会发展、人口数量、办案数量等因素，完善法官员额动态管理机制，员额分配向基层和人案矛盾突出的法院倾斜”。

　　“为进一步解决员额分配不平衡的问题，2020年2月，最高法院印发《省级以下人民法院法官员额动态调整指导意见（试行）》。”刘峥副主任提出，按照中央关于法官员额在全省范围内控制在中央政法专项编制的39%以内的要求，实行省级统筹、动态调整。

　　同时，法院还要继续实行法官逐级遴选制度。2016年中组部会同“两高”，印发《关于建立法官检察官逐级遴选制度的意见》，中级法院的法官助理初任法官的应当到基层任职，省级以上的法官助理初任法官的一般到基层任职，而中级法院以上的法官要通过逐级遴选的方式产生。

　　此外，2017年3月，中央政法委印发《关于严格执行法官、检察官遴选标准和程序的通知》，进一步规范法官遴选标准和程序。同年5月，《最高人民法院首批法官入额工作方案》正式印发。

　　对于法官队伍人才储备的问题，2020年，最高人民法院同最高人民检察院，印发《关于在部分地方放宽担任法官、检察官学历条件及有关事项的通知》，进一步明确了在部分地方担任法官的学历放宽条件，有效缓解了部分艰苦边远地区法官队伍人才短缺的问题。制定印发《关于新法官法、检察官法实施后部分司法人员选任条件适用政策的答复意见》，明确了部分司法人员参加法官遴选时的选任条件，促进法官队伍有序增补、稳定发展。

　　与此同时，为了进一步解决进入员额的法官如何进行管理的问题，最高人民法院推动单独职务序列改革。2022年3月，中组部、最高人民法院联合印发的《法官单独职务序列规定》，明确了法官等级设置、等级升降、考核惩戒等内容，从而基本建成了符合职业特点和司法规律的法官单独职务序列管理制度。

　　“为此，本轮司法体制改革对法官工资制度进行了重新设计和调整，新设了绩效考核奖金，并在中央相关部门的大力支持下，全面构建了包括差旅、住房、医疗、公务交通补贴以及养老保险在内的配套待遇政策体系，改革红利持续释放，法官改革获得感不断增强。”最高人民法院党组成员、政治部主任马世忠在《建立健全中国特色法官职务管理制度》一文中提出。

　　如今，在中央的总体规划下，法官员额制逐步由点到面在全国法院系统实施推行。为完善法官员额制实施中暴露出的新问题，最高法院出台了《第五个五年改革纲要(2019-2023)》，宗旨是在今后五年的中心工作中，仍然要继续完善司法体制改革的各项配套措施，法官员额制改革的成果一定会更加丰硕。

　　● 责任编辑：崔勃