图片 
本刊简介《红色通缉令：境外追逃追赃》专题报道之二
国际合作：剑指境外追逃追赃
-- ——专访国际刑法学专家、北京师范大学国际刑法研究所所长黄风教授
2015年4月22日，据中纪委网站消息，按照“天网”行动统一部署，国际刑警组织中国国家中心局集中公布了针对100名涉嫌犯罪的外逃国家工作人员、重要腐败案件涉案人等人员的红色通缉令，加大全球追缉力度。本社记者特别专访国际刑法学专家、北京师范大学国际刑法研究所所长黄风教授，请他为大家诠释境外追逃追赃的详细内容。
黄风：红色通缉令是由国际刑警组织发布的国际通报，其通缉对象是有关国家法律部门已发出逮捕令、要求成员国引渡的在逃犯。一般针对比较严重的犯罪，从国际法上来讲，这种犯罪也叫可引渡的犯罪，对这种犯罪，各国可以开展引渡合作，根据《联合国反腐败公约》和《联合国打击跨国有组织犯罪公约》，贪污犯罪、贿赂犯罪都属于可引渡犯罪，所以都符合发布红色通缉令的条件。国际刑警组织中国国家中心局十分重视同成员国执法机构的合作，多次通过国际刑警组织发布红色通缉令。这次集中公布的100人包括外逃国家工作人员和重要腐败案件涉案人，都是涉嫌犯罪、证据确凿的外逃人员，已经由国际刑警组织发布红色通缉令，正在全球范围追捕。
记者：很多人都非常关注外逃人员的现状，到底哪些人可以称为外逃贪官，哪些不是？
黄风：“贪官外逃”已成为我国民众、媒体以至学界所普遍使用的一个热词。不加区分地将经济犯罪外逃人员统称为“贪官”，不利于对我国经济犯罪和腐败犯罪涉案人员外逃现状的客观分析以及相关追逃策略的制定。
实际上，经济犯罪和腐败犯罪的外逃人员大致可划分为五类主体。
第一类主体是国家工作人员或公职人员，例如：涉嫌受贿罪并外逃荷兰的原浙江省建设厅副厅长杨秀珠、涉嫌贪污罪并外逃新加坡的江西省鄱阳县财政局经济建设股原股长李华波；第二类主体是国有企业（包括国有资产控股企业）、事业单位的管理人员或工作人员；第三类主体是混合所有制企业的管理人员；第四类主体是民营企业的企业主或经营人员；第五类主体是从事个体经济活动的个人。
从法律意义上讲，所谓“贪官”应当是指实施腐败犯罪的官员，即上述第一类和第二类主体，民营企业主、从事个体经济活动的个人不属于“贪官”范围。至于第三类主体，也需区别对待，只有那些被委派到混合所有制企业从事公务的人员才算得上“官”。受行政管理体制的管束，前两类人员外逃或者失踪后比较容易被主管机关发现和追问，逃匿境外的“暗数”有限。而后三类人员则由于身份易变性和流动随意性较大，外逃或者失踪后不大容易引起官方的注意和追问，因而，逃匿境外的“暗数”比较高。尽管存在着“暗数”差别，从目前媒体披露的追逃案件看，后三类主体在我国外逃人员中所占的比例明显为大，而前两类人员所占比例则相对为小。
正确区分外逃人员的主体类别，不仅有助于全面、客观地分析我国经济犯罪和腐败犯罪案件嫌疑人逃匿境外的现状和特点，也有利于清醒地并科学地确定我国境外追逃工作的重点和基本策略。虽然国家工作人员和国有企事业单位管理人员在外逃人员中所占比例相对较小，但这两类外逃主体通常涉嫌腐败犯罪，对国有资产和国家廉政管理制度造成直接的和重大的侵害，理应成为我国境外追逃工作的重点。
记者：这些外逃人员的特点有哪些？
黄风：前两类主体的在外逃活动往往表现出以下特点：（一）选择美国、加拿大、澳大利亚、欧盟成员国等经济发达、法制完备、环境优越的国家为逃匿的主要目的地；（二）经过较长时间和较为周密的策划，外逃前已向境外非法转移大量资产；（三）利用职权或者采用欺诈或其他违法手段办理和取得旅行证件，办理移民手续，甚至举家移民。上述特点给境外追逃工作带来某些特别的困难，例如，他们利用逃匿地国家的严密法制和人权保障制度对抗我国主管机关的追逃行动及相关的国际合作；以原有的公职身份为借口将外逃行为政治化，寻求逃匿地执法或司法机关的同情和保护；利用非法转移到境外的资金频繁变换躲藏地或者寻求保护，不惜花费重金聘请最好的律师并穷尽一切法律救济手段对抗引渡和遣返；利用在逃匿地国家已取得的永久居留权或者国籍对抗移民法遣返或引渡；等等。
黄风：2014年以来，在中央加大反腐败工作力度的背景下，针对经济犯罪案件和腐败犯罪案件的境外追逃追赃也掀起高潮。3月17日，最高人民检察院下发《关于进一步加强追逃追赃工作的通知》，并于9月27日部署全国检察机关开展职务犯罪国际追逃追赃专项行动。7月22日，公安部宣布开展代号为“猎狐2014”的缉捕在逃境外的经济犯罪嫌疑人的专项行动。10月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、外交部联合发布《关于敦促在逃境外经济犯罪人员投案自首的通告》。 上述专项行动取得了一定的成效，在一定程度上遏制了犯罪嫌疑人外逃和向境外非法转移资产的势头。最近，我们又按照“天网”行动的统一部署，发出了“红色通缉令”，全球通缉外逃嫌犯。
然而，境外追逃追赃不是靠我们一厢情愿所能完全解决的问题，也不是靠几个月的集中行动所能毕其功于一役的事情，它需要借助深入和持续的国际刑事司法合作，需要从制度上和源头上解决一些深层次的法律问题，需要建立起一系列有助于预防工作和国际合作的长效机制。
记者：我们境外追逃工作的重点和基本策略是什么？
黄风：基于对我国境外追逃工作重点以及外逃特点的分析，我国境外追逃的总体策略应当是立足于持之以恒的国际合作，着力开拓与发达国家的刑事司法合作，努力贯彻党的四中全会决定所确定的基本方针：“深化司法领域国际合作，完善我国司法协助体制，扩大国际司法协助覆盖面。加强反腐败国际合作。”为此，国内公安、检察、法院、监察、司法行政、外交、反洗钱等主管机关应当协调一致，让针对经济犯罪的“猎狐”行动与针对职务犯罪的专项追逃行动并驾齐驱，相辅相成，而且前者应当尽力支持后者；虽然国内刑事案件的办理须遵循分工负责的程序性规则，但在国际刑事合作问题上则应当特别注重各主管部门之间的相互协调与配合，需要整合国内各主管机关的资源，以便及时应对和化解在国际合作中遇到的困难与问题，形成办理涉外案件和寻求国际合作的合力。应当充分尊重国际刑事司法合作的通行规则，努力建树我国良好的法制形象；特别是在向境外派遣“追逃小组”和开展“劝返”工作时，应注意取得相关国家的合作与配合；切忌在境外追逃追赃中简单套用国内“经验”我行我素，避免搞短视的“一锤子买卖”。
记者：我国与国际上都进行了哪些合作？
黄风：自1987年至2014年，我国同51个国家缔结了双边刑事司法协助条约（协定），同37个国家缔结了双边引渡条约，此外，我国还加入了《联合国禁止非法贩运麻醉品和精神药物公约》《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》等二十余项含有国际刑事合作条款的多边公约。如果再加上我国与外国缔结的移管被判刑人条约以及与周边国家缔结的打击三股势力条约，我国在这27年中缔结的关于国际刑事合作的条约（协定）已经超过一百三十项，其缔约数量以大约平均每年5项的速度递增。这在全世界是罕见的。
记者：我们的境外追逃工作还存在哪些问题和难点？
黄风：令人遗憾的是，在我们的境外追逃、追赃斗争中，这些法律武器利用率不高。根据我国司法部司法协助与外事司的一项统计，自2003年至2013年，作为刑事司法协助联系途径的“中央机关”，我国司法部共接受外国向我国提出的刑事司法协助请求1200余件，而司法部代表我国办案机关向外国提出的刑事司法协助请求则不足100件。即使是对于与我国有着较为密切刑事合作关系的国家，这种利用率的差别也是很明显的。
记者：是什么原因造成我们境外追逃工作困难重重、效率不高呢？我们该如何更有效地进行境外追逃、提高办案效率呢？
黄风：主要表现在几个方面，办案机关对于国际刑事合作存有畏难情绪或者不得要领；在境外追逃追赃问题上过分依赖执法合作或警务合作；国内相关部门的协调与配合不够，省以下办案机关的参与度不高。为获得有效的国际刑事司法合作，我国刑事办案机关必须苦练内功，加强自身能力建设。一方面要提高在犯罪嫌疑人逃匿或者失踪、资产流转踪迹已被掩盖等情况下的调查和取证能力，为寻求国际合作提供必要的支持材料；另一方面要善于研究和利用国际法规则以及被请求国的相关法律制度，制定切合实际的策略并采用合法有效的运作手段。基于多方面的原因，国际刑事合作的成功率是不确定的，但这种成功率是靠着合作利用率和百折不挠的精神提高的。国际刑事司法合作依靠的是国家的整体实力，近几年，我国在境外追逃追赃中所有重大成功，都是依靠公安、检察、法院、外交、司法行政、金融监管等各部门的密切配合以及中纪委、中政委等高层机制的全盘协调而实现的，这是一条极为宝贵的经验。为在国际刑事合作中对外形成合力，必须摈弃部门利益，停息部门权力之争，开展全方位的对外工作，最大范围地争取被请求国所有主管机关的合作与支持。此外，应当进一步推进省级防逃追逃协调机制，并将该机制扩展适用于境外追赃工作，充分调动省以下办案机关的积极性，提高其办理国际刑事合作案件的能力，逐步形成由基层办案机关准备和草拟司法合作请求文书、由中央主管机关最终把关和向外转递的国内科学、快捷流程。
记者：对于已经逃往境外的人员，除了公布“红色通缉令”抓捕外逃嫌犯等措施外，我们还有哪些政策促使他们能够回国？
黄风：作为引渡的替代措施，“劝返”在境外追逃中发挥着一举三得的功效：对于追逃方来说，以比较经济和快捷的方式实现了追逃目的；对于逃犯躲藏地法域来说，化解了外国逃犯带来的麻烦，维护了本地的安宁；对于在逃人员来说，获得了被认定自首、受到宽大处理的机会。近年来，接受“劝返”者在被追回的逃匿人员中的比例不断上升，据公安部刘金国副部长介绍，自“猎狐2014”专项追逃行动开展以来，已有76名外逃犯罪嫌疑人接受公安机关劝返，自动回国投案自首，约占被追回人数的42%。
对于已经逃往境外的人员，我们的刑事政策应当着眼于促使和鼓励他们改变和放弃与我国司法机关对抗的态度，着眼于消除在引渡、遣返或者移交方面存在的法律困难或障碍，着眼于以节俭和有效的方式利用司法和外交资源，因此，只要他们自愿归国、自愿接受引渡和遣返的行为在主观上反映出其悔罪态度，并在客观上导致境外相关审查程序的终止、简化或者提前完成的效果，即应认定具备“自动投案”的条件。事实证明：对于那些长期顽固对抗遣返或引渡的外逃人员，“劝返”同样可以发挥强大的政策感召作用，甚至能够产生更为明显的示范效应和更为广泛的连锁反应。
记者：对于我国现行境外追逃工作的法律法规还有哪些需要改进和完善的地方？
黄风：为了实现我国司法机关对逃往境外人员的缉捕目的，维护我国的法律尊严和法制形象，我期望最高人民法院和最高人民检察院能尽快以司法解释的形式明确和细化逃往境外人员自首的特殊认定标准，使我国宽严相济的刑事政策在涉外刑事司法和国际刑事合作中得到充分贯彻，并具有较强的针对性、可操作性和连贯性，使我国司法机关和政府主管机关在开展“劝返”工作时更加有据可依，使向那些顾虑重重的外逃人员所作出的宽大性承诺更加具有可信性和有效性，从而感召、鼓励更多的外逃人员回国投案。具体而言，除在自由状态自愿回国或者接受规劝自愿回国的情况外，建议在相关司法解释中明确规定：在境外处于引渡、遣返非法移民、刑事追诉程序中的在逃人员，无论是否受到羁押或者被限制人身自由，只要在相关法律程序终结前表示自愿接受引渡或者遣返，从而使得境外相关审查程序终止、简化或者提前完成，确保了引渡、遣返或者移交的实现，并且回国后如实供述其主要犯罪事实的，应当视为自首。同时，相关司法解释应当对“境外”一词作出解释，将其外延涵盖香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区。
黄风：在境外资产追缴问题上，《联合国反腐败公约》规定了五种资产追回方式，其中与国际刑事司法合作关系最为密切的是“没收事宜的国际合作”，这种合作可以表现为两种形态，一种形态是被请求国将外国的没收请求提交本国主管机关，由后者依据本国法律作出没收裁决并予以执行；另一种形态是被请求国对外国主管机关作出的没收裁决予以承认和执行。
近几年来，我国已经有了几例通过没收事宜国际合作从国外成功追回资产的案例，所借助的均为第一种。但是，迄今为止我们尚无通过相互承认和执行没收裁决的形态成功追回资产的案例，而在各国的相关立法和实践中，这第二种形态构成“没收事宜国际合作”的主要制度。
记者：现在我们把追逃和追赃并列来谈，是否把追逃和追赃看作同等重要，要两项一起抓，追赃的意义何在？
黄风：追赃有两方面的意义，一方面是使我们国家所受到的经济损失得以挽回，尽可能地把它减少；另一方面，追赃还有一个意义，就是切断这些外逃人员在国外生活的一些非法经济来源，真正地把他们在经济上孤立起来，创造一种条件，创造一种把他们遣返回国的条件。
记者：在追缴流向境外的赃款的过程中，我们遇到了哪些问题和困难？
黄风：我国难以与外国开展相互执行没收裁决合作的主要原因均产生于现行法律制度的缺陷。根据我国现行刑事法制，由司法机关作出的刑事没收裁决有两种，一种是由法院在刑事审判中作为附加刑判处的没收财产，另一种是法院在犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得没收程序中作出的没收裁定。最让我们感到尴尬的是：目前我国主管机关拿不出符合外国承认和执行条件的没收裁决。
我国的没收财产刑在经济犯罪和腐败犯罪案件中被普遍适用，但是，它与世界上绝大多数国家的刑事没收制度存在严重冲突，因为，它允许没收犯罪人的合法财产甚至没收个人全部财产，而这种做法是不被绝大多数国家法制所接受的。对于相互执行没收裁决的国际合作来说，各国法律规定的首要条件就是：作为没收对象的财产应当属于依照本国法律“可追缴的财产”，即属于犯罪所得、犯罪所得的收益或者犯罪工具。同时，各国法制通常允许利害关系人对外国的没收裁决或者资产追缴请求提出异议，在这种情况下，我国关于没收个人全部财产的裁决很容易受到利害关系人的攻击并在诉讼中败北。在实践中，此种败北的教训已屡见不鲜。上述法律困难的存在致使一些重大案件的境外追赃工作难以进行。
至于我国司法机关有可能作出的第二种刑事没收裁决，目前还似一种“空中楼阁”。自2012年刑事诉讼法修正案引进特别刑事没收程序以来，从司法实践看，该程序的适用情况并不理想，为追缴外逃人员而适用此程序的审判活动目前仅有1例，即江西上饶市中级法院正在审理的李华波违法所得没收案。
使我国难以对外开展相互执行没收裁决的另一个制度缺陷是：虽然我国加入《联合国反腐败公约》已经10年，但至今仍未按照该公约的要求采取必要的立法措施，为我国主管机关执行另一缔约国法院作出的没收裁决提供法律依据。在实践中，我国一些刑事司法机关甚至以没有国内法依据为由，拒不执行外国提出的冻结或扣押在我国境内发现的违法资产的司法协助请求。由于国际刑事司法合作通常遵循互惠原则，因而，在我国主管机关不能够对执行外国法院作出的没收裁决，甚至不能够执行外国主管机关提出资产冻结、扣押请求的情况下，我们向外国提出的执行没收裁决的请求以及冻结、扣押犯罪资产的请求怎么可能得到顺利执行呢？
记者：看来在境外追逃追赃的过程中还存在很多的问题，我们应该采取什么措施来弥补工作中的缺陷呢？
黄风：为了深入开展境外追赃工作并借助相关国际合作手段，我们应当早下决心采取必要的立法措施，弥补以上列举的现存制度缺陷。当务之急是改革我国已不合时宜的刑事没收制度。尽快建立统一的和科学的犯罪资产没收制度，此种没收仅以犯罪所得、犯罪收益和犯罪工具为对象，无论这些犯罪资产是由犯罪人本人持有，还是由其他人持有；针对特定人员，可以将巨额来源非法或者不明的财产也纳入没收范围。作为一项独立的刑事措施，对犯罪资产没收既可以在刑事审判结束时的判决中宣告，也可以在犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡情况下采用特别程序加以适用。在决定是否没收时应当坚持公正司法原则，确保包括财产被害人、善意第三人在内各方当事人的诉讼权利和财产权益，同时，合理地分配举证责任并科学地确定证明标准，对于巨额来源不明的资产允许法院实行类推认定，努力实现刑事正义与民事正义的统一与结合。此种犯罪资产没收制度还应包含等值没收，即：在有关资产已被挥霍、隐匿、转让或者灭失的情况下，可以按照等值标准没收犯罪人的个人合法财产。在建立此种犯罪资产没收制度之后，我国《刑法》中作为附加刑的没收财产即可废止，其处罚功能由罚金刑承担。
此外，我国应当加快《国际刑事司法协助法》的立法进程，使国内各主管机关对外开展刑事司法合作有法可依，实际履行我国在加入该公约时所承诺的国内立法完善与衔接义务，尽快通过上述立法创建相互承认和执行没收裁决的制度，并为根据外国请求冻结、扣押、查封在我国境内的资产提供切实可行的操作规程，从而为追缴腐败资产的国际刑事司法合作奠定互惠互利的坚实基础，并使之常态化和法制化，树立我国在国际刑事合作中的良好法制形象。
黄风：我个人对于我国境外追逃追赃工作中的国际合作还是比较乐观的。成功的案例可以为未来的国际合作打开一个空间。把嫌犯遣返回来以后在司法审判当中对他们诉讼权利的尊重也可以树立我们的一种法制形象，树立国外司法机关对我们司法的信任。如果有关国家根据红色通缉令查找到了被通缉的人员而且对他们采取了强制措施，按照国际法和各国的国内法，这种临时的羁押措施是有期限的，通常是在40天到60天之内，我们要在这个期限内向有关国家正式提出引渡请求或者遣返请求，而且要提交支持我国请求的一些证据材料和法律文件，所以我们的后续任务是比较重的。
记者：随着境外追逃力度的加大，也出现了各种新的外逃方式和手段，我们如何预防和调查，以便更好地防止腐败犯罪？
黄风：携款外逃，现已成为一种陈旧、笨拙和低层次的资产转移方式。从公开披露的几起重大腐败案件看，资产转移与人员出逃相分离以及由此衍生的“裸官”现象已成为带有一定普遍性的特点，洗钱则是犯罪人员向境外转移资产尤其是大宗资产的主要方式。有效预防和打击非法转移资产活动，必须下大气力健全和完善我国反洗钱法制并加大查处工作的力度。
记者：境外追逃追赃任重道远，但是我们有决心，发现一起，通缉一起，决不让外逃贪官逍遥法外。谢谢黄老师给我们的解读！
百名外逃贪官 集体全球通缉
记者：黄老师，您好！我国的反腐败工作不断加强，中方日前向百名外逃贪官发布集体全球通缉，让反腐败没有盲区。请您为我们解读一下什么是红色通缉令，达到什么样的标准才能上红色通缉令？黄风：红色通缉令是由国际刑警组织发布的国际通报，其通缉对象是有关国家法律部门已发出逮捕令、要求成员国引渡的在逃犯。一般针对比较严重的犯罪，从国际法上来讲，这种犯罪也叫可引渡的犯罪，对这种犯罪，各国可以开展引渡合作，根据《联合国反腐败公约》和《联合国打击跨国有组织犯罪公约》，贪污犯罪、贿赂犯罪都属于可引渡犯罪，所以都符合发布红色通缉令的条件。国际刑警组织中国国家中心局十分重视同成员国执法机构的合作，多次通过国际刑警组织发布红色通缉令。这次集中公布的100人包括外逃国家工作人员和重要腐败案件涉案人，都是涉嫌犯罪、证据确凿的外逃人员，已经由国际刑警组织发布红色通缉令，正在全球范围追捕。
记者：很多人都非常关注外逃人员的现状，到底哪些人可以称为外逃贪官，哪些不是？
黄风：“贪官外逃”已成为我国民众、媒体以至学界所普遍使用的一个热词。不加区分地将经济犯罪外逃人员统称为“贪官”，不利于对我国经济犯罪和腐败犯罪涉案人员外逃现状的客观分析以及相关追逃策略的制定。
实际上，经济犯罪和腐败犯罪的外逃人员大致可划分为五类主体。
第一类主体是国家工作人员或公职人员，例如：涉嫌受贿罪并外逃荷兰的原浙江省建设厅副厅长杨秀珠、涉嫌贪污罪并外逃新加坡的江西省鄱阳县财政局经济建设股原股长李华波；第二类主体是国有企业（包括国有资产控股企业）、事业单位的管理人员或工作人员；第三类主体是混合所有制企业的管理人员；第四类主体是民营企业的企业主或经营人员；第五类主体是从事个体经济活动的个人。
从法律意义上讲，所谓“贪官”应当是指实施腐败犯罪的官员，即上述第一类和第二类主体，民营企业主、从事个体经济活动的个人不属于“贪官”范围。至于第三类主体，也需区别对待，只有那些被委派到混合所有制企业从事公务的人员才算得上“官”。受行政管理体制的管束，前两类人员外逃或者失踪后比较容易被主管机关发现和追问，逃匿境外的“暗数”有限。而后三类人员则由于身份易变性和流动随意性较大，外逃或者失踪后不大容易引起官方的注意和追问，因而，逃匿境外的“暗数”比较高。尽管存在着“暗数”差别，从目前媒体披露的追逃案件看，后三类主体在我国外逃人员中所占的比例明显为大，而前两类人员所占比例则相对为小。
正确区分外逃人员的主体类别，不仅有助于全面、客观地分析我国经济犯罪和腐败犯罪案件嫌疑人逃匿境外的现状和特点，也有利于清醒地并科学地确定我国境外追逃工作的重点和基本策略。虽然国家工作人员和国有企事业单位管理人员在外逃人员中所占比例相对较小，但这两类外逃主体通常涉嫌腐败犯罪，对国有资产和国家廉政管理制度造成直接的和重大的侵害，理应成为我国境外追逃工作的重点。
记者：这些外逃人员的特点有哪些？
黄风：前两类主体的在外逃活动往往表现出以下特点：（一）选择美国、加拿大、澳大利亚、欧盟成员国等经济发达、法制完备、环境优越的国家为逃匿的主要目的地；（二）经过较长时间和较为周密的策划，外逃前已向境外非法转移大量资产；（三）利用职权或者采用欺诈或其他违法手段办理和取得旅行证件，办理移民手续，甚至举家移民。上述特点给境外追逃工作带来某些特别的困难，例如，他们利用逃匿地国家的严密法制和人权保障制度对抗我国主管机关的追逃行动及相关的国际合作；以原有的公职身份为借口将外逃行为政治化，寻求逃匿地执法或司法机关的同情和保护；利用非法转移到境外的资金频繁变换躲藏地或者寻求保护，不惜花费重金聘请最好的律师并穷尽一切法律救济手段对抗引渡和遣返；利用在逃匿地国家已取得的永久居留权或者国籍对抗移民法遣返或引渡；等等。
提高追逃效率 加强国际合作
记者：近几年，我国的反腐败进入了一个高压态势，对于境外追逃工作也不断加强，请问：我们境外追逃工作都做了哪些？黄风：2014年以来，在中央加大反腐败工作力度的背景下，针对经济犯罪案件和腐败犯罪案件的境外追逃追赃也掀起高潮。3月17日，最高人民检察院下发《关于进一步加强追逃追赃工作的通知》，并于9月27日部署全国检察机关开展职务犯罪国际追逃追赃专项行动。7月22日，公安部宣布开展代号为“猎狐2014”的缉捕在逃境外的经济犯罪嫌疑人的专项行动。10月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、外交部联合发布《关于敦促在逃境外经济犯罪人员投案自首的通告》。 上述专项行动取得了一定的成效，在一定程度上遏制了犯罪嫌疑人外逃和向境外非法转移资产的势头。最近，我们又按照“天网”行动的统一部署，发出了“红色通缉令”，全球通缉外逃嫌犯。
然而，境外追逃追赃不是靠我们一厢情愿所能完全解决的问题，也不是靠几个月的集中行动所能毕其功于一役的事情，它需要借助深入和持续的国际刑事司法合作，需要从制度上和源头上解决一些深层次的法律问题，需要建立起一系列有助于预防工作和国际合作的长效机制。
记者：我们境外追逃工作的重点和基本策略是什么？
黄风：基于对我国境外追逃工作重点以及外逃特点的分析，我国境外追逃的总体策略应当是立足于持之以恒的国际合作，着力开拓与发达国家的刑事司法合作，努力贯彻党的四中全会决定所确定的基本方针：“深化司法领域国际合作，完善我国司法协助体制，扩大国际司法协助覆盖面。加强反腐败国际合作。”为此，国内公安、检察、法院、监察、司法行政、外交、反洗钱等主管机关应当协调一致，让针对经济犯罪的“猎狐”行动与针对职务犯罪的专项追逃行动并驾齐驱，相辅相成，而且前者应当尽力支持后者；虽然国内刑事案件的办理须遵循分工负责的程序性规则，但在国际刑事合作问题上则应当特别注重各主管部门之间的相互协调与配合，需要整合国内各主管机关的资源，以便及时应对和化解在国际合作中遇到的困难与问题，形成办理涉外案件和寻求国际合作的合力。应当充分尊重国际刑事司法合作的通行规则，努力建树我国良好的法制形象；特别是在向境外派遣“追逃小组”和开展“劝返”工作时，应注意取得相关国家的合作与配合；切忌在境外追逃追赃中简单套用国内“经验”我行我素，避免搞短视的“一锤子买卖”。
记者：我国与国际上都进行了哪些合作？
黄风：自1987年至2014年，我国同51个国家缔结了双边刑事司法协助条约（协定），同37个国家缔结了双边引渡条约，此外，我国还加入了《联合国禁止非法贩运麻醉品和精神药物公约》《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》等二十余项含有国际刑事合作条款的多边公约。如果再加上我国与外国缔结的移管被判刑人条约以及与周边国家缔结的打击三股势力条约，我国在这27年中缔结的关于国际刑事合作的条约（协定）已经超过一百三十项，其缔约数量以大约平均每年5项的速度递增。这在全世界是罕见的。
记者：我们的境外追逃工作还存在哪些问题和难点？
黄风：令人遗憾的是，在我们的境外追逃、追赃斗争中，这些法律武器利用率不高。根据我国司法部司法协助与外事司的一项统计，自2003年至2013年，作为刑事司法协助联系途径的“中央机关”，我国司法部共接受外国向我国提出的刑事司法协助请求1200余件，而司法部代表我国办案机关向外国提出的刑事司法协助请求则不足100件。即使是对于与我国有着较为密切刑事合作关系的国家，这种利用率的差别也是很明显的。
记者：是什么原因造成我们境外追逃工作困难重重、效率不高呢？我们该如何更有效地进行境外追逃、提高办案效率呢？
黄风：主要表现在几个方面，办案机关对于国际刑事合作存有畏难情绪或者不得要领；在境外追逃追赃问题上过分依赖执法合作或警务合作；国内相关部门的协调与配合不够，省以下办案机关的参与度不高。为获得有效的国际刑事司法合作，我国刑事办案机关必须苦练内功，加强自身能力建设。一方面要提高在犯罪嫌疑人逃匿或者失踪、资产流转踪迹已被掩盖等情况下的调查和取证能力，为寻求国际合作提供必要的支持材料；另一方面要善于研究和利用国际法规则以及被请求国的相关法律制度，制定切合实际的策略并采用合法有效的运作手段。基于多方面的原因，国际刑事合作的成功率是不确定的，但这种成功率是靠着合作利用率和百折不挠的精神提高的。国际刑事司法合作依靠的是国家的整体实力，近几年，我国在境外追逃追赃中所有重大成功，都是依靠公安、检察、法院、外交、司法行政、金融监管等各部门的密切配合以及中纪委、中政委等高层机制的全盘协调而实现的，这是一条极为宝贵的经验。为在国际刑事合作中对外形成合力，必须摈弃部门利益，停息部门权力之争，开展全方位的对外工作，最大范围地争取被请求国所有主管机关的合作与支持。此外，应当进一步推进省级防逃追逃协调机制，并将该机制扩展适用于境外追赃工作，充分调动省以下办案机关的积极性，提高其办理国际刑事合作案件的能力，逐步形成由基层办案机关准备和草拟司法合作请求文书、由中央主管机关最终把关和向外转递的国内科学、快捷流程。
记者：对于已经逃往境外的人员，除了公布“红色通缉令”抓捕外逃嫌犯等措施外，我们还有哪些政策促使他们能够回国？
黄风：作为引渡的替代措施，“劝返”在境外追逃中发挥着一举三得的功效：对于追逃方来说，以比较经济和快捷的方式实现了追逃目的；对于逃犯躲藏地法域来说，化解了外国逃犯带来的麻烦，维护了本地的安宁；对于在逃人员来说，获得了被认定自首、受到宽大处理的机会。近年来，接受“劝返”者在被追回的逃匿人员中的比例不断上升，据公安部刘金国副部长介绍，自“猎狐2014”专项追逃行动开展以来，已有76名外逃犯罪嫌疑人接受公安机关劝返，自动回国投案自首，约占被追回人数的42%。
对于已经逃往境外的人员，我们的刑事政策应当着眼于促使和鼓励他们改变和放弃与我国司法机关对抗的态度，着眼于消除在引渡、遣返或者移交方面存在的法律困难或障碍，着眼于以节俭和有效的方式利用司法和外交资源，因此，只要他们自愿归国、自愿接受引渡和遣返的行为在主观上反映出其悔罪态度，并在客观上导致境外相关审查程序的终止、简化或者提前完成的效果，即应认定具备“自动投案”的条件。事实证明：对于那些长期顽固对抗遣返或引渡的外逃人员，“劝返”同样可以发挥强大的政策感召作用，甚至能够产生更为明显的示范效应和更为广泛的连锁反应。
记者：对于我国现行境外追逃工作的法律法规还有哪些需要改进和完善的地方？
黄风：为了实现我国司法机关对逃往境外人员的缉捕目的，维护我国的法律尊严和法制形象，我期望最高人民法院和最高人民检察院能尽快以司法解释的形式明确和细化逃往境外人员自首的特殊认定标准，使我国宽严相济的刑事政策在涉外刑事司法和国际刑事合作中得到充分贯彻，并具有较强的针对性、可操作性和连贯性，使我国司法机关和政府主管机关在开展“劝返”工作时更加有据可依，使向那些顾虑重重的外逃人员所作出的宽大性承诺更加具有可信性和有效性，从而感召、鼓励更多的外逃人员回国投案。具体而言，除在自由状态自愿回国或者接受规劝自愿回国的情况外，建议在相关司法解释中明确规定：在境外处于引渡、遣返非法移民、刑事追诉程序中的在逃人员，无论是否受到羁押或者被限制人身自由，只要在相关法律程序终结前表示自愿接受引渡或者遣返，从而使得境外相关审查程序终止、简化或者提前完成，确保了引渡、遣返或者移交的实现，并且回国后如实供述其主要犯罪事实的，应当视为自首。同时，相关司法解释应当对“境外”一词作出解释，将其外延涵盖香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区。
改革现行制度 追缴犯罪资产
记者：在追回外逃嫌犯的同时，大家也很关心他们转移到境外的财产的去向，在境外资产追缴的问题上，我们有哪些措施？黄风：在境外资产追缴问题上，《联合国反腐败公约》规定了五种资产追回方式，其中与国际刑事司法合作关系最为密切的是“没收事宜的国际合作”，这种合作可以表现为两种形态，一种形态是被请求国将外国的没收请求提交本国主管机关，由后者依据本国法律作出没收裁决并予以执行；另一种形态是被请求国对外国主管机关作出的没收裁决予以承认和执行。
近几年来，我国已经有了几例通过没收事宜国际合作从国外成功追回资产的案例，所借助的均为第一种。但是，迄今为止我们尚无通过相互承认和执行没收裁决的形态成功追回资产的案例，而在各国的相关立法和实践中，这第二种形态构成“没收事宜国际合作”的主要制度。
记者：现在我们把追逃和追赃并列来谈，是否把追逃和追赃看作同等重要，要两项一起抓，追赃的意义何在？
黄风：追赃有两方面的意义，一方面是使我们国家所受到的经济损失得以挽回，尽可能地把它减少；另一方面，追赃还有一个意义，就是切断这些外逃人员在国外生活的一些非法经济来源，真正地把他们在经济上孤立起来，创造一种条件，创造一种把他们遣返回国的条件。
记者：在追缴流向境外的赃款的过程中，我们遇到了哪些问题和困难？
黄风：我国难以与外国开展相互执行没收裁决合作的主要原因均产生于现行法律制度的缺陷。根据我国现行刑事法制，由司法机关作出的刑事没收裁决有两种，一种是由法院在刑事审判中作为附加刑判处的没收财产，另一种是法院在犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得没收程序中作出的没收裁定。最让我们感到尴尬的是：目前我国主管机关拿不出符合外国承认和执行条件的没收裁决。
我国的没收财产刑在经济犯罪和腐败犯罪案件中被普遍适用，但是，它与世界上绝大多数国家的刑事没收制度存在严重冲突，因为，它允许没收犯罪人的合法财产甚至没收个人全部财产，而这种做法是不被绝大多数国家法制所接受的。对于相互执行没收裁决的国际合作来说，各国法律规定的首要条件就是：作为没收对象的财产应当属于依照本国法律“可追缴的财产”，即属于犯罪所得、犯罪所得的收益或者犯罪工具。同时，各国法制通常允许利害关系人对外国的没收裁决或者资产追缴请求提出异议，在这种情况下，我国关于没收个人全部财产的裁决很容易受到利害关系人的攻击并在诉讼中败北。在实践中，此种败北的教训已屡见不鲜。上述法律困难的存在致使一些重大案件的境外追赃工作难以进行。
至于我国司法机关有可能作出的第二种刑事没收裁决，目前还似一种“空中楼阁”。自2012年刑事诉讼法修正案引进特别刑事没收程序以来，从司法实践看，该程序的适用情况并不理想，为追缴外逃人员而适用此程序的审判活动目前仅有1例，即江西上饶市中级法院正在审理的李华波违法所得没收案。
使我国难以对外开展相互执行没收裁决的另一个制度缺陷是：虽然我国加入《联合国反腐败公约》已经10年，但至今仍未按照该公约的要求采取必要的立法措施，为我国主管机关执行另一缔约国法院作出的没收裁决提供法律依据。在实践中，我国一些刑事司法机关甚至以没有国内法依据为由，拒不执行外国提出的冻结或扣押在我国境内发现的违法资产的司法协助请求。由于国际刑事司法合作通常遵循互惠原则，因而，在我国主管机关不能够对执行外国法院作出的没收裁决，甚至不能够执行外国主管机关提出资产冻结、扣押请求的情况下，我们向外国提出的执行没收裁决的请求以及冻结、扣押犯罪资产的请求怎么可能得到顺利执行呢？
记者：看来在境外追逃追赃的过程中还存在很多的问题，我们应该采取什么措施来弥补工作中的缺陷呢？
黄风：为了深入开展境外追赃工作并借助相关国际合作手段，我们应当早下决心采取必要的立法措施，弥补以上列举的现存制度缺陷。当务之急是改革我国已不合时宜的刑事没收制度。尽快建立统一的和科学的犯罪资产没收制度，此种没收仅以犯罪所得、犯罪收益和犯罪工具为对象，无论这些犯罪资产是由犯罪人本人持有，还是由其他人持有；针对特定人员，可以将巨额来源非法或者不明的财产也纳入没收范围。作为一项独立的刑事措施，对犯罪资产没收既可以在刑事审判结束时的判决中宣告，也可以在犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡情况下采用特别程序加以适用。在决定是否没收时应当坚持公正司法原则，确保包括财产被害人、善意第三人在内各方当事人的诉讼权利和财产权益，同时，合理地分配举证责任并科学地确定证明标准，对于巨额来源不明的资产允许法院实行类推认定，努力实现刑事正义与民事正义的统一与结合。此种犯罪资产没收制度还应包含等值没收，即：在有关资产已被挥霍、隐匿、转让或者灭失的情况下，可以按照等值标准没收犯罪人的个人合法财产。在建立此种犯罪资产没收制度之后，我国《刑法》中作为附加刑的没收财产即可废止，其处罚功能由罚金刑承担。
此外，我国应当加快《国际刑事司法协助法》的立法进程，使国内各主管机关对外开展刑事司法合作有法可依，实际履行我国在加入该公约时所承诺的国内立法完善与衔接义务，尽快通过上述立法创建相互承认和执行没收裁决的制度，并为根据外国请求冻结、扣押、查封在我国境内的资产提供切实可行的操作规程，从而为追缴腐败资产的国际刑事司法合作奠定互惠互利的坚实基础，并使之常态化和法制化，树立我国在国际刑事合作中的良好法制形象。
打击洗钱犯罪 预防资产转移
记者：这次红色通缉令发出后，已陆续有贪官被羁押或遣返回国，让大家看到了国际合作境外追逃的成果，您对于现在取得的成果怎么看？“红色通缉令”中的人物被其他国家发现或者羁押后，我们还需要做些什么工作？黄风：我个人对于我国境外追逃追赃工作中的国际合作还是比较乐观的。成功的案例可以为未来的国际合作打开一个空间。把嫌犯遣返回来以后在司法审判当中对他们诉讼权利的尊重也可以树立我们的一种法制形象，树立国外司法机关对我们司法的信任。如果有关国家根据红色通缉令查找到了被通缉的人员而且对他们采取了强制措施，按照国际法和各国的国内法，这种临时的羁押措施是有期限的，通常是在40天到60天之内，我们要在这个期限内向有关国家正式提出引渡请求或者遣返请求，而且要提交支持我国请求的一些证据材料和法律文件，所以我们的后续任务是比较重的。
记者：随着境外追逃力度的加大，也出现了各种新的外逃方式和手段，我们如何预防和调查，以便更好地防止腐败犯罪？
黄风：携款外逃，现已成为一种陈旧、笨拙和低层次的资产转移方式。从公开披露的几起重大腐败案件看，资产转移与人员出逃相分离以及由此衍生的“裸官”现象已成为带有一定普遍性的特点，洗钱则是犯罪人员向境外转移资产尤其是大宗资产的主要方式。有效预防和打击非法转移资产活动，必须下大气力健全和完善我国反洗钱法制并加大查处工作的力度。
记者：境外追逃追赃任重道远，但是我们有决心，发现一起，通缉一起，决不让外逃贪官逍遥法外。谢谢黄老师给我们的解读！