《体育法》修订 强化对体育事业保障的具体举措

　　2022年6月24日颁布的新修订的《体育法》（以下简称“新《体育法》”），相比于2016年的《体育法》（以下简称“旧《体育法》”），在很多方面体现了立法者对发展体育事业的高度重视和全方位支持。这一点特别鲜明地体现在新《体育法》第八章“保障条件”的相关规定中。

　　虽然就章节名称而言，旧《体育法》也在第六章专门规定了“保障条件”，但对比新法与旧法的这一章，可以发现二者之间有重大差别。旧《体育法》关于保障条件的规定一共有7条，而新《体育法》在这一部分的条文增加到14条。增加的内容从多个角度，规定了对于体育事业发展非常重要的各方面的保障条件。还需要指出的是，即使是保留下来的旧《体育法》条文，很多也作出了重大修改，加大了对体育事业的保障力度。从这个角度来说，强化对于体育事业发展的保障力度，是这次《体育法》修订的突出亮点。

　　

　　体育事业的发展，关涉国民身体健康和幸福指数提升，具有特殊的公益属性，但又是国家社会福祉之所系。支持体育事业，特别是全民健康体育事业的发展，属于政府的重要职责。政府在支持体育事业的过程中，自然需要动用公共财政资源，对此也毫无疑义。但在支持体育事业的发展中，如何公平、高效地运用公共财政资源，如何以适当的方式调动社会的力量来参与到体育事业的发展之中，也是不容忽视的重要问题。在这一方面，新《体育法》做出了重要的制度方面的安排。

　　首先，新《体育法》第77条规定，县级以上人民政府应当将体育事业经费列入本级预算，建立与国民经济和社会发展相适应的投入机制。相比于旧《体育法》第40条，新规定进一步明确了公共财政对于体育事业给予财政预算资金支持，是一种法定的、具有强制性特征的公法层面上的义务，并且明确要求相应的支持力度，要与“国民经济和社会发展相适应”。应该说，伴随着国民收入水平的提高以及民众对体育锻炼需求的增加，相应的公共预算支持的力度也会越来越大。

　　其次，新《体育法》鼓励社会力量参与发展体育事业。这表现在新《体育法》第78条的规定中。与先前法律中的相应表述相比，第78条明确提到“社会力量”，并且强调要保障参与主体的合法权益。这一点非常重要。因为各种社会力量参与体育事业发展的时候，往往会结合采取市场化、商业化的形式。虽然相关的参与方式可能是市场化的，但在实际效果上，也推动了体育事业的发展。在这种情况下，强调对于参与主体合法权益的保障，就显得特别重要。最近一段时间，社会力量参与体育事业成为受到高度关注的话题，但在这一过程中，的确存在对参与的社会主体的权益保障有所不足的现象。举例来说，某个社会主体，参与从事相关城市的马拉松赛事，为此投入了大量人力物力资源，同时也希望从中获得一定的曝光度或者广告效果，这是无可厚非的。在这种情况下，作为合作方的政府，在决策的时候就不能忽视社会合作者的正当利益诉求。另外，如果相应的社会主体基于合作协议，获得一定的体育活动运营的权利，相关的权利也应该得到充分尊重，不能随意扣减甚至剥夺社会主体的合法权益。

　　强调对于参与体育事业发展的社会力量的权益保障非常重要。因为体育事业的发展，不可能长期由政府独家大包大揽，社会力量的充分参与，是确保体育事业发展具有可持续性的重要保障。而社会力量能够持续参与的前提，就是其合法权益能够得到保障。

　　新《体育法》第78条特别增加了第二款规定：“通过捐赠财产等方式支持体育事业发展的，依法享受税收优惠等政策。”这是从税收角度支持体育事业发展的重要举措。旧《体育法》的相关条文虽然提到了鼓励组织和个人对体育事业的捐赠和赞助，但并没有明确相关的捐赠和赞助在税法层面上的性质和效果。在税收实践中，有的地方认可对体育事业的捐赠和赞助属于基于公益目的的捐赠，因此在纳税（包括企业纳税和个人纳税）时可以进行相应的扣除。但也有一些地方持有不同的认识，认为企业对体育事业进行赞助时，因为获得了相应的企业知名度和曝光度，不属于严格意义上的公益行为，所以不能进行相应的纳税扣除。应该说，新《体育法》进一步明确了基于公益目的对体育事业进行的捐赠，在一般性的意义上应该享有抵扣等税收优惠。但具体应该符合何种条件，可以在何种程度上享受税收优惠，还需要相应的税收方面的法律法规进一步予以明确规定。因此，这一条在条文表述上，特别强调了“依法”享受。

　　针对体育事业的捐助和赞助，可以享受税收优惠，是国际上的通行做法。政府在让出部分税源的同时，以一种类似于“杠杆效应”的方法，激励社会力量针对体育事业的自主捐助。应该说，这种税收方面的扶持，能够以少带多，以部分带动全面，对于支持体育事业的资金来源，具有“倍增”效应。新《体育法》的这一规定，必然会产生长远的影响。

　　第三，在如何提供公共体育服务方面，新《体育法》也有重要的制度发展。与旧《体育法》相比，新《体育法》增加了第80条的规定。该条规定：“国家支持通过政府购买服务的方式提供公共体育服务，提高公共体育服务水平。”这一规定体现了体育的公益属性与市场机制的有机结合。提供体育公共服务，是政府必须履行的公共行政给付的重要职能。但这并不意味着政府在所有的事情上都要亲力亲为，由自己来提供体育公共服务。这可能会导致效率不高，另外也可能因为人手不够，导致不能及时提供公共体育服务的问题。在这种情况下，一个可行的方案就是政府向具有相应服务能力的社会主体，来采购相关的公共体育服务。这样一方面能够充分发挥专业分工的优势，“让专业的人做专业的事情”，高效率地利用社会主体的专业服务能力；另一方面也拓宽了公共资金的利用渠道，提升资金利用效益。应该说新《体育法》的这一思路，较好地结合了公益因素与市场因素，是未来体育公共服务供给的重要方式和渠道。

　　

　　体育事业的发展离不开各个层级的政府、社区以及社会主体的支持。由于其本身的公益属性，因此难免在一些场合，发展体育事业会与地方政府、市场主体的利益诉求发生冲突。举例来说，地方政府在做建设用地规划的时候，如果把相应的地块作为体育场馆用地，毫无疑问，这有利于体育事业的发展，但地方政府可用于作为建设用地的土地数量就会减少，相应的拍卖建设用地使用权的收入就会减少。房地产开发商如果在小区中安排体育锻炼的场所，也可能会影响其可以用于出卖的建成房屋的数量。对于这些现实的问题，如果仅仅依靠公益精神来支撑体育事业的发挥，是远远不够的。如果没有强有力的约束，相关的利益冲突很可能导致体育事业的发展被基于商业利益的考虑而牺牲或忽视。考虑到这种情况，新《体育法》突出强调在基础层面，特别是建设规划的层面上，实现对体育事业的强支撑。

　　首先，新《体育法》第81条相对于先前的立法，特别强调，县级以上地方人民政府在发展的过程中，要根据体育事业发展需要，统筹兼顾，优化配置各级各类体育场所设施，优先保障全民健身体育场所设施的建设和配置。在第81条规定的基础上，新《体育法》新增了第82条，强化了从建设规划的角度对体育事业的支持。第82条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当将本行政区域内公共体育设施的建设纳入国民经济和社会发展规划、国土空间规划，未经法定程序不得变更。”这一款的规定强化了体育事业发展的需求在城市发展和建设规划中的地位，并且对于规划的确定性和严肃性，给予了严格的法定程序的保障，避免实践中存在的先在城市发展规划中，针对体育设施画个大饼，然后随意修改规划，侵占规划中本来要用于体育场所的土地。第82条第二款进一步规定，公共体育场地设施的规划设计和竣工验收，应当征求本级人民政府体育行政部门意见。这一规定保障体育行政部门能够发出自己的声音，而且相关的声音能够被听到，强化了体育行政部门在涉及体育事业发展的城市规划形成中的影响力和话语权。

　　考虑到老年人和残疾人等特定群体的特殊需求，例如无障碍通行的需求，容易在规划设计的时候被忽略，第82条第三款强调公共体育场地设施的设计和建设，应当符合国家无障碍环境建设要求，有效满足老年人、残疾人等特定群体的无障碍需求。这一规定之所以有，主要还是避免规划设计者只考虑经济成本因素，而不考虑满足社会生活中特定的弱势群体的特定需求，进一步体现了公益的诉求。这也体现了我国社会对于特定群体的关怀和基本的社会生活权利的保障，具体到体育法方面表现为参与体育锻炼、利用体育设施的权利。

　　其次，对于体育事业的发展来说，不仅地方政府层面上的城市发展、建设规划具有重要的意义，社区特别是居民生活小区层面上的规划，同样具有重要意义。如果居民小区里缺乏体育锻炼的场地与设施，那么所有的公共体育的需求都会被挤压到政府提供的公共体育设施之中。这一方面不利于居民就近开展体育锻炼，另一方面也造成公共体育设施压力过大，供应不足。

　　为解决这一问题，新《体育法》第83条规定：“新建、改建、扩建居住社区，应当按照国家有关规定，同步规划、设计、建设用于居民日常健身的配套体育场地设施。”这一新设的规定具有重要的社会意义。因为在通常的居民小区的规划设计中，虽然可能会安排体育设施的场地与空间，但因为这会在事实上影响土地利用率和容积率，影响开发商最终可以出售的建成房屋的数量，所以很多小区的开发商对于在小区中建设体育设施并无积极性，这导致很多居民小区严重缺乏体育锻炼场地和设施。考虑到中国很多小区的规模很大，居民数量很大，小区居民就近锻炼身体的需求无法得到满足，不得不以在小区里走路转圈来代替实质性的锻炼，居民意见很大。解决这一矛盾的最根本的方法，就是在小区规划建设的层面上，把配套体育场地设施的建设，强制性地纳入到小区建设规划中。换言之，小区建设中如果配套体育设施的场地和建设不达到相应的标准，就无法通过规划审查和批准以及后续的验收。这就从根本上保障了居民在社区层面上对于体育锻炼设施的需求能够得到基本的满足。

　　从某种意义上来说，新《体育法》这一新增的规定将从根本上保障居民获得足够的体育锻炼场地和锻炼设施的权利。目前经常引发矛盾冲突的居民占用公共道路跳广场舞、踢毽子之类的问题，就有望得到解决。当然，新《体育法》的这一规定是否达到预期效果，还需要规划审批部门的积极跟进和贯彻落实。

　　最后，新《体育法》第81条到第85条是通过规划层面上提要求，做“增量”，新增第86条则侧重于在既有场地资源中“挖潜”。第86条规定：“国家鼓励充分、合理利用旧厂房、仓库、老旧商业设施等闲置资源建设用于公民日常健身的体育场地设施，鼓励和支持机关、学校、企事业单位的体育场地设施向公众开放。”这一新增的规定具有重要意义。体育运动设施供给的增加，需要从各方面想办法做增量。对既有闲置的场地资源中，稍加改造即可以用作体育设施的场地，当然应该注重“挖潜”，这样可以“花小钱、办大事、见实效”，实现资源的高效利用。另外，机关、学校、企事业单位等拥有比较好的体育场地存量资源的单位，也应当秉持公益精神，在不影响其功能实现的情况下，将其内部的体育场地向公众开放，实现资源共享。从逻辑以及公平性的角度来说，机关事业单位的建设和运行经费基本上都来源于公共财政的支持，其体育设施和场地在使用中当然也应该体现公益精神。在这方面不少学校的体育设施，在特定的时间段（比如寒暑假期间），学生不在校，基本上完全闲置，是一种资源的浪费，在这种情况下，适当向社会公众开放，完全是妥当的，也是应该的。应该说新《体育法》在这方面新增加的规定，实实在在地体现了对体育事业发展的全方位支持。

　　

　　体育场地建成了并不代表民众一定能够进得去、用得上。如果体育设施建成了，但是常年“铁将军”把门，根本不开放，老百姓无法有效利用，那有也相当于没有。另外，如果可以进去，但门票畸高，老百姓完全承担不起，那么也相当于变相地把普通民众排除在外。在这方面，如何确保体育设施的可获得性，是新《体育法》关注和着力解决的问题。

　　首先，在确保体育运动场地的“可获得性”方面，新《体育法》第84条新增规定，强调公共体育场地设施管理单位应当公开向社会开放的方法，对特殊群体实施优惠。对于免费和低收费开放的体育场地设施，按照有关规定享受补助。第85条规定，国家推进体育公园建设，鼓励地方因地制宜发展特色体育公园，推动体育公园免费开放，满足公民体育健身需求。新增加的这两条规定，对于公共体育事业的发展，对于民众能够有效获得体育运动设施具有重要意义。

　　新《体育法》第84条，强制性地要求公共体育运动场地设施的管理单位应当公开向社会开放的办法。如果不公开，性质上属于行政不作为，可以被投诉举报。关于收费标准问题，原则上本着公益的方式。如果为了惠及民众，采取免费或低收费，导致无法覆盖正常的维护和运营成本，那么可以享受相应的补助。这样的补助的重要来源，应该就是相关财政预算中用于体育事业发展的公共财政资金。

　　其次，由于体育场地往往空间比较大，相应的设施比较齐全，也因此可以很方便地被“挪用”做其他用途，比如说办商业性质的展览会或演唱会等等。如果体育场地频频被用作其他用途，那么就失去了其本来的功能，实际上是对民众体育需求的一种变相剥夺。对此，新《体育法》第87条相对于旧《体育法》在避免体育场所被不当占用、改建方面，作出了更加明确具体的规定。该条规定：“不得擅自改变公共体育场地设施的功能、用途或者妨碍其正常使用。因特殊需要临时占用公共体育场地设施超过十日的，应当经本级人民政府体育行政部门同意；超过三个月的，应当报上一级人民政府体育行政部门批准。经批准拆除公共体育场地设施或者改变其功能、用途的，应当依照国家有关法律、行政法规的规定先行择地重建。”应该说，这些规定相比于先前的规定，更加明确具体，具有可操作性。

　　第三，考虑到体育健身场地的维护管理对于公共体育的发展具有重要价值，为了避免出现责任推诿和无人负责的情况，新《体育法》新增第88条，明确规定县级以上地方人民政府应当建立全民健身公共场地设施的维护管理机制，明确管理和维护责任。这一规定，是为了解决实际生活中“有人建，没人管”的现象。考虑到对公共体育场地的维护和保障是一个持续不断的资源投入过程，因此很容易出现“断供”，导致体育场地年久失修，缺乏维护，影响其功能发挥。在这种情况下，确定明确的责任主体就具有重要意义。

　　总体而言，这次《体育法》的修订在诸多方面都有鲜明的制度发展和创新。在支持体育事业发展，为体育事业提供强有力的保障条件方面，新增了很多规定。这些规定具有针对性，体现了对于体育事业的公共财政支持的同时，注重发动社会力量参与体育事业的发展，强调通过规划设计等基础性层次，来推动体育场地设施的供给增加，注重解决民众对于体育场地实际的可获得性。这些新增的规定以及对于先前的制度的完善，在得到切实的落实和实施之后，对于我国体育事业的支持和保障，都具有重要的价值。

　　● 责任编辑：刘海燕