中国控烟法治发展报告（2021）

　　近日，中国社科院法学研究所陈甦、田禾主编的《中国卫生法治发展报告（2021）》由社会科学文献出版社出版发行，其中收入了《中国控烟法治发展报告》。2003年，世界卫生组织《烟草控制框架公约》通过后，控烟法治建设在全球广泛兴起。中国的控烟法治建设从地方立法开始，各城市相继出台地方性法规或规章，推动地方控烟立法的发展，也在实践中不断创新控烟执法模式。与此同时，中央也出台一系列政策助推控烟法治建设。近年来，中国控烟法治发展取得重要成就，地方控烟立法逐渐完备，公众健康观念得以重塑与强化，疾病预防与健康保障得到重视，执法监督制度取得成效。面对控烟法治发展的挑战，未来应完善国家层面的控烟立法，积极探索适应地方控烟法治的监督手段和方法，以预防原则为主保障公共卫生与公众健康，秉持整体制度设计协调利益冲突以实现统筹规划。

　　

　　国家烟草专卖局统计数据显示，2019年烟草行业实现工商税利总额12056亿元，同比增长4.3%，大概相当于2020年世界500强企业排行第26位的中国工商银行的税利总额，可知烟草行业对国家和地方财政增收和经济发展的贡献。但同时也应当认识到，与烟草密切相关的肺癌，已经成为全球发病率和死亡率最高的癌症，全球每新增100个癌症患者，中国占21个。为了控制与降低烟草对公众健康的危害，提升公共卫生和精神文明建设水平，中国政府出台了一系列控烟政策，各地方主动探索控烟立法。党的十九大提出“健康中国”目标以来，中央和地方的控烟立法进程都开始提速。整体来看，中国控烟法治建设不断取得进展与成效，但是实现全面无烟城市仍然任重而道远。基于此，控烟法治发展应当以公众健康与公共卫生安全为整体目标，面向法律体系、监督体系、整体制度设计等多向度推进控烟法治建设。

　　

　　（一）烟草有害健康共识的形成

　　随着科学的发展与医学的进步，吸烟危害人体健康，导致某些人类疾病呈现更加全面与具体。在健康与疾病的较量下，人们对吸烟问题的认识逐步增强。1964年，美国公共卫生署发表了《“吸烟与健康：咨询委员会向公共健康服务的首席外科医生”的报告》，首次以官方名义宣布：“吸烟是健康的重要危害，亟待采取相应行动。”世界卫生组织（WHO）于1969年开始致力于推动全球范围的控烟工作，20世纪80年代后，几乎每年的世界卫生大会都有关于控烟工作的决议。世界卫生组织对烟草控制高度重视，决议从开始的广泛宣传“吸烟有害健康”，逐步发展到集中专门力量开展全球范围的控烟工作。1995年，第48届世界卫生大会首次提出制定《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）的设想。2003年，在日内瓦召开的第56届世界卫生大会上，世界卫生组织192个成员一致通过了第一个限制烟草的全球性文件《烟草控制框架公约》。2005年2月27日，《公约》正式生效，它是由世界卫生组织主持达成的第一个具有法律效力的国际公共卫生条约，也是针对烟草的第一个世界范围多边协议。《公约》的生效标志着烟草危害成为全球共识，对全球的吸烟率下降有重要影响。目前，已有181个国家签署《公约》并采取了系列控烟措施。

　　2003年11月，中国在联合国总部正式签署《公约》。2005年8月，全国人大常委会批准《公约》。2006年1月，《公约》在中国正式生效。这标志着中国烟草控制已经由国内立法控制扩大到国际立法控制，为中国控烟制度建设提供了与世界先进国家对接与参照的平台，是公共卫生和控烟史上的里程碑。

　　（二）中央层面控烟法治发展历程

　　中国没有全国统一的针对控烟的专门立法，控烟工作依据的法律规范性文件层级不高。但是关于公共场所禁烟的规定启动较早，同时为履行《公约》，国民经济和社会发展纲要等重要政策、文件对控烟也多有重要表述，针对控烟进行了多维度的限制。

　　1.公共场所控烟、禁烟的相关规定

　　1987年，国务院颁布了《公共场所卫生管理条例》。为了使下级机关与工作人员更好地贯彻执行，1991年，原卫生部颁布了《公共场所卫生管理条例实施细则》（以下简称《实施细则》）；2011年，原卫生部发布并实施了新修改的《实施细则》，其中第18条提出了公共场所禁烟的规定。随后经过2016年、2017年两次修正，第18条规定仍然被保留且没有调整，这也说明中国政府承认“室内公共场所禁止吸烟”是一项控烟的强有力措施。将公共场所禁止吸烟写入《实施细则》是控烟在“立法”上的一个进步，有利于带动全国各个城市和其他部门开展控烟立法活动。

　　2.烟草广告与未成年人保护的相关规定

　　1995年，原国家工商行政管理总局公布《烟草广告管理暂行办法》，办法共14条，其中第3条、第8条明确了烟草广告发布的禁止性规定。2003年，原卫生部、原国家工商行政管理总局印发《全国无烟草广告城市认定实施办法》的通知，对各城市是否能够认定为无烟草广告城市以及具体的申报程序等予以明确，主要是对《广告法》《烟草广告管理暂行办法》相关规定的落实，也对地方推进控烟、限烟立法具有一定推动作用，并且对城市无烟草广告的认定进行了规定。此外，2021年修订实施的新《广告法》第22条对烟草广告作出了总括性发布的禁止性规定。同时，关于未成年人保护的规定，1991年《未成年人保护法》第10条和第27条分别在家庭保护和社会保护两个部分对未成年人吸烟作出了限制。2020年修订后的《未成年人保护法》强化并细化了对未成年人的保护，吸收了最新的对未成年人禁止吸烟、售烟的规定，并体现在家庭保护部分的第17条第4款和社会保护部分的第59条。值得注意的是，《预防未成年人犯罪法》第3章也明确规定了对未成年人不良行为的干预，其中第28条明确规定了家庭与全社会都负有引导和监管矫正义务。

　　3.关于控烟、限烟的政策性规定

　　中国政府在控烟方面也积极推行政策。2011年“十二五”规划提出，“全国推行公共场所禁烟”，控制烟草的内容首次出现在中国的经济和社会发展五年规划中。2016年3月发布的“十三五”规划第60章第3节明确提出，“加强全民健康教育，提升健康素养。大力推进公共场所禁烟。深入开展爱国卫生运动和健康城市建设”。2016年10月发布的《“健康中国2030”规划纲要》强调，要“全面推进控烟履约，加大控烟力度”，下决心在2030年将中国成人吸烟率降至20%。2019年7月，国务院发布的《关于实施健康中国行动的意见》明确提出，“实施控烟行动……研究利用税收、价格调节等综合手段，提高控烟成效”。2020年4月，为认真贯彻习近平总书记关于深入开展爱国卫生运动的重要指示精神，中央文明办发出《关于在精神文明创建活动中深入开展爱国卫生运动的通知》，旨在加强公共卫生建设，推动爱国卫生运动各项任务具体落实。此外，创建“全国文明城市”和“国家卫生城市”一直以来是各个地方政府追求的目标，持续的创文创卫“双创”工作仍然在进行中，全民参与，共同奋斗，营造良好的社会环境与整洁的卫生市容环境，推动公共卫生建设，打造最具有价值的城市品牌。这些举措事实上表明了中国政府在全国范围内控烟、限烟的决心，成为对地方政府考核评估的一项措施，也形成了推动地方政府控烟、限烟的动力，而且提升了全民控烟意识和社会文明程度。

　　（三）中国地方控烟法治发展历程

　　囿于世界控烟形势的发展及健康中国建设的需要，中国各地方自行探索地方控烟立法与控烟法治建设。通过全面、系统梳理27个省区（除台湾省，下同）、4个直辖市、27个省会（首府）城市、18个国务院批准的较大的市、4个经济特区的控烟地方立法文本，以2005年批准《烟草控制框架公约》为界，发现除吉林省1996年颁布了《吉林省城市公共场所禁止吸烟规定》，其余26个省区都没有制定专门的控烟地方性法规。4个直辖市（北京、上海、天津、重庆）均专门出台了控烟地方性法规。27个省会（首府）城市中有22个出台了专门的控烟地方性法规或规章，海口与南京在1995年出台的公共场所禁烟规定全部废止失效，但是关于公共场所禁烟分别规定在2016年《海口市爱国卫生管理办法》和2020年《南京市文明行为促进条例》中。长沙、太原、拉萨一直未出台专门的控烟立法。然而，长沙、太原、拉萨并非完全没有禁烟的相关规定，2003年拉萨市通过了《拉萨市爱国卫生管理条例》，于2020年修正，其中第16条规定：“加强吸烟有害健康的宣传，在规定的公共场所和公共交通工具内禁止吸烟。禁止吸烟的场所应当设置明显的禁烟标志。”2017年太原市通过的《太原市文明行为促进条例》第11条、2019年长沙市通过的《长沙市文明行为促进条例》第14条也有类似规范。

　　

　　（一）公共健康、精神文明等意识的重塑和强化

　　烟草控制是疾病预防的关键措施之一。自改革开放以来，国家对烟草消费税进行过多次调整。最近一次调整是2015年，将卷烟批发环节从价税税率由5%提高至11%，并按0.005元/支加征从量税。然而，这一税制改革并没有使得烟草制品消费得到有效控制，但是能够看出国家对烟草行业的重视。

　　诚然，中国多年来实施的控烟行动与控烟工作，已经将吸烟有害健康的理念深入且根植于人心，吸烟有害健康已经成为社会共识。国家与地方政府为控烟作出的努力重塑与强化了公众健康与公共卫生的重要价值观念，这种价值观念具有无形的穿透力，对于解决控烟问题发挥着重要的内在作用，易于形成高度文明的社会与未来。

　　（二）组建国家卫健委，从烟草产业主管部门主导下解脱出来

　　2003年《公约》通过后，中国掀起了控烟浪潮，2007年国务院批准建立《公约》履约工作小组，负责履约的主要牵头部门起初是国家发展改革委。2008年国务院机构改革后，工信部管理国家烟草专卖局，并担任履约小组的组长单位。这一改革并没有打破由烟草主管部门主导控烟行动的局面。2018年，国务院机构改革再次作出调整，根据党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》，将国家卫生和计划生育委员会、国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室、全国老龄工作委员会办公室的职责，工业和信息化部的牵头《公约》履约工作职责，国家安全生产监督管理总局的职业安全健康监督管理职责整合，组建国家卫生健康委员会，作为国务院组成部门。这是中国控烟履约小组首次从烟草产业主管部门主导下解脱出来，控烟组织将此举视为中国以全民健康为出发点作出的新选择。

　　卫生健康委员会设立之后公布了14项职责，疾病预防与健康保障作为其中的两大职责。陈雪在《控烟全球化与国家治理对中国烟草产业的再造》一文中指出：“当现代化带来较高的生活水平和改善的健康同时，它也带来先进文明当中的疾病。‘人类’与疾病之间的抗争永无休止。”此时，疾病预防职能凸显出重要性，疾病预防要求卫健委对不确定性引发的疾病保持特殊注意，为防止疾病的发生与流行，在疾病发生前要积极主动地对抗疾病，要事先采取措施避免损害发生。烟草已经被科学证实具有危害性，这一结论性意见必须引起卫健委重视，充分发挥疾病预防的职能，避免吸烟对身体健康造成不可逆转的损害。

　　（三）执法监督制度的探索与尝试取得明显成效

　　1.多部门执法，执法力量加强

　　中国许多城市陆续出台了控烟相关立法，控烟工作基本做到了有法可依，但是法律的生命力在于严格有效的执行，执行是实施控烟立法的基本保障，而执行又依赖于执法模式与执法体制。执法模式的清晰与确定是中国控烟立法贯彻落实的关键所在。梳理地方控烟立法文本发现，中国控烟执法监督制度可以概括为：以北京为代表的单一部门执法和以深圳为代表的多部门执法。多部门执法模式是经过多年控烟执法工作的摸索与经验总结，结合地区差异而形成的控烟执法模式。例如，1998年颁布的《深圳经济特区控制吸烟条例》规定，由深圳市卫生部门单独执法，数年间没有开出一张罚单。2013年修订条例，调整为以卫生部门为主、其他部门共同参与。此外，为实现有效监督管理，依据《深圳经济特区控制吸烟条例》成立了控烟工作联席会议，由20多家政府的部门(包括民政、财委、发展改革委、工青妇等)一起参与，并由六个政府的部门再加上铁路部门和航空部门进行执法，执法力量进一步加强，有助于解决单一部门执法力量薄弱的问题。

　　2.拓展控烟原则，调动多方参与

　　控烟原则是指导控烟工作的根本准则。2016年，《上海市公共场所控制吸烟条例》第3条增加了“综合治理”原则，这一原则的确立，有利于形成上海市控烟的良好机制。为体现“综合治理”原则，该条例规定了下列措施：一是强化禁止吸烟场所所在单位的责任。明确禁止吸烟场所所在单位应当落实劝阻吸烟人员或者组织劝阻吸烟的志愿者，对吸烟者进行劝阻;对不听劝阻也不愿离开禁止吸烟场所的吸烟者，应当固定证据并向监管部门举报。二是进一步明确行政管理部门和行业协会的管理责任。为充分发挥行政管理部门和行业协会的管理优势，明确卫生计生、教育、文广影视、体育、旅游、食品药品监督、交通、商务等有关行政管理部门以及相关行业协会，应当将控烟工作纳入本系统、本行业日常管理范围。三是充分发挥社会组织和志愿者的作用。鼓励控烟志愿者组织、其他社会组织和个人开展控烟宣传教育活动，组织开展社会监督，为吸烟者提供戒烟帮助，对控烟工作提出意见和建议。

　　

　　经过中央层面设计与地方积极探索，中国控烟法治发展取得了明显成就，但同时也存在一些问题，未来中国的控烟法治发展将面临巨大挑战。

　　（一）控烟立法以城市为主，效力层级较低

　　相比其他控烟政策较为完备的国家，中国作为烟草生产和消费大国，有关控烟的法律法规或者零星分布于其他法律的个别条文中，或者以地方法规或规章的形式呈现，缺少专门的国家层级的控烟立法。目前，各省（自治区、直辖市）在没有国家层级立法指导的情况下自行探索控烟立法，标准不一，各行其是，不仅降低了地方法规与规章的权威性，而且给执法带来了一定困境。中国目前有300多个有立法权的城市，未通过立法的城市俨然是一个大数目，如果这些城市一个个去立法，效率低、进度慢、耗费巨大，难以在一定时间内实现控烟目标。因此，推动国家层面的控烟立法势在必行。

　　（二）控烟法治监管制度不完善

　　控烟执法有成效的同时也存在不足。一方面，处罚力度不够，削弱了控烟法治权威。推动控烟立法的关键在于增强其威慑力，而加大处罚力度就是增强控烟立法威慑力的有效途径。随着社会快速发展与国民经济水平的提升，先前的罚款数额明显偏低，对违法吸烟行为的处罚力度相对较弱，阻碍了控烟工作的推行。较低的违法成本不但不能起到预防和遏止作用，甚至还会纵容违法者再次违法。另一方面，早期的地方控烟法治监管体系不健全，职责分工不明确，一直以来备受诟病。为此，对控烟执法模式的探索，要与中国机构改革和职能调整相适应，也较早开始实践多部门联合执法、明确主导部门等模式，但多部门执法模式的执法主体过多过滥，难以保证执法效果。同时，行业内部主导的执法监督，违背自然公正的法律原则。

　　（三）控烟立法与其他烟草制度未形成完整体系

　　1982年，中国烟草行业开始实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”的国家专卖体制。1983年，中国正式建立烟草专卖制度，这一制度的确立使烟草产业实现了巨大的税利。2003年，中国签署《公约》后，为推进控烟工作，必须抑制烟草消费，国际组织认为提高卷烟税率，并将其转移到零售价格上，可以降低消费者对卷烟的需求。为此，中国分别于2009年和2015年对卷烟制品消费税进行了两次上调。2015年调税后，税收占卷烟零售价比例从52%上升至56%。2016年，全国卷烟生产下降1.5%，销售也下降3.3%。这一数据显示，税率上调并未引起烟草消费幅度的明显下降，烟草税改革尚未发挥巨大效用。由于缺乏国家层面的控烟立法，无法与烟草专卖法进行衔接，地方控烟立法也并未与烟草专卖制度、烟草税制改革形成完整的体系，难以有效规制烟草业的发展。

　　

　　（一）完善国家层面的控烟立法，增强整体控烟能力

　　从国家层面制定控烟立法，不仅是履约的需要，也是建设“健康中国”的迫切需要。《“健康中国2030”规划纲要》明确要求，要全面推进控烟履约，推进公共场所禁烟工作，逐步实现室内公共场所全面禁烟。制定实施国家层面立法，禁止在一切室内公共场所、工作场所和公共交通工具吸烟，不仅可以实现控烟目标，也可以使公众对二手烟危害的认识与自我保护意识有明显提高，营造全社会控烟的氛围。同时，国家层面立法应当对关键问题予以明确，如控烟范围、电子烟的管制等。全国层面的立法是中国下一步行动的目标。2021年7月16日，国家卫健委规划发展与信息化司领导表示，烟草对健康的影响是全世界的共识，“我们也在积极推动国家层面立法，同时也要求各个地方结合地方的实际情况，出台控烟的法律法规”。可见，国家对立法给予高度且充分重视，一旦制定了国家层面的控烟立法，下位法便有了统一的基础标准与行动指南，有利于形成完善的控烟法律体系。

　　（二）积极探索适应地方控烟法治的监管手段和方法

　　推进控烟是一个长期性的工作，不可能一蹴而就。烟草控制的背后本就面临政治考量、经济利益与文化传统等复杂因素的重叠与交织。虽然国家层级的控烟立法有望出台，但允许地方根据各地的控烟现状与形势多元化探索控烟法治的监管手段与方法仍是控烟的主要路径。

　　1.科学设置控烟范围

　　《公约》第8条规定，“每一缔约方都必须通过并实施有效的立法措施以防止室内工作场所、室内公共场所、公共交通工具，适当时，包括其他公共场所接触烟草烟雾”。然而，中国的地方立法控烟范围不具有统一性，而且多数局限于指定的公共场所，将范围限定于“公共场所”，缩小了烟草控制的区域。扩大控烟范围，将中国控烟立法与国际公约对接，才能实现特定空间或环境完全消除吸烟和烟草烟雾，建立全面无烟环境，进一步保障公众健康和公共卫生。

　　2.探索综合执法体制

　　各地方结合控烟实践，探索适合的控烟执法体制。单一部门执法由于执法力量不足，缺乏控烟执法的威慑力。2009年，上海市控烟立法首创了多部门执法模式，随后多个城市纷纷效仿，多部门执法模式增加了执法力量供给，但执法权的分散容易导致执法主体相互推卸责任或者重复处理。为此，综合执法的探索应运而生。综合执法能够改变执法权过于分散、执法主体过多而导致的相互推诿与重复处理问题，能够提高执法效能。就控烟执法而言，应当将执法权集中到卫生部门，卫生部门有专门的执法队伍负责卫生领域的行政执法工作，能够实现统一执法，提升执法效能。此外，部门协同是执法权集中的必要补充，其他政府部门应当协同执法主体发挥“柔性执法”作用，实现控烟目标。

　　此外，在控烟立法中，大部分地方对于个人违反禁止吸烟规定的，科处50元以上200元以下的罚款。但随着2021年《行政处罚法》的修改，对简易程序罚款的额度提高至最低100元，因此，控烟的地方立法应当依据当地的经济发展与生活水平，适时上调个人违反禁烟规定的处罚额度。

　　3.转变行政执法方式

　　控烟执法取证难一直以来都是控烟工作的难题所在，吸烟行为时间短且具有隐蔽性，加之吸烟者具有流动性特征，行政执法人员面临取证困难的局面。只有将社会公众从被管理者转变为管理者，共同广泛参与控烟工作的执法与监督，才能更好地推动控烟法治发展，将控烟转变为公民自发控烟或监督他人吸烟成为公民生活的一部分，让公民成为社会治理的力量之一，成为行政执法与监督的主体之一。

　　（三）秉持整体制度设计，协调利益冲突，实现统筹规划

　　控烟问题掺杂了众多且复杂的政治、经济、社会以及文化因素，单纯依靠末端的行政执法已经难以有效解决问题。应当将控烟纳入整体制度设计，从烟草行业的发展规划、烟草税制改革、行政许可制度等入手协调多方利益冲突，对控烟进行统筹规划。

　　我国的烟草专卖制度，具有行业专卖与区域专卖的特征，实行垂直管理。在专卖体制下，烟草的经营主体与监督主体发生重合，有难以实现对烟草的有效规制监管之虞。但是从实际来看，专卖制度通过国家的管制使得烟草行业从种植、生产到销售更加规范化和制度化，有利于烟草市场的健康与稳定，尤其是能实现对青少年群体销售卷烟的控制。如果取消烟草专卖制度，会导致烟草行业无序化且不利于其发展。因此，必须通过加强完善法律体系，制定全国层面的控烟立法，理顺其与《烟草专卖法》的关系，对“控烟”进行明确的定位，融入整体的制度设计，推动专卖制度中的政企分开，强化政府监督职能。

　　此外，提高烟草消费税，控制烟草消费。烟草税是财政的重要收入来源，占消费税总额的一半以上，为地方财政带来巨大的利益，因此控烟目标与地方政府财政收入形成利益冲突。在控烟推进过程中，税制改革无疑成为必须面对的问题，必然成为未来税收立法的核心与重点。研究表明，烟草消费税提高到一定程度，即烟草消费税和烟草价格的涨幅高于国内通货膨胀率时，将有利于减少烟草消费，特别是在中低收入国家。因此，烟草税制改革作为控烟整体制度设计的重要一环，提高烟草消费税，能够实现“以税控烟”的目的。

　　更为重要的是，在推进“放管服”改革的同时，依据《行政许可法》和《烟草专卖许可管理办法》，烟草专卖零售许可证申办条件放宽，许可流程简化，行政相对人更容易获得烟草专卖零售许可证，因此加强许可证的后续监管成为控烟的主要途径，加强烟草销售的事中事后监督。例如，《深圳经济特区控制吸烟条例》第39条第2款规定，向未成年人出售烟草制品，在医疗卫生机构、未成年人教育或者活动场所、专门为未成年人服务的社会福利机构等场所，在中小学校、青少年宫出入口路程距离50米范围内，使用自动售卖设备销售烟草制品的，由市场监督管理部门责令改正，并处30000元罚款。

　　烟草控制是一项长期、艰巨和复杂的工作，必须整合中央与地方控烟立法、烟草行业规划与烟草税制改革、烟草销售许可制度与控烟执法监管，共同构建科学合理、整体性全局性的控烟制度体系与法律体系，及时完善和调整配套措施，协调解决控烟过程中出现的问题与困难，有效推进控烟工作的贯彻与落实。

　　● 责任编辑：王健