夯实党对军队绝对领导的法治根基

　　2017年8月1日，习近平主席在庆祝中国人民解放军建军90周年大会上的讲话中指出：“党对军队的绝对领导是中国特色社会主义的本质特征，是党和国家的重要政治优势，是人民军队的建军之本、强军之魂。”夯实党对军队绝对领导的法治根基，是贯彻习近平强军思想、习近平法治思想，在新的历史起点上筑牢军魂的基础与关键。

　　

　　党对军队绝对领导这一根本原则和制度是中国共产党在领导中国革命斗争的实践中形成的，是中国共产党建军治军实践经验的总结。

　　（一）党对军队绝对领导的根本原则和制度在古田会议得以定型

　　习近平主席明确指出：“党对军队绝对领导的根本原则和制度，发端于南昌起义，奠基于三湾改编，定型于古田会议，是人民军队完全区别于一切旧军队的政治特质和根本优势。”1927年，党领导的八一南昌起义打响了武装反抗国民党反动派的第一枪。在起义部队中，成立了以周恩来为书记的前敌委员会作为党领导起义的中心，在军师两级建立党委，在团建立党支部、党总支等基层组织，有些党员较多的连队也建立了党支部；在军师两级设立党代表，团、营、连三级设立政治指导员。南昌起义部队中的党组织和政治干部设置初具雏形，体现了建军初期党就重视掌握对人民军队的领导权。

　　1927年9月，毛泽东在带领秋收起义部队向罗霄山脉中段进军途中,进行了我军历史上具有重大意义的三湾改编，在部队中健全党的组织，第一次实行了班、排建立党小组，连队建立党支部，营、团建立党委的新制度，部队一切重大问题都要经过党组织集体讨论决定。这样，党在部队中的组织，从前委到支部自上而下地形成了一个完整的体系。“支部建在连上”，使党的组织延伸到了最基层，直达每一个士兵，党组织成为团结领导士兵群众的核心，党领导军队的原则和制度初步建立起来。这套原则和制度的建立，标志着党对军队绝对领导的基本轮廓大致形成。

　　1927年10月24日发出的《中央通告第十三号》特别强调“党的作用高于一切”。1927年12月21日，中共中央在《关于第二十五师去湘南发动农民起义给朱德等的信》中又强调，“军队党的组织是一切组织的根源”。1929年6月14日，毛泽东同志最早使用“绝对”一词限定党对军队的领导，他说：“一个子弹不问过党不能支配，他们是绝对的党领导。”1929年12月，红四军在福建上杭县古田镇溪背村廖氏宗祠召开了第九次党的代表大会，通过了毛泽东起草的指导红军建设的纲领性文献《古田会议决议》。决议总结完善了三湾改编关于党领导军队的制度设计,从政治上、思想上、组织上进一步确定了党绝对领导军队的基本制度和措施，指出“红军是一个执行革命的政治任务的武装集团”，党不仅要管党员、管政治工作，还要管军事、管打仗；重申除了营、团以上各级建立党的组织外，“每连建设一个支部，每班建设一个小组，这是红军中党的组织的重要原则之一”；要求各级党组织厉行集中指导下的民主生活，开展党内的正确批评，党的领导机关要有正确的指导路线，遇事要拿出办法，以建立领导的中枢；规定对红军进行马克思列宁主义和党的正确路线的教育，明确了克服各种非无产阶级思想的原则和方法。《古田会议决议》在“关于单纯军事观点”章节中还明确提出了以法治方式巩固党对军队绝对领导的措施：“编制红军法规，明白地规定红军的任务，军事工作系统和政治工作系统的关系，红军和人民群众的关系，士兵会的权能及其和军事政治机关的关系。”古田会议确立的思想建党、政治建军原则，不但很快在红四军得到贯彻，而且随后在其他各部分红军中逐步得到实行。《古田会议决议》第一次以党内法规性文件的形式，从理论与实践上阐明了党对军队绝对领导的原则和制度，标志着党对军队绝对领导原则和制度的形成。

　　（二）新民主主义革命时期党对军队绝对领导的根本原则和制度以法规制度的形式得到有效保障

　　1930年3月，中共中央决定中共中央军事部改称中共中央军事委员会，周恩来任书记。8月，中共中央在《关于党的军事机关组织与系统问题》的决定中首次提出中央军委建立总政治部。10月，我军第一部政工条例《中国工农红军政治工作暂行条例草案》诞生，在总则中即明确规定：“中国工农红军为要完成其伟大的历史任务，必须接受无产阶级先锋队（共产党）的领导。”“红军中的政治工作，就是要巩固无产阶级及其先锋队——中国共产党在红军中的领导。”该条例以一系列子条例为构成部分，对我军政治工作进行了规范。1932年1月，中国工农红军总政治部在《关于红军中党的工作问题训令》中，首次以正式文件提出“提高并巩固党在红军中的绝对领导，保证红军中对上级命令的执行与巩固红军中的纪律，这是目前红军中党的最中心任务”。同年10月，总政治部《关于粉碎敌人四次“围剿”政治工作的训令》再次提出：“健强无产阶级先锋队——共产党在红军中的绝对领导，用共产党的统一意志来领导红军。”

　　全面抗战爆发后，国共两党实现第二次合作。1937年8月25日，中共中央革命军事委员会发布命令，宣布红军改名为国民革命军第八路军。为加强党对八路军的统一领导，8月29日，中共中央发出《关于成立前方军委分会及军政委员会的决定》，指出：在红军改编为国民革命军，主力开赴抗战前线情况下，中央决定前方设立党的军委分会，作为中央军委的派出机构，领导八路军的全面工作。随后，在新四军成立中央军委新四军分会，在各部队成立军政委员会指导全部军事和政治及党的工作，实际发挥党委的作用。1937年10月，中共中央决定恢复因国民党干涉在改编中取消的政治委员制度和政治部，有效保证了党对军队的绝对领导。1938年12月，中共中央军委批准颁发了《国民革命军第18集团军政治工作暂行条例（草案）》。在这个条例基础上，1942年10月，中共中央军委又批准颁发了修订的《中国国民革命军第18集团军（第八路军）政治工作条例（草案）》，在总则中开宗明义地指出：“第18集团军是中国共产党领导下的军队，其中有共产党的支部，共产党的代表——政治委员、政治部。”为加强党在人民军队中思想工作和组织工作提供了法规依据。1941年2月7日，中央军委正式颁布了《军政委员会条例》，保证了在党委制中短期间有效发挥军政委员会的作用。

　　解放战争时期，党对军队绝对领导的根本原则和制度得到坚定贯彻和健全完善。抗战胜利后，我们党顶住了国民党反动派的欺骗和威胁，强调“人民的武装，一支枪、一粒子弹，都要保存，不能交出去”，“这是确定不变的原则”，始终坚持了党对人民军队的领导权。1947年7月28日，《中国人民解放军党委员会条例草案》发布。这是我军第一个党委会条例，在总则中即明确了党对军队实行“绝对领导”原则。1948年1月，中共中央发出《关于建立报告制度》的指示，要求一切兵团及军区的同志严格执行及时的和完备的报告制度，并对各项工作中的决定权和请示备案等制度作了详细规定。1948年9月，毛泽东为中央起草了《关于健全党委制》的决定，总结了人民军队实行党委制的基本经验。

　　（三）新中国成立后，确保党对军队绝对领导的法规制度体系进一步发展

　　1949年，中国人民政治协商会议第一届全体会议制定的具有临时宪法性质的《共同纲领》规定，“中华人民共和国建立统一的军队，即人民解放军和人民公安部队，受中央人民政府人民革命军事委员会统率，实行统一的指挥，统一的制度，统一的编制，统一的纪律”，标志着人民解放军成为新中国的武装力量。同时规定，在人民解放军和人民公安部队中“建立政治工作制度”，实际上体现了党领导军队的制度。1953年12月至次年1月，全国军事系统党的高级干部会议召开，明确提出“根据党委员会集体领导和首长个人负责相结合的原则，采取在党委统一（集体）领导下的首长分工负责制”。1954年4月，中共中央、中央人民政府人民革命军事委员会颁布了《中国人民解放军政治工作条例（草案）》，重申“党对军队的绝对领导”。1954年9月，一届全国人大一次会议审议通过了新中国第一部宪法，规定“中华人民共和国的武装力量属于人民”“中华人民共和国主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席”，明确了国家的军事领导体制。9月28日，中华人民共和国国防委员会成立。同日，中共中央政治局决定成立党的中央军事委员会，负责领导军事工作。毛泽东是中国共产党中央委员会主席、中央军事委员会主席，同时是中华人民共和国主席、国防委员会主席，这些体现了党领导军队与国家领导军队的高度统一。1963年、1978年、1983年，分别对1954年《政工条例》进行修订。1991年再次修订颁发的第九部《政工条例》首次将体例框架由单项条例组合改为章节结构，1995年、2003年、2010年，又在1991年条例基础上进行了修订。新中国成立后《政工条例》的历次修订，为各个时期坚持党对军队绝对领导提供了重要法制保障。

　　1978年党的十一届三中全会以后，邓小平同志对坚持党对军队的绝对领导和强化依法治军作了一系列重要论述。他指出，加强党对军队的绝对领导，首先必须有法可依，党有党规，国有国法，军有军规，对一切无纪律、无政府、违反法制的现象，都必须反对，依法处置。1988年12月，中央军委在《关于1989年全军工作指示》中开始提出“从严治军，依法治军”。1990年6月，修订的《内务条令》规定“坚持从严治军、依法治军”，这是军事法规第一次明确规定依法治军。1991年，中央军委制定的“八五”期间军队建设规划提出：“要坚定不移地贯彻依法治军的方针。”在我军历史上第一次正式把依法治军作为军队建设的指导方针确定下来。1994年3月，我军召开历史上第一次全军法制工作会议，提出了依法治军的任务、步骤和措施。1997年3月，《国防法》第18条明确规定：“中华人民共和国的武装力量必须遵守宪法和法律，坚持依法治军。”从而将依法治军方针以基本法形式确立下来。依法治军方针的确立，使党对军队的绝对领导进一步走向法治化。

　　

　　党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，中国特色社会主义制度建设进入快车道。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，党对军队绝对领导的根本原则和制度在新时代得到进一步巩固和加强，实现了重大突破。国家根本大法与党的根本大法的修订，高位阶固化了党对军队绝对领导的根本制度。国家法律体系和党内法规体系衔接协调、同向发力，有效保证了党对军队绝对领导现实制度落地落实。依据《宪法》和《党章》，在党的绝对领导下实施改革强军，党对军队绝对领导的法治建设取得了重大成就，党对军队绝对领导通过法规制度建设得到进一步固化、强化、细化、优化。

　　（一）修订《宪法》《国防法》，为坚持党对军队绝对领导提供了法律依据

　　2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，把习近平新时代中国特色社会主义思想载入宪法，确立为国家政治和社会生活的指导思想，实现了党的主张、国家意志和人民意愿的高度统一。总纲第1条中增加规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”在第93条继续明确：“中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量。”“中央军事委员会实行主席负责制。”以根本大法为党对军队绝对领导提供根本法制保障。1997年3月14日，第八届全国人民代表大会第五次会议通过的第一部《中华人民共和国国防法》，第19条明确规定：“中华人民共和国的武装力量受中国共产党领导。武装力量中的中国共产党组织依照中国共产党章程进行活动。”明确了我们党在国家武装力量领导体制中的地位、党的组织在武装力量中的活动依据。2009年8月27日，十一届全国人大常委会第十次会议修正的《中华人民共和国国防法》沿用了这一表述。2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议修订通过的最新的《国防法》在第21条继续沿用了这一表述。在第一章“总则”中新增指导思想，将习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平强军思想贯穿于国防和军队建设各领域、各环节、全过程，反映和体现在各章具体条文中。在第二章“国家机构和国防职权”中增加了军委主席负责制的内容。

　　（二）修订《党章》，发布《中国共产党军队党的建设条例》《军队政治工作条例》，为坚持党对军队绝对领导提供了党内法规依据

　　中国共产党第十九次全国代表大会部分修改、2017年10月24日通过的《中国共产党章程》在总纲中明确：“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”“中国共产党坚持对人民解放军和其他人民武装力量的绝对领导。”第23条明确“党的中央军事委员会组成人员由中央委员会决定，中央军事委员会实行主席负责制。”第24条明确：“中国人民解放军的党组织，根据中央委员会的指示进行工作。中央军事委员会负责军队中党的工作和政治工作，对军队中党的组织体制和机构作出规定。”增写中央军事委员会实行主席负责制的内容，把这一领导体制在党章中确立下来，实现了《党章》与《宪法》的衔接，有利于把党对军队的绝对领导落到实处。为进一步推动落实中央军委管党治党责任，加强军队中党的作用和政治工作，将原第23条第二、第三句修改为中央军事委员会负责军队中党的工作和政治工作，对军队中党的组织体制和机构作出规定，反映了军队改革后的中央军委履行管党治党责任的现实需要。2018年开始实施的军事政策制度改革，在领导指挥体制、规模结构和力量编成实现重大改革的前提下，对军事政策制度进行体系重塑，在落实党对军队绝对领导方面，中共中央发布《中国共产党军队党的建设条例》、修订《军队政治工作条例》，以两部中央党内法规的规定来规范党对军队绝对领导。与两部中央党内法规相配套，在军队党内法规这一位阶，中央军委发布《中国共产党军队委员会（支部）工作规定》《中国共产党军队纪律检查委员会工作规定》《中央军委巡视工作条例》《中国共产党军队委员会政法委员会工作规定（试行）》《军队党的问责工作规定》等，从各个领域细化了党对军队绝对领导的具体制度。

　　

　　党在95年建军治军历程中，形成了通过法治方式保障党对军队绝对领导的宝贵经验。

　　（一）夯实党对军队绝对领导的法治根基，本质上是通过清晰的法治路径规范党领导军队的社会政治实践活动

　　中国共产党对人民军队的领导，是中国共产党有意识地改造社会的社会政治实践活动。马克思主义哲学认为，实践包括主体、客体、中介、过程四个基本要素。“党对军队绝对领导”，凝练界定了这一社会政治实践的主体是中国共产党、实践的客体是人民军队、实践的中介是党的组织和党的干部，并突出强调了这一实践过程的“绝对”性。有别于党对其他领域的领导，这一实践活动的中介嵌入到军队的行政编制中，实现了委员会制和首长制的有机融合，实施独立领导、直接领导和全面领导。实践表现为主体的客体化与客体的主体化的双向运动。主体的客体化即对象化。党在领导军队这一实践活动中，主体通过实践使自己的本质力量转化为对象物，使军队按照党的需求发生结构和功能上的变化，形成具有党的本质的对象物。客体主体化则是客体从客观对象的存在形式转化为主体生命结构的因素或主体本质力量的因素，变成主体的一部分，军队成为党绝对领导下的军队。夯实党对军队绝对领导的法治根基，就是通过法治这条清晰路径进一步明确、固化这一实践活动的主体、客体、中介、过程，使党对军队绝对领导的原则和制度有了现实的指向和标准，在实践中落地生根。

　　（二）以法治方式保证党对军队绝对领导是建设现代化军队的必然要求

　　习近平主席强调：“要更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。”以依法治军为主要实践形式的军事法治，是党和国家治军的基本方式，是军队治理体系和治理能力的重要载体和依托。习近平主席指出：“一个现代化国家必然是法治国家，一支现代化军队必然是法治军队。我们推进强军事业、建设强大军队，没有法治引领和保障不行。”同时指出：“要通过完善法规制度体系，为确保党对军队绝对领导提供坚强法治保障。”法治是保证党对军队绝对领导最可靠的根基，以法治方式保证党对军队的绝对领导是建设现代化军队的必然要求。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，特别强调了“党对军队绝对领导是依法治军的核心和根本要求”。这一重要论断突出强调了以党对军队绝对领导为依法治军的正确方向提供根本保证，同时也对以法治强制力保障“党对军队绝对领导”提出了要求。

　　天下之事，不难于立法，而难于法之必行。习近平主席指出：“坚持党对军队的绝对领导，不能把它当作一句口号挂在嘴上、写在文件里，关键是要落实到具体行动上。”党对军队绝对领导不是一个抽象的原则要求，而是有一系列根本制度来保证。只有让制度进一步严起来实起来，才能确保政令军令畅通，确保枪杆子永远听党指挥。党对军队绝对领导的权威性、稳定性和强制性必须借助于法规制度及其运行才能够得到保证。党对军队的绝对领导只有依靠依法治军，借助于完备而严密的军事法律实施机制，通过严格的军事执法和高效的军事司法，才能够真正得到严格执行并获得全体军人的普遍遵守，以法治强制力捍卫军魂始终如一、坚如磐石。把党对军队绝对领导权法律化、定型化，并做到有法必依、执法必严、违法必究，就能够有效防止任何人利用军队来达到个人目的，就能够保证军队无论政治风云如何变幻，坚决执行党中央和中央军委的指示、命令毫不动摇。

　　（三）夯实党对军队绝对领导的法治根基关键是贯彻落实好军委主席负责制

　　党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“建设强大人民军队，首要的是毫不动摇坚持党对人民军队绝对领导的根本原则和制度，坚持人民军队最高领导权和指挥权属于党中央和中央军委，全面深入贯彻军委主席负责制。”军委主席负责制，是宪法明确规定的我国军事制度的重要内容，是党对军队绝对领导制度的最高实现形式。军委主席负责制，就是军委主席对我军重大问题最后拍板、一锤定音。其核心要义是：全国武装力量由军委主席统一领导和指挥，国防和军队建设的一切重大问题由军委主席决策和决定，中央军委的全面工作由军委主席主持和负责。

　　军委主席拥有对中央军委其他成员的提名权。全国人大在组织中央军事委员会时，中央军事委员会副主席、委员的人选由主席提名；全国人大闭会期间，中央军事委员会主席有权提出副主席、委员的人选，报全国人大常委会决定。军委主席拥有军队的最高统率权，全国武装力量由军委主席统一领导和指挥，中央军事委员会发布的军事法规和命令均须由主席签署。军委主席拥有决策指示权。通过请示报告工作机制、督促检查工作机制、信息服务工作机制的军委工作规则，迅速准确向军委主席报送信息，确保军委主席决策指示落到实处。中央军委实行主席负责制，从根本上保证了党牢牢掌控军队最高领导权和指挥权。

　　党的十八大以来，中央军委通过一系列制度安排，全面深入贯彻军委主席负责制。主持修订了《中央军事委员会工作规则》，制定《关于贯彻落实军委主席负责制建立和完善相关工作机制的意见》《关于全面深入贯彻军委主席负责制的意见》，推动军委主席负责制法治化、规范化、机制化运行。贯彻落实好这些规章制度，就是要把健全和落实请示报告、督促检查、信息服务这“三项机制”作为全面深入贯彻军委主席负责制的机制保障和重要抓手，强化制度刚性，确保军委主席全面及时掌握军队重要情况，确保军委决策部署一贯到底、通达全军。

　　

　　“兵权之所在，则随之以兴；兵权之所去，则随之以亡。”习近平主席指出：“只要我们牢牢坚持党指挥枪，就能‘任凭风浪起，稳坐钓鱼台’。”当前，我国正处在实现中华民族伟大复兴的关键时期，面对世界百年未有之大变局，面向第二个百年奋斗目标，“党指挥枪”这一根本原则和制度只能加强不能削弱，只能精进不能松懈。2022年3月7日，习近平主席出席十三届全国人大五次会议解放军和武警部队代表团全体会议并发表重要讲话，强调：“要贯彻依法治军战略，提高国防和军队建设法治化水平，为推进强军事业提供坚强法治保障。”在强调“要全面把握依法治军战略”时，提出了“八个坚持”的重要指示，其中“坚持党对军队的绝对领导”居于首位。立足新的起点，面临新的问题，应对新的挑战，我们要在贯彻依法治军战略中强化党的领导，有力保证“我们这个军队永远是党领导下的军队，永远是国家的捍卫者，永远是社会主义的捍卫者，永远是人民利益的捍卫者，是最可爱的人”！