进一步完善破产制度促进成渝地区双城经济圈建设

　　2022年1月9日，四川省法学会破产法学研究会2021年年会暨第三届破产法治•天府论坛——成渝地区双城经济圈破产协作专题研讨会顺利召开。最高人民法院咨询委员会副主任、审判委员会原副部级专职委员、二级大法官杜万华应邀参加并发表主旨演讲。现择要予以刊发，以飨读者。

　　

　　成渝地区双城经济圈建设，是以习近平同志为核心的党中央在新形势下为适应我国全面深化改革开放，促进区域协调发展，推动我国经济高质量发展而作出的重大决策部署。近几年来，适应“一带一路”建设的需要，成渝地区城市群的经济发展速度很快。2021年，四川和重庆两地的GDP合起来已经超过八万亿元，虽比起GDP已超过十万亿元的广东和江苏还有较大距离，但几乎可以与位列第三名的山东比肩。党中央对成渝地区双城经济圈建设的布局，不仅仅是对一个地区产业结构的布局，也不仅仅是为发展这一地区生产力、绘制一幅美丽的蓝图，更为重要的是，要通过在实践中不断加强和完善社会主义市场经济制度，进一步推动我国成渝地区经济高质量发展，带动西南地区社会经济建设快速发展，以进一步缩小东部地区与西部地区的发展差距，推动“一带一路”建设，实现国家大后方建设的战略目标。要实现这一战略布局，关键在于建立和完善社会主义市场经济制度。

　　应当看到，经过改革开放40多年的发展，我国已经初步建立了适应社会主义市场经济发展的法律体系，我国经济得到了快速发展。但同时也要看到，我国社会主义市场经济制度以及相对应的法律制度，还存在着一些短板。市场主体的救治和退出制度以及工作机制，是整个社会主义市场经济制度体系中的短板之一。这块短板的存在，造成了营商环境难以有效改善，债权人的权利难以得到平等保护，投资者的积极性受到严重影响；导致了各种生产要素难以根据市场需要及时进行重新组合，制约了我国社会主义市场经济发展的质量及效果，甚至影响社会的和谐稳定。全国的情况如此，作为西南地区的四川和重庆，其情况也大致相同。因此，在成渝地区双城经济圈的建设中，就应当按照党中央的战略部署，不仅要大力发展生产力，还应当将社会主义市场经济制度的完善，特别是社会主义市场经济主体的救治和退出制度以及工作机制的建立放在重要位置，积极、主动地补齐短板。只有补齐了这块短板，特别是真正建立起破产制度，营商环境改善才有保障，市场在资源配置中发挥决定性作用才能真正落到实处，市场主体的积极性才能被充分调动起来，成渝地区双城经济圈建设和发展才能有声有色地开展。因此，破产制度对成渝地区双城经济圈建设具有非常重要的意义。

　　

　　首先，需要进一步加强破产审判专业化机构和专业化审判队伍建设。没有专业化的审判机构和专业化的法官队伍，破产审判工作很难有效推进，这是过去30多年的经验和教训。早在1986年，我国就有了《企业破产法（试行）》，但破产制度却长期不能落地。究其原因，就是我们没有专业化的审判机构和专业化的法官队伍。在总结这些经验教训的基础上，最高人民法院在2015年开展清理僵尸企业、推动产业结构调整和新旧动能转换工作时，把建立破产审判的专业化机构和队伍放到了首要位置。近几年，全国的破产审判工作得到了长足发展。目前，全国已经建立15个破产法庭，包括成都破产法庭和重庆破产法庭；同时在各级人民法院还建立了100多个破产审判庭。在破产审判机构建设的同时，专业化的破产审判队伍也得到快速发展。正是在专业化审判机构和审判队伍快速建立后，破产案件审理的数量快速上升，全国破产审判工作得到快速发展。但是，这一快速发展与补齐社会主义市场经济制度短板的需要之间，还存在较大的距离。

　　从成渝地区来讲，成都破产法庭和重庆破产法庭发展得很不错，取得了相当不错的成绩。除破产法庭外，四川和重庆的部分法院还建立了破产审判庭。从长远来看，当前的破产法庭和破产审判庭数量还不能完全适应未来破产审判工作的需要，或者说还不能完全适应未来成渝地区双城经济圈建设对市场主体救治和退出工作的需要。2021年，四川省的GDP达到53700多亿元，重庆市的GDP达到27900多亿元，两地相加已经达到81600多亿元，这个经济体量远远超过浙江，并与第三名的山东（83000多亿元）非常接近。随着成渝地区双城经济圈建设的推进，特别是随着“一带一路”经济发展的推进，四川和重庆的经济总量还会提高。在此背景下，需要对在市场竞争中出现的危困企业和其他市场主体进行“战地救护”，让受伤的企业和其他市场主体经过“治疗”重返市场经济的战场，对“死亡的企业”进行清理，释放闲置的生产要素，用市场化方式实现资源的重新整合。要完成这一任务，就需要相当数量的破产法庭和破产审判庭，要把人民法院办成“生病企业的医院”。有“医院”就要有“医生”，这个“医生”就是专业化法官、管理人和其他参与者。

　　应当看到，当前成渝地区破产审判工作机构和队伍建设要适应成渝地区双城经济圈经济建设的需要，除应当适时增加相应破产审判机构和专业法官队伍，还应当在队伍素质的提高上下功夫。例如，在处理破产案件过程中，有些法官认为，法官只做法律判断，不做商业判断。其实，在破产案件的处理过程中，如果没有准确的商业判断，那么企业应当破产清算还是应当重整的法律判断，是无论如何也做不出来的。因此，一个具有良好专业素养的破产法官，不仅应当懂破产法专业知识，还应当具备一定的经济知识。只有将法律判断和商业判断有机结合起来，案件的处理才会呈现良好的法律效果、经济效果和社会效果。另外，在破产案件处理过程中，法院、法官还要协调各方关系，这就需要在实践中不断积累丰富的经验。要建立一支专业的破产审判法官队伍，就必须注重法官的思想、政治、业务、作风建设，没有全面的法官队伍建设，就不会有高素质的法官。只有建立一支高素质的破产审判法官队伍，破产制度才能真正发挥其应有的法律作用和社会作用。

　　其次，要进一步建立和完善破产审判工作机制。当前来讲，《企业破产法》对人民法院如何开展破产审判工作的规定还比较原则，要让这些规定真正落地，还应当建立具体的工作机制。一是每种破产制度形式的落实需要具体的工作机制。比如，破产工作是包括破产清算、重整、和解三种制度形式。每种制度形式如何落实都应当有自己独立的工作机制，否则这三种制度就难以落地。二是破产案件如何实现繁简分流需要有相应的工作机制。实践中，破产案件难易不同，要提高案件审理的效率，就应当建立案件的简易程序和一般程序。目前，破产法律的简易程序还需要在立法上予以规定。在实践中，有的地方已经在探索简易程序。但是，即使在立法上规定了简易程序，如何实现繁简分流，还需要建立具体的工作机制。三是要建立破产企业或者其他市场主体的识别工作机制。破产企业等市场主体进入司法程序后，除了落实相应的法律规定开展工作外，还应当建立对破产企业等市场主体进行识别的工作机制，深入了解其陷入破产的原因。这一工作机制是十分重要的，它对于法院决定对破产企业采取破产重整、和解等救治方式，还是采取破产清算的方式至关重要。这也是破产法律制度能够取得良好法律效果、社会效果的基础。

　　在建立破产审判工作机制时，应当坚持市场化、法治化的原则。破产审判工作，实质上就是在法院破产审判工作平台上，实现资本、土地、技术、管理、人才等生产要素的重新整合。破产清算，就是把破产企业打碎，让原企业掌握的生产要素释放于社会，在社会中进行重新整合；破产重整，则是将原来企业中不合理的生产要素与新投入的生产要素重新进行组合，让企业焕发生机。无论是破产清算还是破产重整，在进行生产要素的重新整合时，一定要坚持以市场化为导向。对市场不接受的企业，应当坚决搞破产清算，实现市场出清；对市场接受或者经过重整后接受的企业，虽由于各种原因陷入破产境地，但可以通过破产重整，让其实现浴火重生。无论是破产清算还是破产重整、和解，都应当严格坚持法治原则，严格依法办事，公平公正维护相关当事人的合法权益。

　　第三，要建立个人破产制度。完整的破产制度至少包括两个方面：企业法人破产制度和个人破产制度。我国破产制度的发展，则走了一条与西方国家完全不同的道路。我国的破产制度是从上世纪八十年代中期开始的。从1986年通过《企业破产法（试行）》，到2006年通过《企业破产法》，我国的破产法律制度只适用于法人组织。所以，我国当前的破产法只是“半部破产法”，只有企业破产法，没有个人破产法。多年的司法实践表明，没有个人破产制度，企业法人破产制度的法律效果和社会效果会大打折扣，其突出表现就是企业的有限责任和投资者的有限责任难以落实，投资者的风险难以化解，投资的积极性会受到极大压制。

　　那么，在当前社会主义市场经济制度下如何培育出个人破产制度？当前，全国各地陆续出现了培育个人破产制度的趋势。有的地方通过特区立法的方式，初步建立个人破产制度，比如深圳。还有不少地区在现行法律框架内探索个人破产制度的发展，比如浙江台州、温州等地以个人债务集中清理的方式，探索个人破产制度逐渐培育之路。

　　由于个人破产制度对于市场经济制度的发展与完善不可或缺，它现在就是木桶中的一块短板。在推动成渝地区双城经济圈建设中，如果要有大的经济发展，就必须要探索配套的个人破产制度。我认为，国家层面可以在“破产法”修改时正式建立个人破产制度，但宜粗不宜细。目前来讲，我国就如何建立个人破产制度争论还比较大，其原因是我国没有个人破产的先例，传统文化中还没有近现代意义上的破产理念，整个社会对破产制度和理念还有一个逐渐接受的过程。因此，国家层面的立法不宜规定过细，留出空间让实践活动逐渐填补。

　　无论在国家修改破产法前，还是修改破产法后，在社会主义市场经济的发展过程中，都需要下决心逐渐培育破产制度，这一点很重要。任何一个制度都是在社会的土壤中逐渐培育的，不是立法结束后，该制度就当然产生了。“纸上的法律”要变成“活的法律”，需要实践的培育。因此，无论当前破产法修法如何进行，都要抓紧对破产制度的培育。在探索过程中，应当坚持“积极稳妥”的原则。所谓“积极”，就是要尽快建立个人破产制度，不能犹豫，不一定要完全等立法落地再开展。同时又要“稳妥”，不能引起巨大的社会震荡。因为在强烈的传统意识下，对于涉及个人经营性债务、消费性债务、家庭共同财产如何处置等问题，需要在现有法律原则框架基础上逐渐摸索，通过司法解释、结合各地实际情况逐步完善制度。

　　第四，要进一步完善府院协调联动机制。府院协调联动机制是推动我国破产制度落地的重要机制。我国破产法之所以难以落地，与没有建立府院协调联动机制有很大的关系。我国从2015年开始总结经验，逐渐推广府院协调联动机制，广东、浙江、江苏等地都在陆续建立相关机制。比如江苏、浙江建立了省一级的府院协调联动机制，对于推动破产工作作用很大。但同时也应该看到，目前府院协调联动机制还是初步的，多集中在组织形态上，在协调联动机制中涉及的内容、各部门职能、工作程序等，还没有完全制度化、具体化，仍需要进一步深化。在建立成渝地区双城经济圈背景下，四川、重庆在这个问题上也需要调查研究与积极探索。在建立府院协调联动机制的时候，应该确立“依法履职、法院主导、政府配合”的原则。首先，各部门应当依法履职。政府要依法履职，法院也要依法履职。其次，法院主导。为什么要法院主导？因为破产案件是法院审理的，是在司法程序内处置破产企业财产。因此，各部门的协调配合应当按照司法程序有序推进。这样才能做到有条不紊，井然有序。第三，政府配合。破产案件中有大量事务性工作需要政府配合。在府院协调联动机制下，既是政府在对法院的工作给予支持，同时，也是法院在支持地方政府工作。例如，企业破产重整是在司法程序中的招商引资，是在搞活经济、增加税收，为政府抓经济提供帮助。

　　府院协调不仅要有组织上的保障，各相关部门还要有具体措施来落实，这也是政府职权的范围。比如破产中涉及税收减免的问题，是税务部门的职能；涉及征信、银行贷款、工商管理、社会稳定等问题，都需要政府的支持。在协调联动机制运行中，需要政府主要负责同志出面牵头负责。因为法院在审理破产案件中所牵涉到的行政部门很多，让法官挨个沟通每个部门效率太低。这时需要政府确定一个牵头人，召集各个部门把问题说清楚，督促各部门各司其职，那么办案的效率便会提高。例如江苏、浙江等省的府院联动机制，由常务副省长担任领导小组组长，副组长为省高级人民法院院长，各相关职能部门作为成员参与其中；市一级通常是常务副市长牵头，各职能部门参加。

　　第五，要进一步完善破产管理人制度。从总体上讲，我国法院审理破产案件的工作效率较低。其中一个重要原因，就是没有完整的管理人制度，没有专业化的管理人队伍。长期以来，管理人制度的缺失，一直是制约人民法院破产审判工作的瓶颈。近几年来，破产管理人水平在不断提高，相关各个方面的专业化建设正在不断推进。但从总体上看，与预期要求还存在距离，发展空间还很大。就未来破产审判工作格局来讲，根据市场化的需求和破产审判工作的需要，建立一支有相当数量的专业化管理人队伍是非常必要的。届时，一个合议庭可能负责若干破产案件，但每个破产案件都要有一个专业化的管理人团队负责破产财产管理，从事大量破产案件的辅助性事务。管理人从事的这些辅助性事务，在法官指导下依法进行；法官则将主要精力集中在破产程序的推动和司法裁判权的行使上。这种组合对于打破破产审判工作的瓶颈、提高破产审判质量和效率，将有极大的好处。

　　在完善管理人制度时，有几个问题应当引起注意：一是管理人应当中立化。管理人不仅要维护债权人的合法权益，也要维护债务人的合法权益，其积极履职会为公正合法、及时处理破产案件奠定良好的基础。如果管理人工作不积极，工作质量效率不高，那么破产案件的办案质量和效率就会降低。二是要明确管理人与法官的关系。确定管理人的工作机制时，应厘清管理人与法官的关系，应当明确管理人是法官依法处理破产案件的助手。破产案件中作为管理人的律师，与处理其他民商事案件时的律师的身份是不一样的。民商事案件中的律师，各自代表自己一方当事人的利益，依法提出代理意见。法官则是居中裁判。而在破产案件中，管理人的身份是法官的助手。他们不仅要维护债权人的合法权益，同时也要维护债务人的合法权益，特别是职工的合法权益，还要参与破产重整中与投资人的谈判，拟定重整方案等等。这些职能决定了他们不可能只站在某一方当事人的角度开展工作，而只能是以法官助手的身份参与工作。三是要建立管理人在破产程序中的工作机制。特别是管理人的工作职责、工作程序等。四是建立对管理人的管理、培训、奖惩等制度。目前，许多地方都建立了管理人协会，如何建立和完善管理人制度，需要在实践中不断探索。

　　第六，要进一步建立和完善资本、土地、技术、管理、人才等生产要素有效组合的配套工作机制。在破产重整案件审理中，经常遇到战略投资人难求、先进技术难找、优秀人才难寻等问题。破产制度或者说破产审判工作的性质，就是在法院这一工作平台上，以市场化为导向，依法对市场主体的生产要素进行整合，让这些市场主体能够成为合格的市场竞争参与者，重新走向市场；或者让“死亡”的市场主体的生产要素能够解放出来，与其他市场主体的生产要素重新组合，构成能够产生社会生产力的真正生产要素。要实现这一目标，应当催生一批能够挽救“危困企业”的企业，应当建立能够有效整合这些生产要素的工作机制。要解决这个问题，应当由政府出面牵头，按照法治化和市场化的要求，提倡、引导建立一批能够挽救“危困企业”和市场主体的企业。这些企业建立以后，再根据市场化的需求来配合做好寻找投资、技术等方面的工作。只有这样，才能保证市场在资源配置中发挥决定性作用真正落到实处。另外，部分事关社会公共利益、国家利益的重大企业，其在适用破产程序时，也可以由政府出面，参与解决相关实际问题。

　　

　　第一，在当前需求收缩、供给冲击、预期转弱的形势下，应当以市场化为导向，慎用破产清算程序，注重中小微企业、个体工商户等市场主体的生存和发展。目前，疫情发展对中小微企业、个体工商户的生存极大不利。要尽可能力保需求、理顺供给、稳定预期，尤其要加强对民营企业的保护，减轻中小企业的生存压力。2021年中央经济工作会议首提“三重压力”，即我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱，这三重压力对经济发展影响较大。虽然说中国经济长期向好的趋势没有改变、基本面是好的，但如果上述情况，尤其是需求收缩长期得不到改变，向好面就会增添许多不确定性、经济活力的空间就会缩小。

　　因此，在目前三重压力之下，要注重保护民营企业，要保需求、顺供给、稳预期。法院在审案时，应当慎用破产清算，多采取救治和保护措施。对于一个国家的经济来讲，能够让一个国家经济真正拥有活力，最重要的是中小微企业。中小微企业、个体工商户等小型市场主体，是解决我国庞大就业人口的主要渠道，是我国税收的主要税源地，是维护我国社会稳定的基石，是供给侧结构性改革的动力，是滋养社会需求的湿地，是经济创新发展的温床，是大中型企业生存的支撑，是经济健康稳定发展的地基。如果大量中小微企业都破产清算死亡，那么大量的人员就会失业、就业得不到保障，这也会导致生活、生产资料的需求缩小。要高度重视中小微企业、个体工商户的地位与影响力，没有汪洋大海般的中小微企业、个体工商户，大企业也难以开展有效的生产。因此，在破产案件审判工作中，要把中小微企业放到重要的位置来考虑。

　　第二，要以市场化、法治化为导向，充分利用重整、和解的方式，全力救治生病企业和其他市场主体。特别是对于市场前景好、技术先进、管理优秀但陷入破产困境的企业，以及专精特新的中小微企业和市场主体，要注意通过破产保护的方式全力救治。

　　第三，以建立“立案、审判、执行、破产”为内容的民商事纠纷解决工作运行机制为目标，补齐破产审判工作短板，从制度上彻底解决“执行难”问题。目前成渝地区双城经济圈建设，必须要有良好的法治保障，这就要求法院自身必须要有正常、良好的工作运行机制。目前来讲，“执行难”的问题始终困扰着人民法院，更深深地困扰中国社会。虽然近几年法院系统推进的攻克执行难工作取得了很大成绩，但是要从制度上彻底解决“执行难”，就必须要建立科学的民商事纠纷解决工作运行机制。这个机制应当包括四个环节，即“立案、审判、执行、破产”。目前为止，破产这块还是短板。通过这么多年的研究和实践，“执行难”在孤立的执行领域是没办法解决的。只有通过体系化思维，从补短板的角度建立和完善破产制度，才能从根本上解决“执行难”问题。

　　问题的症结点在哪里呢？在于我们没有完善的破产审判工作制度。如果我们在之前的“立案、审判、执行”三环节的工作机制基础上增加破产环节的制度安排，凡是当事人没有财产可执行的，可以通过破产程序终结纠纷。通过建立“立案、审判、执行、破产”四环节的民商事纠纷解决工作机制，一个民商事纠纷就有了完整的解决机制，民商事司法工作就有了完善的制度性规范可以遵循。如果将破产制度纳入到民商事司法工作机制之中，有了完善的破产制度，执行队伍和破产审判队伍可以根据需要重新整合，执行制度和破产制度相互配合，相互补充，质量和效率都会大幅提升，解决“执行难”就有了真正的制度保障。

　　第四，要坚持全面对外开放，搞好跨境破产审判工作，为“一带一路”的发展提供法治保障。当前面对世界经济发展的各种不确定性，坚持全面对外开放依然是重要的基本战略。从成渝地区双城经济圈的定位和走向来看，也是在服务“一带一路”建设。成渝两地在开展破产审判的工作过程中，要提前预判到未来可能产生的跨境破产问题，对制度的设计要有一定的远见、前瞻性，为经济社会发展提供法治保障。

　　● 责任编辑：刘海燕