以高质量地方立法助推市域社会治理现代化

　　党的十八大以来，习近平总书记对加强和创新社会治理作出一系列重要论述。党的十九届四中全会把社会治理上升为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，明确提出加快推进市域社会治理现代化。良法是善治之前提，以高质量地方立法助推市域社会治理现代化，既是时代之问，也是武汉作为超大城市的必答之题。

　　

　　社会治理是指各级政府、企事业单位、基层自治组织、社会组织和公民等主体，综合运用法律、党建、道德、村规民约等手段，通过协同合作、共同治理等方式，对本行政区域内的社会事务进行规范和管理，实现构建良性社会秩序、促进社会和谐稳定的过程。市域在社会治理结构中处于关键层级，是社会治理的中心环节。市域层面具有较为完备的社会治理体系，具有解决社会治理中重大矛盾问题的资源和能力，具有承上启下的纽带作用、以城带乡的引擎作用、以点带面的示范作用。市域社会治理在国家治理、社会治理中的地位和作用，日益凸显。

　　市域社会治理包括政治、法治、德治、自治、智治等多个方面，不同的治理手段的作用各不相同。其中，法治起着协调保障作用。习近平总书记强调：“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。”因此，如何将法治与市域社会治理相衔接，以法治思维指导市域社会治理实践，形成可复制、可推广的市域社会治理法治模式，具有重要的理论研究意义。我国是大陆法系国家，主要遵循成文法。法律是治国之重器，具有指引、预测、评价、教育和强制等功能。市域社会治理法治化实现的前提是有法可依。构建科学完备的市域社会治理法律规范体系，以良法促进市域善治，是推进市域社会治理现代化的必然要求。

　　有立法权的地方人大常委会作为立法机关，在推进市域社会治理现代化进程中责任重大。人大常委会要发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，坚持立法与法律法规实施并重，着力在提高立法精细度和增强实效性上下功夫，扎实推进市域社会治理制度化、规范化、程序化，把制度优势转化为治理效能，为推进市域社会治理现代化提供有力法治支撑。

　　

　　武汉是第一批全国市域社会治理现代化试点城市，肩负着习近平总书记提出的“努力探索超大城市现代化治理新路子”的重要使命。武汉市人大常委会认真贯彻落实党中央决策部署和省委、市委工作要求，聚焦社会治理领域立法，先后制定、修订《武汉市物业管理条例》《武汉市多元化解纠纷促进条例》《武汉市未成年人保护条例》等多部地方性法规，通过地方立法打造新时代共建共治共享的社会治理格局，助推武汉市域社会治理现代化。

　　（一）坚持把党的领导融入市域社会治理立法工作

　　习近平总书记指出，要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理的一条红线。武汉市人大常委会在立法实践中，认真贯彻落实习近平总书记的指示精神。2018年在修订《武汉市物业管理条例》时，吸收了武汉市“红色物业”的创新实践经验，规定物业管理应当遵循党领导的业主自治和政府依法监管相结合的原则，明确市、区人民政府应当通过基层党组织建设推进物业管理，促进物业管理融入城市基层社会治理。2019年武汉市出台国内省会城市首部多元化解纠纷法规——《武汉市多元化解纠纷促进条例》，条例明确规定“多元化解纠纷应当坚持党委领导、政府主导、司法推动、社会协同、公众参与、法治保障的工作机制”，充分体现党的领导是做好多元化解纠纷工作、促进市域社会治理现代化的根本保障。

　　（二）坚持体现人民群众在市域社会治理中的主体地位

　　人民群众是市域社会治理的重要主体。在推进市域社会治理现代化的过程中，需要坚持人民群众的主体地位、培育人民群众的主体意识、激发人民群众的主体力量、维护人民群众的主体权益。武汉市人大常委会坚持以人民为中心的立法理念，把坚持人民群众的主体地位贯穿于社会治理领域立法全过程、各方面。如，2021年11月1日施行的《武汉市控制和查处违法建设条例》规定，任何组织和个人有权举报违法建设，并对受理单位的工作程序和保密义务作了规定，为群众参与违法建设的控制和查处提供了制度化渠道。与《武汉市控制和查处违法建设条例》同日施行的《武汉市供水条例》规定，公众有权向水行政主管部门、卫生健康主管部门查询饮用水水质情况，被查询单位应当如实提供水质检测数据。这一规定保障了公众对饮用水水质状况的知情权，有利于维护人民群众的饮水安全。除此之外，武汉市轨道交通管理条例、机动车和非道路移动机械排气污染防治条例、控制吸烟条例等法规均对人民群众参与地方事务的管理作了具体的制度设计。

　　（三）坚持构建各方参与的市域社会治理新格局

　　党的十九届四中全会提出，要构建基层社会治理新格局，实现政府治理与社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。武汉市人大常委会围绕市域社会治理的多元格局构建积极进行探索，如，《武汉市多元化解纠纷促进条例》从制度层面推动建立由政府及其有关部门、司法机关、基层群众性自治组织、人民团体、行业协会等组成的有机衔接、相互协调的多元纠纷化解体系，确保及时、有效化解矛盾纠纷。《武汉市控制吸烟条例》规定控制吸烟工作遵循政府主导、单位负责、个人自律、社会监督、综合治理的原则，将个人自律作为一项重要原则，引导公民自觉尊法守法。《武汉市志愿服务条例》对志愿服务工作体制、志愿者和志愿服务组织的权利义务、有关的保障和激励措施等作了全面规定，为志愿者、志愿服务组织积极参与武汉市社会治理工作提供了法治保障。

　　（四）坚持以促进市域社会治理精准高效为立法导向

　　市域社会治理的涵盖面较广，涉及的群体较多，而地方立法资源又是有限的，因此，立法过程中不能“眉毛胡子一把抓”，必须坚持问题导向，聚焦重点领域，统筹做好立法工作，确保法规立得住、行得通、真管用。如，针对武汉市违法建设控管在管理体制、违法建设技术认定、快查快处等方面的短板和弱项，《武汉市控制和查处违法建设条例》进一步压实治理违法建设的主体责任、执法责任和配合责任，着力解决违法建设控管难、查处难问题，为更好地治理违法建设、维护城市建设秩序、推动城市精细化管理提供法治保障。针对未成年人担任视频主播、校园欺凌等社会普遍关注的问题，《武汉市未成年人保护条例》明确规定，视频直播网站聘请未成年人担任主播或者为未成年人提供主播注册通道，应当征得未成年人的父母或者其他监护人的同意，同时对特殊未成年人（如残疾、外来务工人员随迁子女等）保护等作出规定，构建完备的未成年人保护机制。

　　近年来，武汉市社会治理领域的地方立法工作取得了明显成效，但同党中央和省委、市委的要求相比，同推进超大城市治理体系和治理能力现代化的目标相比，同人民群众对美好生活的向往相比，立法在引领和推动市域社会治理现代化方面的作用发挥还不够，主要表现在：一是社会治理领域的立法尚未完全适应武汉高质量发展的需要，特别是围绕营商环境优化、基层社会治理、特殊群体权益保障等领域的立法亟待加强。二是立法工作机制有待完善，特别是一些社会治理立法项目涉及重大利益调整，在各方意见存在分歧的情况下，立法调研论证还不够深入，听取相关企业、专家、社会组织和人民群众的意见建议不够充分。三是社会治理领域立法的地方特色不够鲜明，总结提炼武汉市在探索推进市域社会治理现代化方面的经验做法不够，立法的针对性、可操作性有待进一步增强。

　　

　　“小智治事，中智治人，大智立法。”立足新起点、奋进新征程，武汉市积极探索超大城市现代化治理新路子，加快推进市域社会治理现代化，必须将立法摆在基础性位置，进一步加强重点领域立法，突出地方特色，增强立法实效，以高质量地方立法助推武汉市域社会治理现代化。

　　（一）加强党的领导，坚持市域社会治理立法正确方向

　　市域社会治理事关社会稳定和国家安全。要站在讲政治的高度认真做好市域社会治理领域的立法工作，切实把党的领导贯穿立法工作的全过程和各方面。一是用党的创新理论指导立法工作。深入贯彻落实习近平法治思想、习近平总书记关于立法工作的重要指示要求，全面贯彻落实党的十九大和十九届四中、五中全会关于加强和创新市域社会治理、推进市域社会治理现代化的决策部署，坚持“两个确立”、做到“两个维护”，做习近平新时代中国特色社会主义思想的坚定践行者。二是以党的大政方针统领立法工作。自觉将立法决策同党中央关于推进社会治理现代化的决策部署相衔接，切实发挥地方立法的引领和推动作用，将“党言党语”转化为“法言法语”，确保市委关于推进社会治理现代化的工作部署落实到位。三是将党的全面领导融入立法工作。严格执行立法重大事项向市委请示报告制度，对市域社会治理立法中的重大事项、重大政策、重大利益调整及时提请市委研究决定。常委会党组定期听取市域社会治理立法工作情况汇报，及时研究解决重点问题，保证立法工作有序推进。

　　（二）聚焦重点领域立法，优化市域社会治理制度供给

　　围绕提高立法质量这个关键，坚持问题导向、效果导向，突出立法重点和地方特色，将制度优势转化为治理效能。一是坚持问题导向，突出立法重点。聚焦市域社会治理中的痛点、难点、堵点问题，加强重点领域立法，做到针对问题立法、立法解决问题。要紧扣高质量发展，加快推进营商环境、城市精细化管理等方面的立法，夯实市域社会治理现代化的法制基础。要紧扣民生福祉，突出生态环保、公共卫生、应急管理等民生领域立法，提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。要紧扣基层社会治理，加强物业管理、人民调解、法律援助等方面立法，提升基层社会治理效能。二是坚持效果导向，突出地方特色。在立法形式上，灵活运用“条例”“规定”“办法”“决定”“决议”等立法形式，针对市域社会治理领域的特定事项或者专门问题进行立法，以“小切口”“小快灵”等立法解决市域社会治理中的“大问题”“急需求”。在规范内容上,紧密结合地方实际，突出地方特色，针对市域社会治理中的实际问题堵漏洞、补短板、强弱项，把碎片化、散点状的制度集成起来，使整个市域社会治理领域的立法有序衔接，形成良性互动的市域社会治理有机共同体，不断增强立法的针对性、适用性和可操作性。

　　（三）完善多方参与的立法工作机制，汇集市域社会治理民意民智

　　坚持以人民为中心的立法理念，把全过程人民民主贯穿到市域社会治理立法的全流程、全链条、全方位，切实维护广大人民群众的根本利益。一是拓宽人民群众参与立法的途径。市域社会治理立法往往涉及复杂的利益调整，不同的群体因为角色不同、位置不同、视角不同而形成不同的认识和不同的利益诉求，在权力与责任、权利与义务的配置时免不了形成博弈。因此，立法机关要坚持和完善公开征求意见、论证听证、协商协调等立法制度，加强与利益相关方的联系互动，认真听取和回应人民群众在社会治理方面的立法意愿与诉求，广泛凝聚共识，使立法更接地气、更有温度、更有实效。二是推动人大代表深度参与立法。健全人大代表参与立法的制度机制，认真研究代表提出的有关市域社会治理方面的立法议案和建议，条件成熟的要及时提上立法日程。要充分发挥人大代表联系群众的桥梁纽带作用，在涉及市域社会治理立法项目的调研、论证、审议等各环节，充分听取和吸收代表的意见，切实推动代表有效、深度参与立法工作。三是发挥基层立法联系点的作用。基层立法联系点“上接天线，下接地气”。立法机关要经常到基层立法联系点开展调研，广泛征求基层单位和群众关于市域社会治理方面的立法建议。要更好发挥基层立法联系点“直通车”作用，工作内容上可以进一步拓展，不停留在对一些法规草案的相关内容提出意见，还可以对核心条款开展论证、评估，最大限度反映民情、吸纳民意、汇集民智。

　　（四）推动法规有效实施，释放市域社会治理制度红利

　　习近平总书记指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，要推进法律正确实施，把“纸上的法律”变为“行动中的法律”。近年来，适应社会治理体系和治理能力现代化的新要求，武汉市不断加快市域社会治理领域的立法，为市域社会治理现代化提供了有力法治保障，但是重立法轻实施、有法不依、执法不严的问题仍然存在。有的法规出台之后被“束之高阁”，得不到有效实施，不仅浪费立法资源，还影响法律权威，损害党和政府公信力。立法是“上半篇”文章，实施是“下半篇”文章，二者同等重要。一是坚持法规实施与立法并重。把推动涉及市域社会治理的法规有效实施作为法治政府建设的重要内容，全面推动相关法规进入执法、融入司法、列入普法。二是加强法规实施监督。对涉及市域社会治理的法规，实施一款一策、一年一评、三年一查，通过开展执法检查、听取审议专项工作报告，加强法规实施监督，让法规“长牙咬合”。三是深入推进备案审查工作。对所有涉及市域社会治理的规范性文件，围绕合宪性、合法性、适当性等问题开展重点审查研究，及时提出处理意见。对审查中发现的问题，综合运用多种方式方法，该沟通的沟通，该函询的函询，该约谈的约谈，该纠正的纠正，切实维护法制统一。

　　● 责任编辑：刘海燕