吕忠梅：加速推进“海洋生态文明”法治体系建设步伐

　　十八大以来，我国形成了关于海洋生态文明建设的系统部署，海洋生态文明建设和海洋强国建设到了前所未有的历史新高度。

　　不过，从全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅那里，记者了解到，目前海洋生态文明建设的结构性、根源性、趋势性压力尚未得到根本缓解，海洋生态文明建设缺乏体系性、整体性制度安排，现有法律制度在海洋生态要素的利用管控与保护改善、海洋生态区域保护等方面都存在不足。

　　所以，在吕忠梅看来，为进一步提升海洋可持续发展能力，加强海洋生态文明立法研究，加快海洋生态文明立法进程刻不容缓。

　　

　　从实践来看，不可否认的是，当前环境法制碎片化导致了已有环境立法之间的重复和冲突。由于我国环境立法采用分散式立法模式，不同的生态环境要素分属不同的部门管理，造成所起草的法律更多体现的是部门利益，同时也产生了相互重叠、冲突立法及立法空白现象，为环境遵法执法带来困难。

　　“为海洋生态环境保护提供统一价值目标与基本原则，提升生态环境保护陆海统筹能力和水平，这时就体现出编纂出台环境法典的优越性了。”吕忠梅告诉记者。

　　其实，早在民法典出台后，我国法典编纂工作就已开始迈出新步伐。全国人大常委会2021年度立法工作计划明确提出，要研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。自此，环境立法法典化迎来了“春天”。

　　在理论界与实务界达成“生态环境法典”编纂的“大共识”之后，编纂工作也在逐步向前推进。如为了推动环境法典编繤工作，中国法学会环境资源法学研究会组织领导环境法学界专家学者做了大量研究工作，形成了一系列的研究成果。

　　既然要编纂一部环境法典，自然绕不开如何认识这部“生态环境法典”的问题。吕忠梅认为，在环境法典编纂研究中，应在对海洋既是“水”的一种形态、也是与陆地相对应的一种生态系统、更是地球生态系统不可或缺的有机组成部分的认识基础上，认真研究“十四五”规划及“十四五”海洋生态环境保护规划提出的目标任务，将“推进陆海统筹的生态环境治理制度建设，加强海洋生态环境监管体系和监管能力建设，建立健全权责明晰、多方共治、运行顺畅、协调高效的海洋生态环境治理体系”的要求，转化成为环境法典的制度设计。

　　“这就要求在环境法典总则中确立统一的价值目标和基本原则，为陆海统筹提供法律原则基础。同时，按照陆海统筹的系统性思维，将海洋生态保护纳入环境法典‘自然生态保护编’，用专门章节规定海洋生态要素管护的政府职责，建立专门的海域的利用管控与保护改善、海岛的利用管控与保护改善的制度；在相应章节中规定对滨海湿地、海岸带和海洋自然保护地这三种海洋生态区域的保护制度。此外，应在污染控制编、绿色低碳发展编中规定海洋污染防治、海洋绿色低碳发展的相关制度。”吕忠梅委员说。

　　

　　提及环境法典的编纂，自然绕不开海洋基本法的立法问题。

　　吕忠梅委员指出，海洋基本法将对海洋强国建设进行全面系统的规定，海洋生态环境保护必然是其中的一个重要部分，这也涉及与环境法典编纂的关系处理问题。

　　早在4年前，就已有全国政协委员提出过应尽早制定“海洋基本法”的相关建议。对现行相关立法进行梳理，为加快制定《中华人民共和国海洋基本法》提供立法资源，也为环境法典规定的海洋生态环境保护制度建立配套性实施规则提供基础。我国已将制定中华人民共和国海洋基本法纳入立法计划。

　　但吕忠梅介绍说，中华人民共和国海洋基本法虽被列入全国立法计划，但何时出台尚不确定。《海洋环境保护法》在2017年修订后，2018年国家机构改革之后的立法修改尚未完成，致使省级层面海洋生态环境制度化建设因上位法规范不足，也存在不完善之处。

　　目前，我国海洋生态保护的相关规定分散于《海洋环境保护法》《海域使用管理法》等法律、《自然保护区条例》《水生野生动物保护实施条例》等行政法规、《海洋特别保护区管理办法》《海岸线保护与利用管理办法》等部门规章以及大量的相关地方性法律法规之中。此外，《国务院关于印发全国海洋主体功能区规划的通知》《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》等政策性文件，也对海洋生态保护发挥着规范作用。

　　为此，吕忠梅委员认为，应对海洋基本法的制定和环境法典编纂工作进行统筹考虑，对相关法律法规、规章政策进行系统性梳理，合理确定海洋基本法和环境法典的相关制度并建立衔接机制；系统考虑配套性法规、规章、标准体系建设，确保为海洋生态文明建设提供健全的制度保障。