张卫平、李浩、陈卫东、陈瑞华、左卫民、熊秋红、章志远：关于“案多人少”的形成和破解有关问题的讨论

　　编者按　　

　　2021年9月27日，最高人民法院发布《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（以下简称《试点实施办法》），旨在解决四级法院审级职能定位不清、案件自上而下过滤分层功能不足等问题。《试点实施办法》在内容上侧重于诉讼制度安排，强调既“放下去”又“提上来”，既“调结构”又“定职能”，既“做优化”又“强配套”，通过诉源治理、繁简分流、调整员额、优化配置来构建梯次过滤、层级相适的案件分布，最终问题的源头还是指向法院近些年所面临的“案多人少”局面。而“案多人少”的局面何以形成？对于“案多”具体该如何消解？对于“人少”又具体该如何破解？因此，本刊选取张卫平、李浩、陈卫东、陈瑞华、左卫民、熊秋红、章志远等七位专家学者的论述，对“案多人少”的形成与破解相关问题展开讨论。

　　

　　陈卫东：我国诉讼爆炸的诱因为经济的长足发展、大量法律法规的新增与完善、国民受教育水平提高以及法院在社会治理上作用的强化

　　从国外经验来看，诉讼爆炸的成因既包括社会主要争端以及经济关系的变化，也包括与诉讼相关的费用、公民态度、法律支持以及法律职业构成等因素。我国情况大体上同样如此，随着改革开放以来经济的飞速发展，法制建设不断完善、公民受教育程度逐渐提高、依法治国方针的确立等，都构成了诉讼爆炸的诱发因素。主要集中在以下四个方面：

　　首先，经济基础乃诉讼这种上层建筑的根本，经济的长足发展构成了我国诉讼爆炸的基础因素。这种相关性是显而易见的：其一，经济发展的背后是民商事活动数量的大幅上升。其二，经济增长同样也改变了社会结构，由此引发了相当程度的社会矛盾，社会的犯罪数量也随之上升。同时，国家向刑事侦查与社会管控投入财政资金增加，使刑事案件破案率得到了大幅提升，亦导致了刑事诉讼案件量的增加。

　　其次，我国的法制建设与经济建设同时重启，大量的法律法规得到了新增与完善，这使得原来难以由法院解决的纠纷有了解决途径与依据。

　　第三，随着国民受教育水平的提高，其法律意识得以增强，在纠纷发生后，人们也变得逐渐倾向于向法院寻求纠纷的解决。公民对司法参与的主动性逐渐增强，使得过去一些依靠民间解决的纠纷进入了诉讼轨道，进一步推高了诉讼案件数量。

　　最后，国家开始逐渐强化法院在社会治理上发挥的作用，以出台政策的方式有意识地鼓励公民将纠纷诉诸司法。我国最为重要的相关改革为2015年推动的“立案登记制”，其以立案登记、形式审查两步的立案模式，基本实现了“有案必立、有诉必理”的要求。立案登记制度降低了法院受理案件的门槛，这亦进一步造成了案件数量的显著攀升。

　　

　　左卫民：从微观角度看，诉讼爆炸与当地人口增长、经济发展、国家治理政策变革以及公民权利意识增强相关

　　从微观来看，自改革开放以来，中国社会出现了前所未有的诉讼爆炸趋势，特别是都会区的诉讼爆炸更为明显。以W区的诉讼爆炸为例，与以下一系列错综复杂的因素相关。

　　第一，人口的增长。都会区人口增加是导致当代中国案件数量增长的一大因素，W区案件数量增长的趋势与同期人口总量增长的趋势是大体上吻合的。人口增长在1990年代伴随着民商事案件的同倍增长，在2000年以后则相伴着案件的多倍增长。对此，除人口增长之外，可能还有其他因素影响着W区民商事案件数量的变化。

　　第二，经济的发展。就W区的情况而言，自1991年至2016年，该区的GDP和人均收入均呈现上升态势，其趋势与同期案件增长的态势基本吻合。作为衡量经济的指标，GDP与城镇居民人均可支配收入的增长态势从实证的角度，说明了案件数量的增长与经济的发展是正相关的。

　　第三，国家治理政策的变革。自改革开放以来，国家的治理政策主要在两个方面直接影响司法活动:其一，依法治国的提倡与实际推进———典型的长期性影响因素。其二，司法政策的变化。就降低起诉门槛而言，我国在2000年以后多次降低民商事案件立案条件，更多纠纷得以进入诉讼程序，最近亦是影响最大的一次便是2015年实施的立案登记制，它使得大量纠纷特别是过去难以进入法院的纠纷涌入法院，造成案件数量急剧增加。事实上，2015年的案件数量的增幅要远高于往年的增幅，在其他因素基本不变的前提下，起诉门槛的大幅降低对法院案件负担的影响不可谓不大。

　　第四，公民权利意识的增强。这可以通过考察人民调解与法院诉讼的数量变化来说明。在2000年之前，人民调解组织年解纷数量高于W区法院民商事诉讼数量。随着人民调解组织年解纷数量的不断降低和W区法院民商事诉讼数量的增长，从2000年开始，诉讼数量超过人民调解数量，特别是在2007年之后，诉讼数量与之拉开了较大差距，人民调解数量则继续一路走低。这一事实表明，当前社会公众可能更愿意通过诉讼的方式追求正义与实现权利。

　　如果对“案多人少”做具体分析，就不难发现案多主要体现在法院近年来受理的民商事案件数量快速增加。根据最高人民法院公布的数据，全国法院受理一审民事案件数1979年为389943件、1989年为1815385件、1999年为3519244件、2009年为5800144件、2019年为13852052件。

　　民商事案件的快速增加与我国实行社会主义市场经济、与我国社会走向法治有直接的关系。自1978年实行改革开放以来，我国的法治建设快速推进，适应市场经济需要的民商事法律一件件地被制定出来，我国的社会生活经历了快速市场化、法治化的过程。而法律不断增多的必然结果，是人们的民商事活动越来越多地被纳入法律调整的范围，并由此成为法律上的权利义务关系。民商事法律行为、法律关系一旦出现争议，且无法通过其他途径得到有效解决，就非常可能成为诉讼案件。另一方面，经过一轮又一轮的普法活动，人们的权利意识被唤醒，越来越多的纠纷当事人把诉诸司法作为维权的手段。

　　法院受理民商事纠纷数量持续增长，还同人民调解在解决纠纷中的作用萎缩有直接关系。改革开放初期，大量的民事纠纷是通过人民调解得到解决的，在1979年和1980年通过人民调解委员会解决的纠纷是以诉讼方式解决的民事案件的10.8倍。而到了2016年，人民调解委员会调解纠纷数量大约为901.9万件，全国法院受理的第一审民事案件为1076.2万件。应当说，在多元化纠纷解决机制中，尽管还有民商事仲裁等，但人民调解所起的作用要远远超过其他非诉讼纠纷解决机制，人民调解的作用一旦弱化，纠纷解决的第一道防线就等于被突破了。

　　

　　首先，从源头上减少诉讼增量显然有助于应对“案多人少”的问题。但应当注意的是，“诉源治理”在2016年之后的司法实践中就已经开始出现较为明显的扩张倾向，我国将多元化纠纷解决机制、大调解格局建构等2016年以前的措施也纳入了诉源治理，使诉源治理脱离了应有的含义。诉源治理的工作更多还是应当由基层社团组织承担，尤其是人民调解组织应当在这方面发挥更大的作用。法院的工作主要是协助和引导。一旦法院过多介入，诉源治理就与化解“案多人少”问题没有多少应对关系。同时，还需注意一个问题，不能将诉源治理中的纠纷化解与当事人诉权行使对立起来。诉源治理不是简单减少受理案件的数量。法治社会的一个重要特点是国家尽可能提供司法保障，使民众能够便捷地利用司法，而非相反。如何把握化解纠纷矛盾与保障诉权之间的关系，是需要在实践中进一步研究的问题。

　　其次，应发展行业纠纷调解，求纠纷解决之替代。寻求纠纷解决多元化正是应对“案多人少”问题的最佳路径，当事人可以根据自己的情形或条件选择适用适合自己的纠纷解决方式。这也是纠纷解决多元化的重要意义所在。私权的可处分性正是这种选择的基本条件和前提。其中，最为有效的替代性纠纷解决路径应当是大力发展行业调解制度。一旦有了相应的行业调解机制，结合具有区域性、生活性、基层性、伦理性的人民调解制度以及跨行业的仲裁制度，大致可以形成一个立体的、综合性的纠纷替代解决系统，是“案多人少”问题最有效的应对方法。在我国，行业纠纷调解的发展形成了“二元模式”，即行业成员之间的纠纷调解机制与行业机构同消费者之间的纠纷调解机制分离模式。前者如医药行业会员之间纠纷的调解。而行业机构同消费者之间的纠纷调解机制，又有两种发展路径：一是将传统的人民调解机制移植到行业之中，成立行业性人民调解组织。适用的规则或法律是《人民调解法》。二是不依赖人民调解模式，而是成立独立的行业调解组织进行调解。

　　如果走人民调解模式，会带来以下问题：

　　其一，这种模式的缺陷在于容易受到行业与地方治理冲突的影响。行业的一个特点自然讲究行业属性，而非地域属性。虽然也存在地域属性，但这主要是行业管理与地方政府治理的关系问题。从行业的角度，如果要建立调解机制需要依托的是行业行政管理部门和相应的行业协会。人民调解的指导和管理属于专门的司法行政管理部门。虽然在理论上可以相互配合协调，但实际上很容易造成矛盾，在实践中往往还是行业的力量更强，与其如此，不如完全交给行业管理部门和行业协会，在其主导之下根据自己行业的特点建立相应的纠纷解决机制，避免行业管理与地方的冲突。 

　　其二，传统的人民调解强调的是地域性和属地性。 一旦在行业中成立了相应的人民调解组织，其原有的地域性特征也就丧失了。基本特征一旦丧失则恐难再称之为人民调解。 

　　其三，从法律的角度看，《人民调解法》并没有针对不同类型的社会调解建立起体系，严格而言，行业调解在《人民调解法》中还缺乏相应的法律地位和根据。

　　在行业机构与消费者之间的行业纠纷解决替代性机制方面，如果按照非人民调解的模式发展行业调解机制，需要制定一部规范行业调解的基本法——《行业调解基本法》。此外，我国在建立行业纠纷调解机制方面，应当注意的主要问题是：其一，由于我国具有强大的行政化“基因”，使得行业纠纷调解组织对行政机构具有很强的依附性。其二，对于行业调解，相关部门要有足够的投入。其三，强化行业调解的约束力。

　　第三，应当改善传统人民调解，光大弘扬“东方经验”。人民调解作为我国民间调解的延续和发展形态，曾经在纠纷化解方面起到了十分重要的作用，被誉为“东方经验”，为西方国家借鉴并有所发展。改革开放以后，随着我国法制的逐步建立，民事诉讼成为解决民事纠纷的主要途径。过去，因没有建立或健全民事诉讼机制，人们在解决纠纷方面便依赖于其他机制，而一旦刚性的民事诉讼机制得以建立，人们便转向对民事诉讼机制的依赖，并且，在现代意识的整体冲击下，维系一种传统的纠纷解决方式似乎已经不合潮流，似乎只有拿起诉讼的武器解决纠纷才是一种现代法意识。另一方面，人们权利意识的强化使人们不仅在乎权利的纸面化，更在乎现实的权利及权利的实现，民事诉讼机制所具有的权利实现的强制性，对满足人们的这一愿望就具有了实在的魅力。过去有一种认识，人民调解制度之所以没有发挥应有的作用，其中一个十分重要的原因就是人民调解协议的非约束力，人民调解协议没有约束力是人民调解制度无法与时俱进的瓶颈所在。然而，不少人的视角都是从怎样最大化地发挥人民调解制度的功能的角度来认识人民调解制度的完善问题，缺乏从纠纷解决的宏观布局或整体性思考。意欲充分发挥人民调解制度在纠纷解决方面的更大作用，基于人民调解组织的特性，其路径还是应在于充实人民调解组织，提升调解人员的基本素质。将行业调解交给相应的行业调解组织，使行业调解组织脱离人民调解组织系统。在约束性方面，指望给予人民调解协议直接的强制力，必然与其组织的性质相悖。人民调解组织并非国家司法机关，未经司法程序认可，不可能获得约束力及执行力。

　　最后，应当推进仲裁制度改革，分流替代诉讼解决。对于“案多人少”问题的应对，人们最为期待的是仲裁制度。仲裁制度被认为是纠纷解决替代最重要的方法。除了与家事有关的民事纠纷之外，几乎所有的民商事纠纷都可以通过仲裁加以解决。仲裁质量的高低、公正度、效率与公正的兼顾程度都直接与仲裁员的素质有密切的关系。相对有效的办法就是加强仲裁员的遴选、建立规范透明的仲裁员指定工作规则，建立健全社会监督机制，加强仲裁委员会对仲裁员的管理和指导工作、落实仲裁员信息披露制度和仲裁员回避制度，防止和杜绝“关系案”“人情案”。从监督的角度，健全仲裁委员会内部监督机制是非常重要的一个方面。需要正确处理的是仲裁委员会的监督与不正当干预之间的界限。而仲裁裁决需要借助国家强制力实现时，国家对仲裁的监督就十分必要，也是必需的。仲裁裁决必须得到司法机关的认可并被赋予执行力，才能被强制执行。这也是国家对仲裁实行监督的基本原理和理论根据。其监督形式具体包括对仲裁协议的司法监督与对仲裁裁决的司法监督。强化仲裁协议有效性和仲裁裁决执行力的审查应是司法监督的重点环节。

　　

　　李浩：消解“案多”矛盾，应做好诉源治理

　　消解“案多”矛盾，首先是要做好诉源治理，把矛盾纠纷化解在诉前。而要实现诉源治理，就要建设好具有实效性的诉前的多元纠纷预防与解决机制。例如为防止日后出现争议，对一些重要的民事行为，尽可能采用公证的方式，尤其是，经过公证的债权文书，还可以直接作为申请法院强制执行的依据。还需要根据社会的发展，创新和发展新时期的人民调解制度。例如浙江省诸暨市创新枫桥经验，设立市社会矛盾纠纷调处化解中心。该中心安排包括信访机构在内的与调处矛盾纠纷相关的政府部门、社会组织入驻，公检法司也派员常驻该中心，以实现解决矛盾纠纷的“一站式”服务。该中心集成了人民调解、行政调解、行业调解、律师调解等多种调解资源，实行“坚持调解为先、科学分流、诉讼断后”的方针。当事人到该中心寻求帮助后，根据纠纷的性质、种类先由相关的调解组织、调解机构进行调解，调解不成，当事人寻求司法途径解决的，由法院派驻调处中心的立案庭的工作人员进行登记立案。在调处中心，所有派驻的组织、机构都有自己的工作台，各调解组织、调解机构的工作台放在前端，法院的工作台摆放在后端，以便当事人进入调处中心后，首先用非诉讼的方式调处纠纷。诸暨市调处中心是2019年12月成立的，从运行的情况看，已相当有效地化解了一大批矛盾纠纷。该中心践行了习近平总书记提出的“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的要求，在溯源治理方面提供了新的枫桥经验。

　　通过设置法院附设的调解，可以有效地将一部分纠纷解决于诉前，但法院附设的调解仍需坚持和遵循自愿原则。事实上，为减轻诉讼案件的压力，许多法院都以这样或者那样的方式，设立了附设法院的调解，聘用专门的调解人员（如退休的法官、司法局的干部、善于做群众工作的街道社区的干部等），在法院设立固定的调解场所（如人民调解工作室、金融调解工作室等），法院附设的调解有效地调解成功一批案件，减少了需要通过诉讼解决的纠纷。不过，对于附设于法院的调解是否采用强制调解，需要慎重对待。强制调解一方面会侵害当事人对纠纷解决方式的处分权，另一方面也会同调解的性质、同现行法律的规定相抵触。

　　首先，纠纷发生后，法律赋予当事人对解决纠纷途径、方式的选择权。当事人既有权选择诉讼外的调解、仲裁等方式，也有权选择诉讼的方式。并且，一旦当事人选择诉讼方式，国家应当保障当事人依法享有的诉权（裁判请求权）。这正是我国在司法改革中实行立案登记制改革的原因。强制调解，意味着在当事人已经选择提起诉讼之时，法院不受理符合起诉条件的案件，强迫当事人去进行诉讼外的调解。其次，从性质上说，调解是一种建立在自愿基础上的纠纷解决方式，而裁判是一种强制性的纠纷救济方式，如果实行强制的法院附设调解，就会在起点上改变附设调解的性质。再次，我国的《人民调解法》和《民事诉讼法》均把当事人自愿规定为调解的基本原则，采用强制调解，会违反法律的基本原则。最后，采用强制调解还会有一种现实的风险——部分法院为了缓解诉讼案件的压力，将附设调解作为“蓄水池”，让一些不具备调解解决条件的案件先进入附设调解。

　　

　　左卫民：合理推广W区强制诉前调解制度经验，进一步进行试点检验，在具体制度上，应趋于法院为中心的附设调解

　　根据对W区近十年的案件数量进行统计，增幅高达217%，2012年～2015年呈急剧增长态势，但到了2017年，数量降幅达到6.32%，2018年较2017年降幅为3%。与传统做法相比，W区法院此番创新的显著效果源自以下几点不容忽视的独特性要素。

　　第一，将调解作为普遍性、强制化的制度。除去依法不能调解或不适合调解的，实践中约有80%的案件均满足诉前调解程序的条件，W区法院将诉至法院的民商事案件都纳入诉前调解的范围。调解程序仍然保留了相当的自主性。相较于调解程序启动的强制性，当案件进入调解程序后，法官则需要尊重当事人的意愿，在调解主持人的选择上以及在程序的推进过程中当事人双方具有自主选择权。

　　第二，参与主体具有多元性。在平台力量整合方面，由区委政法委牵头成立了矛盾纠纷多元化解领导小组，统一部署全区诉前调解工作。目前已有五个专业化平台入驻了W区法院，接受法院委派的案件，形成了专业法官调解与纠纷预防平台调解的纠纷化解联动模式。

　　第三，保障机制的配套。为确保和推动诉前调解程序制度化运行，W区人民法院对案件管理、程序流转以及后续对接机制进行了创新和优化。首先，为方便案件的管理，W区人民法院基于法院网上办公办案平台，将诉前调解案件的登记、委派、转立案全部纳入系统管理。其次，在程序的运行方面设定了30天的调解期限，避免调解程序“久拖不决”。最后，调解成功的案件区别情况予以处理，对于调解失败的案件，转立案并同时做好无争议事项记载，确保案件流转到审判环节只需要审理有争议的部分。

　　对于制度的未来走向，首先，类似于W区等法院尝试实施的带有一定强制性的诉前调解制度，具备成为全国性制度实践的可能。其次，诉前调解制度的全面推行还有待更广泛的试点和更充分的时间检验。最后，具体到制度的设计上，未来制度的发展方向应当趋于法院为中心的附设调解，并以一体化的视角来看待纠纷的解决。从调解模式上，应更倾向于一种专业化调解模式。但是，仍存在问题的是，强制性调解的正当性如何证成，以及采取此种措施固然有助于减少进入诉讼程序的案件量，但并没有减少整个社会的纠纷数量。

　　

　　章志远：应努力形成法治规范型为主的诉源治理格局,真正达到从源头上减少行政争议发生的实际功效

　　行政审判因应诉源治理分为三种形态，即非诉调解前置的分流，立案后繁简分流的分道以及诉中府院协调的分进。虽然行政审判因应诉源治理举措的推进，使得行政案件数量增幅放缓，行政审判结构不断优化，司法参与社会治理能力得以增强。但是，行政审判对诉源治理的功利性回应，也存在法律依据供给不足、司法角色潜在冲突的问题。

　　在诉源治理过程中，应当坚持党对人民法院工作绝对领导的政治逻辑，行政审判主动融入党委领导的诉源治理格局，也是诉源治理存在的政治逻辑基础。应当坚持人民法院纾解行政审判工作面临困境的现实逻辑，以及中国特色行政审判模式时代变迁的制度逻辑。

　　行政审判因应诉源治理，可以区分为“政策参与型”和“法治规范型”两种理想类型，前者为有效调控行政诉讼增量的政策参与型诉源治理，就政策参与型诉源治理的目标而言，应当定位为有效调控行政诉讼增量，使行政诉讼案件数量处于可控范围之内。在行政诉讼程序开启之前，利用自身专业优势分析研判行政争议的可能走向，引导、鼓励和支持当事人积极选择行政复议、行政裁决、行政调解或者申请仲裁等非诉方式解决争议。

　　后者为根除行政争议产生土壤的法治规范型诉源治理。为了真正达到从源头上减少行政争议发生的实际功效，今后在行政审判实践中应当大力倡导法治规范型诉源治理，通过个案公正裁判树立明确法律规则，使“审一案、推全案、管类案、减量案”成为行政诉讼制度新的生长点。基于诉源治理的要义及人民法院行政审判在行政争议诉源治理格局中的定位，今后应努力形成法治规范型为主、政策参与型为辅的诉源治理新格局。

　　人民法院行政审判活动依法因应诉源治理理想局面的形成，在规范上尚需从行政诉讼法上诉讼目的条款内涵延展、诉前调解合法性补强、繁简分流程序规范、一并解决民事争议条款扩容、变更判决适用范围适度拓宽等方面予以推动，以加快行政审判制度全面融入法治一体建设的历史进程。

　　

　　陈卫东：重配纠纷治理，构建有效的替代性纠纷解决制度

　　以司法体制与诉讼程序为着眼点考虑此问题，其解题之思路无外乎两条:其一，增强办案力量，增加法官职数、调整法官职能、配置辅助人员、减少行政事务等，都可归于此类；其二，提高办案效率，如构建诉讼案件繁简分流程序、应用科技手段等。

　　但是从理论上看，此二者均存在一定的瓶颈或界限。就办案力量而言，由于法官职数已经基本定额，难以继续增加，因此提升办案力量只能依靠内部挖潜，但是这种内部的潜能则有上限，不可能一直依靠法院工作人员加班加点予以满足。对办案效率来说，一方面，案件繁简分流及相关改革的本质就是以“程序公正”换“诉讼效率”，虽其正当性可得证成，但过于偏重效率必将导致公正的隐忧;另一方面，科学技术的应用终究只能起到司法辅助的作用，尚无可能以之替代司法，其对司法效率的提高效果有限。

　　事实上，“案多人少”问题的解决，仅从司法或诉讼本身入手，难以从根本上扭转目前诉讼案件暴增的趋势，而法院审案压力之缓解程度亦为有限。问题解决需以更为宏观的视角进行分析，将整个司法程序置于社会治理的角度进行思考。“案多人少”现象之所以产生，很大程度上为纠纷解决过于依赖司法所致，使得人民调解、专业调解、仲裁等许多可选的解纷制度未能有效发挥作用。

　　在未来，重配纠纷治理之任务与责任，应当是我国社会治理改革的重要组成部分，此亦为诉讼爆炸、“案多人少”问题的终极解决之道。就微观而言，应当重视如何构建有效的替代性纠纷解决制度，如何让已经建立的人民调解组织发挥实效，从而使纠纷当事人自动从诉讼转向其他机制。

　　

　　熊秋红：进一步推进繁简分流机制改革，贯穿于诉前、诉中、诉后等案件处理的全流程，对裁判文书写作应遵循繁简有度原则

　　建立完善多元化纠纷解决体系，整合社会资源，强化诉调对接，引导当事人选择人民调解、商事调解、行政调解、仲裁等非诉方式化解矛盾，是破解“案多人少”矛盾的重要方式。

　　一是在民事、刑事、行政诉讼领域进一步推进繁简分流机制改革。主要是根据案件难易、标的额大小、刑罚轻重、认罪与否、当事人意愿等情况，加大案件繁简分流力度，完善小额速裁、刑事速裁、简易程序、普通程序等多层次的诉讼程序体系，实行“繁案精审、简案快审、类案专审”。

　　二是把繁简分流贯穿于诉前、诉中、诉后等案件处理的全流程，通过诉前调解，减少进入审判环节的案件数量。

　　三是裁判文书写作遵循繁简有度的原则。针对复杂案件，裁判文书围绕争议焦点有针对性地进行说理;针对新类型、具有指导意义的案件，在说理过程中注重提炼具有普遍适用性的裁判规则;针对简单案件，使用令状式、要素式、表格式等文书，简化说理。

　　

　　“案多人少”总是相对而言、相比较而言的。如果与西方国家的司法情形进行比较，从数据上看，似乎我国的情形既算不上“案多”,也谈不上“人少”。那么，“案多人少”的问题究竟出在哪儿?

　　对这一问题的认识可能涉及以下层面:其一，美国、英国、德国、日本与韩国的法院法官人数少，人均审理案件数量大，是因为审判效率高。其二，上述国家虽然法官数量少，但法官助理或从事审判辅助事务的人数多，因此法官审判事务的处理能效要高于我国。其三，上述国家虽然法官人数少，但是法院的法官全是从事案件审理的专业法官。其四，上述国家的法官在法院的事务比较单一或纯粹，他们只要从事审判工作。相比较而言，我国的法官在事务占比上，有相当多的时间并不是用于审判事务。

　　关于第一点，提高诉讼效率的作业已经在最高人民法院的积极推动之下，通过民事诉讼法第四次修改得到很大的提升，主要限于独任制扩大化和小额诉讼的扩大化（诉讼效率的提升还可以通过诉讼制度完善和审理程序完善予以实现）。

　　关于第二点，我国法院也在积极推进。主要问题在于，法官助理不是员额法官。法官助理向往的职业前景是成为员额法官。我们也可以在制度设计上明确规定，可直接从社会上招收专门的法官助理，该法官助理的终身职责就是辅助员额法官进行审判。这一制度设计必然涉及法院人事体制改革的问题，涉及法官助理的职业保障问题。

　　关于第三点，许多人都有这样的疑问，常年审理案件的法官在法院究竟占比多少。进入员额的法官未必就是实际常年审理案件的法官，进入员额的法官只是取得了能够独立审判案件的资格。主要的问题不在于法院领导是否应当具体办案以及审理多少案件，而在于对法院审判职业化、专业化是否重视。在法院中是否实际存在非审判事务机构和人员与审判法官的占比不合理的情形。对此，我们需要进行一番客观的实证调查，至少可以通过提出实证调查以回应外界的质疑。

　　关于第四点，我国法官审判工作的时间占比。一直以来，就有关注法院审判工作的人指出，我国审判法官看似人多，但法官却不能将其工作精力全部或绝大部分投入审判工作之中。尽管人们对此颇有微词，但缺乏实证调查予以支持。法院如何去行政化和社会化的问题，也就是过去人们所提倡的法官的职业化、专业化的另一种表达。在理念上，如何将审判业务与一般行政业务加以区别对待，将法院与一般党政机关区别对待，一直是司法体制改革并未真正解决的问题。

　　

　　李浩：实行法官员额制改革后，切实抓好入额后的院庭长办案对破解法院面临的“人少”困境具有重要意义

　　在法官员额制改革中，大量的院庭长进入了员额法官的序列。据调研，一些基层法院入额的院庭长占员额法官总数的比例达30%左右。绝大多数院庭长来源于优秀法官，院庭长入额具有正当性和必要性。入额后的院庭长具有院庭领导和员额法官双重身份。院庭长入额，是以承诺入额后履行法官职责，办一定数量的案件为先决条件的。

　　入额后的院庭长办案是法官员额制改革后引起中央政法委和最高人民法院高度重视的问题。院庭长进入员额后，一些地方出现了入额却很少办案，或者只是名义上、形式上办案，或者专挑简单的、容易办的案件办的问题。针对此问题，中央政法委和最高人民法院专门下发文件，规范和督促院庭长办案，要求院庭长办案需达到一定的比例，且应当重点审理疑难复杂案件、新类型案件。

　　为落实院庭长办案，建议采取以下措施：第一，院长带头办案。院长办案会既能产生重要的带头示范作用，同时在督促副院长、庭长办案时也有了底气。第二，切实为院庭长减负。入额后的院庭长依然承担与审判管理无关的许多事务，参加法院系统内外的各种会议，挤占了院庭长办案的时间，使他们在办案问题上有心无力。第三，精简法院的内设机构。把业务相近的审判庭合并，设立大审判庭，由副院长兼任审判庭的庭长，这样既可以减少庭长的职数，增加全职办案的法官，从根本上解决庭长办案问题，又能够缓解法院面临的“案多人少”的压力。

　　

　　陈瑞华：应对员额数量、司法行政管理职能的集中管理、入额法官队伍构建、独任法官的适用范围、诉讼流程和结案周期的压缩，以及建立法官职业保障机制的问题进行考虑

　　法官员额制改革的推行，在初步实现入额法官的专业化和精英化的同时，也带来了包括“案多人少”“诉讼效率下降”“办案法官不堪重负”等一系列问题。如何在入额法官人数减少的情况下，大幅度提高单个法官的审判效率，这是各地法院需要认真面对的难题。为避免法院出现严重的案件积压、法官审判不堪重负的问题，我们需要以改革的思维，研究解决那些困扰我国法院审判多年的体制性和结构性难题。

　　对于法官员额的确定，除了考虑中央政法专项编制的限制这一因素以外，还必须考虑全院年度收案数和单个法官年度办案数。在法院司法行政事务的集中管理问题上，在各级法院院长、副院长、庭长、副庭长基本进入法官员额之后，应当逐步取消庭长、副庭长的司法行政管理职能，减少不必要的副院长职务数量，使这些年富力强的资深法官，能够全身心地投入到审判工作之中，以缓解法官员额紧张所带来的办案压力。在入额法官审判队伍的构建问题上，为提高入额法官的审判效率，完善未来的入额法官审判团队，有必要适度增加法官审判团队中的法官助理数量，探索试行临时法官助理制度，使得法官助理和书记员真正有效地分担法官的审判工作。为避免单个案件不必要地耗费法官资源，有必要在基层法院和中级法院适度扩大独任法官的适用范围，减少合议庭审理案件的范围，并在那些确实有必要实行合议制的案件中，实现合议制的实质化，避免合议庭的形式化。在员额制得到推行之后，我们还需要考虑诉讼流程的简化和结案周期的压缩问题，经验表明，要真正压缩案件结案周期，就不能仅仅在简化法庭审理程序上做文章，而应当将改革的视野投向大幅度简化庭前、庭外和庭后诉讼环节上，以及考虑建立法官职业保障机制的问题。

　　

　　熊秋红：明确界定法官、法官助理、书记员的职责及相互关系，对审判辅助事务进行集中管理，让法官专心于审判事务，并加强智慧法院建设

　　为破解“案多人少”矛盾，深化司法体制综合配套改革，必须完善审判团队建设，对审判辅助事务进行集中管理，加快信息化和智慧法院建设。

　　第一，实行法官员额制之后，人民法院开始探索组建由法官、法官助理、书记员组成的审判团队，法院内部实行扁平化管理，明确界定法官、法官助理、书记员各自的职责及其相互关系，最大程度地发挥审判团队的优势。在审判团队建设中，普遍存在司法辅助人员短缺的问题，下一步需要着力予以解决，多措并举增补司法辅助人员，努力让审判团队达到1:1:1的比例配置。

　　第二，为了让法官专注于审判核心事务，促进审判效率的提高，一些地方法院探索对于审判辅助事务进行集中管理。由专门的审判辅助人员集中负责送达、排期开庭、保全、委托鉴定评估、文书上网、扫描装订、记录等审判辅助事务，将法官从繁琐的事务性工作中解脱出来。

　　第三，党的十八大之后，在“互联网+”的浪潮下，我国的智慧法院建设进入了快车道。近年来，全国法院开展司法大数据的深度开发和应用，形成了诉讼智能评估、相似案例推荐、量刑规范支持等数据服务。未来还需建立办案助手系统、裁判文书校对系统、法官知识库支持系统等为法官办案提供智能化服务;推动法院电子卷宗随案同步生成和深度应用，轻松按键即可实现卷宗在上下级法院之间的移送;推进司法数据资源与国家人口基础信息库、法人单位信息资源库、社会经济和空间地理信息库等国家基础数据资源的对接利用;加快与各类社会组织数据资源的互通共享;建立完善刑事、民事、行政证据规则指引、办案要件指引，拓展智能辅助办案等功能。

　　

　　● 责任编辑：宋韬