大型企业的有效合规计划

　　在合规整改过程中，检察机关在督促企业发现犯罪原因、进行制度纠错的前提下，要监督企业建立并实施有效的合规计划。但是，企业的性质、规模、业务范围、经营状况、治理结构有着各不相同的特征，企业发生犯罪的制度原因也迥然有别，检察机关不可能要求所有涉案企业建立整齐划一的合规计划，而应确立“差异化合规”的基本原则。尽管如此，企业合规作为一种基于风险防控的管理方式，要成功地融入企业的治理结构之中，也应具备一些必不可少的制度要素。尤其是那些具有较大规模和现代治理结构的大型企业，一旦因存在制度漏洞和管理缺陷而出现犯罪问题，就往往意味着该企业不仅存在着简单的“违法违规风险”，而且发生了由“治理隐患”向“危机爆发”的实质性转移。在此情况下，企业在建立或者改进合规管理体系时，在引入一种体系化的合规计划的前提下，唯有确立一些最基本的合规要素，才能激活这种合规管理体系，使其发挥预防和发现违法违规行为的作用。由此，我们可以提出一种“最低限度的合规计划”的概念，使其适用于几乎所有具有现代治理结构的大型企业。

　　什么是“最低限度的合规计划”呢？迄今为止，无论是美国还是英国、法国、意大利等欧洲国家，对于所推行的“有效合规计划”，都确立了各自的要素和标准。但总体说来，这些“有效合规计划”的标准，对于企业建立“带有预防性的事前合规体系”，确实具有一定的指导作用。对于在案发之前就建立了满足这些合规标准的企业，无论是司法机关还是行政监管部门，都可以将合规管理体系的建立作为一种必要的激励机制，据此作出较为宽大的处理。但是，对于那些因为涉嫌犯罪而受到刑事追诉的企业而言，要建立一种“带有补救性的事后合规体系”，就无法完全根据这些标准来建立或者改进合规管理体系。毕竟，在司法机关所确立了有限合规考察期限内，涉案企业面临重重压力，并受到多方面条件的限制，根本不可能“从容不迫”地建立大而全的合规体系，而不得不针对所涉嫌实施的特定犯罪行为，建立专项合规体系。为避免合规整改流于形式，司法机关也不可能容忍涉案企业提供一种过于理想、空洞和形式化的合规计划，而必须督促企业在引入体系化的合规计划的过程中，确立并激活若干项最基本的合规要素。

　　由此看来，我们要建立“最低限度的合规计划”，就必须在参考其他国家合规管理经验的基础上，兼顾我国企业合规不起诉制度改革的实际情况。在我国合规不起诉制度改革逐渐向纵深推进的情况下，检察机关在多个案例中进行了这一制度的试验，并在部分案例中取得了积极的效果。作为这项改革的观察者和研究者，我们有必要对这些案例加以研究，从中遴选出富有启发性的案例，据此总结出检察机关监督指导合规整改的成功经验，发现那些足以构成“最低限度的合规计划”的制度要素。本着这一思路，笔者拟以江苏南京建邺区检察院办理的一起串通投标案为范例，对“最低限度的合规计划”，作出初步的思考。

　　江苏省某工程集团有限公司（以下简称A公司）是一家大型交通工程施工企业，拥有交通工程特级资质。A公司注册资本6.5亿元人民币，年施工产值、年业务经营均超百亿，年纳税总额超2亿元。在册员工6000余人，带动农民工就业约3万人。该公司承建的工程项目多次荣获中国建筑工程“鲁班奖”、中国土木工程“詹天佑奖”等重要奖励。作为国内领先的综合型交通工程施工企业，A公司在全国多地承建国家重点工程、销售高新技术产品，并陆续在十余个国家承担施工任务和援建项目。

　　2015年至2017年间，A公司主管公司招投标工作的总经济师孙某等人，在多个高速公路建设工程项目的投标过程中，与其他投标单位串通投标报价，累计中标金额34.1亿余元。2020年10月18日，案件进入审查起诉阶段。检察机关认定A公司构成串通投标罪，对孙某等人和企业分案处理。

　　检察机关在审查起诉过程中，多次到A公司实地走访调研，全面了解企业是否符合开展合规的条件，审查合规承诺的真实性和自愿性。检察机关认为，串通投标罪属轻罪，A公司相关人员到案后均积极配合调查，采取补救措施，犯罪情节较轻，且A公司在册员工6000余人，带动农民工就业约3万人，如果定罪处罚，企业经营将会陷入困境，大量人员有失业风险，社会负面影响较大。同时，检察机关了解到，该公司具备建立合规计划的基础条件，并有建立合规管理制度的意愿，符合合规试点要求。经充分释法说理，A公司签署《合规承诺书》，检察机关建议并指导A公司组建专业团队，进行长达三个月左右的风险识别，在风险识别的基础上建立、完善合规管理制度；重建公司治理结构，修改公司章程，在公司章程中明确了合规准则，将合规作为公司经营的重要战略，将合规管理作为公司管理层架构之一。A公司设立合规委员会、首席合规官以及合规管理部，明确集团公司各职能部门的合规职责。企业修订了《合规管理体系-经营开发手册（试行）》，包括合规管理办法、经营开发工作具体业务审核流程、岗位合规行为负面清单等8个组成部分。

　　2021年6月29日，检察机关组织第一次专家听证会，邀请多位合规领域专家对企业的合规计划设计及执行情况进行论证、评估，认为企业尽管建立了形式上符合ISO37301《合规管理体系指南》标准的合规管理体系，但这一合规计划过于空洞和原则，缺乏有效性和针对性。A公司根据检察机关的建议，修订完善了《集团公司投标专项合规行动计划》，从投标禁止行为、投标关注重点、海外投标环境评估等9个方面，加强专项风险评估，全面梳理岗位职责及负面清单，将合规融入规章制度和管理流程。同时，进一步完善了合规运行支持体系，将合规运行结果全面系统融入员工业绩考评体系，考核结果作为干部任用、评先评优等工作的重要依据；进一步完善了匿名举报、举报者保护机制及合规奖惩制度。特别值得关注的是，该企业采取了以下四项合规整改措施：（1）在董事会之下设立由纪委书记担任负责人的合规委员会，确保合规委员会的权威性和独立性；（2）建立“合规一票否决”制，即首席合规官、合规部门对公司业务决策进行合规审查，并拥有一票否决权；（3）建立合规月度培训制度，将合规计划编入员工手册，并附负面清单和典型案例，遴选一名员工为“合规标杆员工”；（4）全面修订经营开发流程，修改绩效考核细则，将合规与晋升、奖金挂钩，每季度考核一次。

　　2021年10月15日，检察机关组织召开第二次听证会，邀请合规领域专家以及人大代表、政协委员、人民监督员等，对企业合规执行情况以及第三方监管小组的评估报告进行听证，并对检察机关对案件的处理进行听证。经过近一年的时间，2021年10月15日，检察机关依法对该公司作出不起诉决定。

　　建邺区检察院认为，为确保合规管理制度的有效实施，坚决防止“纸面合规”，检察机关应充分履职尽责，积极发挥第三方监督评估机制的重要作用。具体说来，检察机关在办理该案过程中取得了以下基本经验：一是建立健全监管组织，确保第三方监管的独立性。检察机关联合工商联、司法局、市场监管局、金融监管局等成立企业合规第三方监督评估机制管理委员会（以下简称第三方监管委员会）。结合本案案件特点及企业类型，第三方监管委员会选任以两名律师、一名同类型企业高管为成员的第三方监督评估小组。检察机关、评估小组、企业签订三方协议，评估小组根据协议开展调阅案件材料、了解企业经营信息、现场检查、飞行检查、问卷、访谈等工作，动态监管公司合规计划的实施情况、执行效果等，对合规管理可能存在的疏漏、问题及时发现、跟踪改进。

　　二是推行“双听证”模式，确保第三方监管的专业性。在合规计划建立实施初期，检察机关组织专家听证咨询会，邀请合规领域专家对企业的合规管理制度及其执行情况进行专业评估，确保合规计划的专业性。在合规考察结束之前，检察机关第二次组织专家听证咨询会，对第三方监督评估小组的评估报告、企业合规计划执行情况及效果进行听证。双听证制度的推行，保证了合规计划的专业性和有效性。

　　三是建立检察机关主导下的协同监管机制，确保第三方监管的客观性。检察机关在委托第三方监督评估小组进行监管的同时，并没有“放手不管”，而是在监管评估过程中发挥主导作用，既对企业执行合规计划的情况进行监督指导，也对第三方监督评估小组的工作进行监督，督促其遵守职业伦理，防止出现不当行为。

　　四是积极探索合规有效性审查标准及评估方法，确保第三方监管的有效性。在检察机关的主导下，第三方监管委员会研究制定了以企业文化为核心的有效性评估标准，制定了合规有效性评估的“1+1+2”模型和用SOD风险系数评估法，确保企业在经营的每个环节融入合规文化，并检测合规文化融入的有效性。

　　经过追踪考察，该企业的合规管理取得积极效果。合规制度试运行期间，该企业共建立程序文件22类382份，记录表单7类388份，中标项目37个，金额132997万元，占全年业务成果的22.1%；7月下旬至10月上旬，更新合规程序文件6类60份，中标项目20个，金额309115万元，占全年业务成果的44.6%，全部中标项目中没有出现违法违规行为。

　　作为检察机关聘请的合规专家，笔者参与了检察机关组织的第一次听证会。对于A公司初步建立的合规管理制度，出席听证会的专家一致认为缺乏基本的针对性和有效性，合规管理制度过于理想和空洞，几乎都是对一些规范性文件中“合规管理指引”条款的照搬照抄，没有办法确保合规计划的有效执行，更谈不上在预防和发现违法违规行为上发挥积极效果了。在第一次听证会之后，经过检察机关督促全面整改，A公司对其合规管理制度作出了大幅度的调整，增加了若干项合规制度要素，确保合规管理体系得到了更为合理的设计，也得到了更为理想的执行，初步取得了积极的成效。对于这些新增加的合规制度要素，笔者将其视为“最低限度的合规计划”的基本组成部分。

　　其一，涉案企业修改公司章程，确立合规管理条款，使其成为具有最高效力的合规准则。这是企业合规计划得以运行的前提和基础。通过将合规写入公司章程，确立基本的合规组织和管理结构，涉案企业向全社会作出了合规承诺，并使得各项合规管理制度具有了规范效力。

　　其二，涉案企业针对所出现的犯罪问题，建立专项合规计划，并据此确立企业的专项合规政策、标准和程序。这是企业合规计划的核心和灵魂。在上述案件中，涉案企业针对自身出现的串通投标犯罪问题，将合规管理的重点放在“企业经营开发合规管理体系”的建立和完善上面，从而形成了以防范经营开发中的违法违规风险为重心的专项合规体系。为此，企业发布了《经营开发合规管理细则》《投标专项合规行动计划》《经营开发合规管理程序性文件》《经营开发工作具体业务审核流程》《经营开发具体业务评审记录表单》，对董事、高管、员工以及第三方合规伙伴参与经营开发、参与招投标的行为，确立了较为具体明确的法律边界，对法律法规所确立的行为准则作出了较为详细的重申和列举，初步形成了有关经营开发和参与招投标行为的基本政策、行为标准和程序流程。例如，在经营开发的政策和标准上面，企业确立了经营开发的机构、工作原则、管理方式、合同签订、证照管理、风险防控等主要事项，确立了投标禁止行为、关注重点、海外投标环境评估等制度。在经营开发的程序流程上面，企业确立了合规风险的识别、防控、合规业务审核、监督检查、合规报告、合规绩效评价以及合规体系改进等主要的流程。又如，涉案企业还发布了《员工手册》，对于“企业合规管理”“员工合规行为准则与奖惩”等作出了专门规定，支持员工的依法依规经营行为，严惩员工的违法违规行为，鼓励员工举报违法违规的行为。

　　其三，涉案企业建立独立、权威和具有充足资源保障的合规组织。这是企业合规计划得到有效执行的制度保障。在上述案例中，涉案企业确立了董事会、监事会和经营层的合规职责，强调董事会对于合规管理承担领导责任，在董事会之下设立合规管理委员会，由企业纪委书记担任负责人，董事长、总裁、分管领导、主管部门负责人、合规管理专职人员、法律顾问等为委员会委员，承担合规管理的组织领导和统筹协调工作；强调首席合规官具有合规决策上的独立性，对于公司重大经营管理决策的合规性评估，拥有一票否决权，企业中高层不得越过董事会向首席合规官下达指令或者干涉首席合规官的决策行为。

　　其四，涉案企业建立合规审查、检查和报告制度，对于企业内部遵守法律法规的情况以及存在的违法违规风险进行全流程监控。合规管理部门对于企业管理制度、业务流程和新业务立项等，根据法律法规进行合规审查，对于各单位合规管理情况进行专项或者日常性检查，对于企业的合规风险提交合规报告，合规报告可以分为合规工作报告、合规风险事项报告和重大合规风险事项报告。

　　其五，涉案企业建立合规考核和奖惩制度，以达到激励合规和约束违规的效果。合规管理部门负责对各单位负责人合规经营情况进行考核，考核结果作为员工考核、干部任用、评先选优的重要依据；对于严格依法依规经营、防范合规风险、识别或举报重大风险事项、避免企业遭受损失的单位和员工，在年度绩效考核中进行加分或者给予特别奖励；对于隐瞒合规风险、违法违规的单位或员工，给予处罚，对于涉嫌构成犯罪的，移交司法机关处理。

　　其六，涉案企业推动合规文化建设，合规作为全体员工行为准则，应渗透到企业各项业务流程，覆盖全部单位和员工。在上述案例中，企业利用管理信息系统、数据集中系统和其他业务支持系统，设计合规风险监测指标，提高合规管理水平；企业激励合规守法行为，抑制违规违章行为，严惩违法乱纪行为；对于违法违规行为，合规管理部门可独立展开调查，也可以经董事会批准后委托其他机构调查；企业加强合规培训，畅通员工获取合规政策的渠道，确保员工了解企业合规管理体系、合规政策、员工手册，促使其遵守法律法规，唤醒其合规意识和合规理念，鼓励其举报违法违规行为。

　　其七，涉案企业要建立合规举报和调查制度，以便使那些违法违规行为受到及时的监控和识别。在上述案例中，企业保障包括员工、客户、股东、合作方、信息使用者在内的所有利益相关方，都可以正常行使举报违法违规行为的权利。对于通过电话或信函等方式提出的举报，首席合规官、合规管理部应当保密，并启动调查程序，并根据事件严重程度作出分级处理。企业要建立健全举报人保护制度，严禁对举报人打击报复的行为，对因举报而遭受损失的举报人给予必要补偿。

　　经过一年多时间的“试运行”，A公司已经初步形成了依法依规经营的企业文化，所参与的招投标活动，暂时没有再出现违法违规的情况。这显示出该企业所建立的合规管理体系，已经在督促公司董事、高管、员工和合作伙伴依法依规经营方面，发挥了积极的作用。但是，这套经过反复磨合而得以确立的合规管理体系，究竟是否融入该企业的治理结构之中，究竟能否在堵塞制度漏洞、消除制度隐患和弥补管理缺陷方面发挥“长治久安”的作用，尤其是该项合规计划究竟能否被证明是行之有效的合规计划，这些都需要在今后的企业经营过程中得到切实的检验。当然，由于我国实行行政监管和刑事司法相互分离的体制，检察机关虽享有检察权，并可以通过合规激励等方式对建立事后合规体系的企业，作出不起诉等宽大处理，但是在作出决定之后，却无法直接对企业行使行政处罚权，更无法对企业的合规管理施加长久的监管作用。而对于相关行政监管部门，检察机关最多只能提出加强合规监管的检察建议或者检察意见，而无法向其提出“刚性”的加强合规监管的指令。结果，在检察机关结束了合规考察程序之后，那些涉案企业所建立的合规管理体系，即使在设计上具有较为合理的框架结构，也有可能由于缺乏有效的合规监管，而最终难以得到切实的落实和实施。对于涉案的大型企业而言，检察机关即便督促其建立了“有效合规计划”，也并不意味着该企业的合规管理就得到了落地。要推动企业真正实施有效的合规管理体系，确保这套合规管理体系不至于流于形式，我们应加强刑事合规与行政监管合规的有机衔接，加大这方面的制度改革力度。

　　● 责任编辑：崔勃