反垄断法大修后 如何让公平竞争审查制度落地有声

　　2022年6月24日，第十三届全国人大常委会第三十五次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国反垄断法〉的决定》，完成了对该法实施十四年来的首次修改。这次修改中的亮点很多，比如，在法律上正式确立竞争政策基础地位及公平竞争审查制度的意义尤其重大。但是反垄断法只能就公平竞争审查制度做原则性的规定，其具体规则制度还需要通过相关行政法规、规章和指南等予以细化和完善，才能真正推进这一制度落地。

　　

　　一般说来，竞争政策是市场经济国家为保护和促进市场竞争而实施的一项基本的经济政策，其核心目标是通过保护和促进市场竞争，确保竞争机制发挥作用，从而提高生产效率和资源配置效率，增进消费者福利。这就是所谓广义上的竞争政策，其在内容上既包括狭义上的竞争政策即竞争法律（特别是其中的反垄断法），也包括旨在促进国内经济竞争自由和市场开放的各项政策措施。竞争政策在不同类型国家经历的发展阶段和路径是不完全相同的。在发达国家，大多是从广义的竞争政策出发，确立清晰的竞争政策目标，再聚焦到狭义竞争政策即竞争法的实施；而在发展中国家和转型经济国家，则普遍通过竞争立法及其实施再逐步实现广义竞争政策的全面推行。我国在制定和实施了反垄断法和反不正当竞争法等狭义上的竞争政策之后，现在到了需要重视制定和实施广义上的竞争政策的时候了。

　　从理论上来讲，相对于其他经济政策，竞争政策应是市场经济条件下的一项基础甚至是优先的经济政策，这是由市场经济本身的特点所决定的。作为市场的三个基本机制之一，竞争是市场经济的灵魂和发展的动力，价格机制和供求机制需要通过竞争机制发挥作用，因此竞争构成了市场经济体制的一种内在要素，在一定意义上可以说市场经济是一种竞争性经济。但是，竞争本身不能避免其盲目和无序，反而可能引起竞争的不充分和失序，尤其是导致垄断和不正当竞争，这就需要国家通过有效的竞争政策加以引导、规范和保障。完善的竞争政策不仅是使市场在资源配置中起决定性作用的重要法宝，而且也是其他经济政策发挥作用的前提，并有利于防止政府不当干预经济活动。正是基于并保障实现“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，竞争政策在经济政策体系中的基础乃至优先地位进一步突出。

　　而从现实来看，竞争政策在我国以往的很长时间里没有得到应有的重视，尤其是相对于产业政策来说。尽管2007年出台的反垄断法在第9条规定国务院反垄断委员会的职责时，就提到了“研究拟订有关竞争政策”，但之后的几年，竞争政策仍然没有得到应有的重视。随着改革的深化特别是党的十八大以来，竞争政策在我国不仅逐步受到学界的关注，而且也越来越受到国家的重视并将其纳入了顶层设计。2015年10月12日，《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》，首次明确提出了“逐步确立竞争政策的基础性地位”。2016年4月18日，中央全面深化改革领导小组第23次会议审议通过了《关于建立公平竞争审查制度的意见》。2016年6月14日，国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发［2016］34号），这意味着我国在逐步确立竞争政策的基础性地位方面迈出了关键的一步。此后，2017年1月23日，国务院发布的《“十三五”市场监管规划》，进一步提出“强化竞争政策基础性地位”；2018年年底，中央经济工作会议重申“强化竞争政策的基础性地位，创造公平竞争的制度环境”；2019年，《政府工作报告》强调公平竞争是市场经济的核心，要按照竞争中性原则对各类所有制企业平等对待；2019年10月23日，国务院公布《优化营商环境条例》，明确规定国家平等保护各类市场主体，保障各类市场主体依法平等使用各类生产要素和依法平等享受支持政策；同时，制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件，应当按照国务院的规定进行公平竞争审查。尤其值得注意的是，2019年10月31日，党的十九届四中全会的决定中指出，“强化竞争政策基础地位，落实公平竞争审查制度”。2020年5月11日，中共中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》进一步强调:“完善竞争政策框架，建立健全竞争政策实施机制，强化竞争政策基础地位。”在短短几年里，从“逐步确立”到“强化”，从“基础性地位”到“基础地位”，竞争政策在我国得到了前所未有的重视。党中央、国务院针对竞争政策的一系列论述和部署，凸显了我国加快竞争政策实施、强化竞争政策基础地位的重要意义和现实紧迫性。这为我国基于广义竞争政策的要求去构建和完善相关法律创造了有利条件，也提出了明确要求。2021年8月30日，中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过了《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，更表明竞争政策已经提升到我国顶层设计的高度。

　　在强调依法治国、建设社会主义法治国家的背景下，竞争政策的基础地位仅有政策文件的确认是不够的，还需要上升到法律的高度，从而得到具有稳定性和权威性的法律的确认和保障。正是在这一背景下，2022年修改后的反垄断法第4条增加规定：“国家坚持市场化、法治化原则，强化竞争政策基础地位。”这意味着竞争政策基础地位正式得到了法律的确认，为今后我国进一步深化改革、深入实施公平竞争政策提供了明确的法律依据和有力的法律保障。

　　

　　公平竞争审查是规范和约束政府行为的重要工具，是竞争政策基础地位实现的重要抓手。从公平竞争审查针对的对象来看，其调整的是政府出台妨碍公平竞争的政策措施这一类行为，具体的就是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（统称政策制定机关）制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施。公平竞争审查制度被证明是约束政府权力不当行使、维护市场公平竞争的有力措施，为市场在资源配置中起决定性作用提供了必要的制度保障。随着改革的深化和法治的完善，我国政府权力的行使越来越多地受到了制约，但是目前在经济活动中仍然存在地方保护、行业壁垒、违法给予优惠政策等不符合形成全国统一市场和公平竞争要求的现象。虽然保证公平竞争和维护市场秩序要靠政府，但是政府的有形之手应当是保障各类市场主体公平地受到法律保护。

　　2016年6月14日，国务院出台了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，这标志着我国公平竞争审查制度的落地，并在2019年实现了国家、省、市、县四级政府全覆盖。2021年6月29日，国家市场监督管理总局、国家发展和改革委员会、财政部、商务部、司法部等五部门联合发布《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号）。

　　近年来，党中央、国务院对落实公平竞争审查制度不断提出更高的要求。党的十九届四中全会强调“落实公平竞争审查制度”；党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议》明确提出“健全公平竞争审查机制”。“十四五”规划和2035年远景目标纲要，对强化竞争政策基础地位作出专题部署，要求统筹做好增量审查与存量清理，强化公平竞争审查制度刚性约束，完善公平竞争审查细则，持续清理废除妨碍统一市场和公平竞争的规定及做法。《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》《建设高标准市场体系行动方案》《优化营商环境条例》《关于加快建设全国统一大市场的意见》等重大政策和重大改革方案，也都对落实公平竞争审查制度提出了具体要求。为此，必须进一步强化竞争政策实施，完善和落实公平竞争审查制度，切实打破地方保护和区域壁垒，促进资源要素在全国范围内顺畅流动，使超大规模市场优势得到充分发挥，助力加快构建新发展格局，推动高质量发展。

　　因此，我国需要在切实执行现有公平竞争审查制度规则的基础上，不断总结经验教训，稳步推进制度的完善。结合我国实施公平竞争审查制度的初步经验和其他国家进行竞争审查的成功做法，我国公平竞争审查制度可以从以下方面进行完善：一方面，将公平竞争审查制度正式上升至法律的层面，成为国家的一项基本的法律制度；另一方面，逐步完善公平竞争审查的具体制度规则。相对来说，前一个方面更具基础性和根本性，是后一个方面的基础和保障。此前以国务院规范性文件形式建立我国的公平竞争审查制度，是在开始探索阶段快速推进该制度的一种较为实际可行的选择，有利于提高效率，尽快取得初步成效，也为全面建立该制度打下基础。但是，由于公平竞争审查是一项非常重要的制度，事关全局，而且涉及对政府权力本身的限制，必然会遇到许多困难和阻力，这就需要有权威的法律依据，既予以严格规范，也提供有力保障。因此，在经过一段时间的试行之后，在总结经验的基础上，不但需要完善制度内容，而且也需要提高立法层次。由于直接制定公平竞争审查的法律难度比较大，时间也会很长，因此一种较为现实可行的选择是在修改反垄断法时增加这方面的内容，建立起这方面若干基本的制度规则，并做好与该法中禁止滥用行政权力排除、限制竞争制度（行政性垄断规制制度）的衔接、协调，具体的规则可由国务院制定相关的实施条例去建立和完善，从而形成我国以反垄断法为核心的竞争政策体系。

　　基于此，2022年修正后的反垄断法第5条明确规定：“国家建立健全公平竞争审查制度。”“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查。”这就使得我国的公平竞争审查制度得到了作为竞争领域基本法的反垄断法的确认，为今后有效实施这一制度提供了坚实的法律保障。

　　当然，反垄断法只能就公平竞争审查制度作原则性的规定，公平竞争审查的具体规则制度需要通过相关行政法规、规章和指南等予以细化和完善。例如，加大反垄断执法机构在公平竞争审查中的作用，并做好公平竞争审查与反行政性垄断执法的协调和衔接；充分利用现有的相关制度（如立法程序中的合法性审查以及规章和规范性文件的清理制度等）实施公平竞争审查；加强对公平竞争审查工作的监督和完善违反公平竞争审查制度的责任追究制度。

　　总之，我国反垄断法首次修改中在总则部分对竞争政策基础地位和公平竞争审查制度的确认，使得该法不仅是我国狭义上竞争政策的主要体现，而且也是广义上竞争政策的核心，真正为确立我国整体的竞争政策框架奠定了坚实的法律基础。

　　● 责任编辑：刘瑜