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本刊简介为何要呼唤ADR？
2015年4月1日，厦门市十四届人大常委会第二十五次会议以全票赞成，审议通过了《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》。该条例将于2015年5月1日起在厦门经济特区范围内施行。笔者作为最高人民法院多元化改革课题组成员和本部地方条例立法草案的参与者，将帮助大家了解这部条例的立法背景、立法目标和宗旨。
域外的ADR运动大约源起于上世纪六七十年代，经济发展、社会转型，诉讼案件的急剧增多使得诉权行使与有限司法资源之间的矛盾越来越尖锐，域外大部分国家司法系统并未设计审限管理制度或对审限的要求较为宽松，使得诉讼迟延非常严重。在寻求出路的同时，ADR的兴起进而成为一股“对诉讼功能的反思、对纠纷解决体系的理论及制度构建”的运动。与此同时，接近正义思潮（Access to Justice）的第三波浪潮兴起，主流观点包括：“与诉讼相比，和解、调解、仲裁等非诉讼的纠纷解决模式，有着快捷、低成本的优点；当事人通过谈判或第三人斡旋的方式解决纠纷，对抗色彩较弱，有利双方关系的缓和、修复；纠纷解决的过程中，当事人的参与度较高，结果更为可控并接近当事人意愿，协议达成后，义务人自动履行率高。”
美国是西方社会中开展ADR运动较早的国家。上世纪七十年代，美国社会面临诉讼爆炸，法院讼案堆积如山，司法系统高速运行仍无法及时解决纠纷。另一方面，诉讼成本不断增加，侵权诉讼中，法院判决的赔偿款项，原告只能获取不到15%的收益，其余被诉讼成本和律师代理费所吞噬。
在英国，大法官沃尔夫勋爵所领导的民事司法改革的指向，就是通过ADR减少诉讼的数量，降低纠纷解决的对抗性，优化诉讼程序并保障公平与效益的共同实现。2002年，英国司法改革后的两年内，诉讼案件总量下降了37%。
在欧洲，欧盟议会及欧盟理事会在2008年针对ADR发布了一个《关于民商事调解若干问题的指令》，目的在于鼓励欧盟各国推广ADR，促进纠纷非诉讼解决，平衡调解与司法间关系。
2007年，最高人民法院司法改革办公室牵头成立“多元化纠纷解决机制课题组”，这是由国务院法制局、司法部、人力资源和社会保障部等十几部委参加的课题组，对于如何具体推进ADR在中国大陆的发展，课题组提出三步走的战略设想。
第一步通过发布一个最高人民法院司法政策性文件，解决一些迫切问题。（进度：已完成。2009年7月，最高人民法院在课题组研究报告的基础上发布了《关于诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》）；（2008年，作为来自基层一线的法官，笔者被借调到最高人民法院司改办协助工作，参与该文件的起草工作。）
第二步建议中央政法委以党的文件方式发布一个指导性文件，将“建立健全多元化纠纷解决”作为社会综合治理工作的指导性政策。（进度：已完成。2011年5月，中央社会管理综合治理委员会牵头最高人民法院等16家单位发布《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》）；
推动全国人大立法通过《多元化纠纷解决促进法》 （进度：推进中）。
在这三步走的规划中，地方立法可以说是“两步半”，毕竟，全国性立法周期较长，两步与三步之间，地方立法既是样本，也是试对、试错的实验室，既可以结合土壤样本培育原创品种，也可以通过制度移植或改造性借鉴，检测外来制度的排异反应，并探索出破解之道。
最高人民法院建议由厦门担当多元化地方立法任务，理由有四：一是厦门经济特区拥有经全国人大授权的地方立法权；二是厦门市人大在2005年出台《关于完善多元化纠纷解决机制的决定》，有立法基础；三是在过去几年中，厦门有许多被实践证明成功的ADR创新；四是厦门中院是最高人民法院确定的全国42家诉调对接改革试点法院，在两年的试点改革中，收获颇多，并经综合评定，高分通过终期验收。
在体例上，该条例是厦门经济特区授权立法以来第一部“章中分节”的法规；在内容中，创设了“无争议事实记载”“无异议调解方案认可”等调解工作新机制；在保障措施上，规定了“政府购买调解服务”“非诉讼法律援助”“运行环境建设”等多项具体的促进举措。
《促进条例》有“推动、培育、整合、规范、引导”五大功能。
一为“推动”，即形成合力。推动者，在于施以向前或向上的力，使物体运动。体现在ADR促进领域，则体现为“执政党的施政理念、政府的积极作为、非政府组织的介入、公众的积极参与、司法机关的专业保障”等，各种力道形成“合力”，推动事物向前发展。
二为“培育”，即环境培育。小小种子何以成参天大树？生命基因是内在因素，土壤、温度、水是外部决定性因素。ADR体系已经被世界各国的实践证明是成功的，ADR运动所形成的思潮促进法律人重新思考“正义”的概念和实现的方式，认识到司法的功能局限性，承认“ADR也是正义实现的很好的方式，不仅便捷、低成本，仅就其结果而言，许多时候，甚至比诉讼还更接近正义。”
ADR有其自身的生命力，环境培育，在于“减少管制，加大扶持”，在于行业规范的建立、调解员的职业培训、各种平台的建立等。
三为“整合”，即资源重整。ADR资源散落在各个行业，通过平台创建和机制建设，将各类资源整合成一个高效协作的纠纷解决团队。比如厦门的道路交通事故一站式纠纷调处平台，其平台设在交警大队的交通事故处理中心，人民调解、行政调解、法律援助、保险公估定损、巡回法庭，来自不同单位、行业的力量在一个平台中各司其职，有序无疑的对接，形成一个松散但高效协同的作业团队，为当事人提供优质的纠纷解决服务。
四为“规范”，即建章立制。无规矩不成方圆，ADR调解人员来自不同单位、不同领域，如同一支作战部队，有职业军人、有退役军人、有民间义勇军，聚集在一起为“纠纷解决”的目标作战。在人员管理上，需要“特邀调解组织名册”，“特邀调解员名册”让当事人自由选择，同时防止无资质人员的自行揽案；在行业自律上，需要成立调解员协会作为自我管理和自律的组织；在工作能力培训上，调解员需要交流的平台和岗前、在职培训的机制。
五为“引导”，即理念传送。世界各国的ADR运动源于上世纪七八十年代诉讼爆炸背景，这项运动最终形成一股思潮，重新审视诉讼在纠纷解决体系中的功能。越来越多的法学家接受这样一种价值判断：没有司法万万不能，司法却不是万能的。无论从资源配置还是制度设计本身，仅靠法院裁判权的单打独斗是无法有效快捷地解决纠纷的，必须建立一个多元的纠纷解决体系，大力推动诉讼外纠纷解决模式的发展。
一是“诉前强制调解制度”的立法确立。德国在2000年1月1日生效的《德国民事诉讼法施行法》第15条a款规定：“小额诉讼、邻地纠纷、未经媒体广播报道的个人名誉损害纠纷，未经调解起诉到法院的，法院不予受理。”
日本《家事调停法》规定，除禁治产宣告案件外，所有的人事诉讼或家事纠纷，未经调解不予立案受理。
美国的许多州立法将是否适用诉前强制调解的判决权交给法官（裁量型强制），当事人将纠纷起诉到法院时，法官会针对纠纷的复杂性、诉讼成本、诉讼周期进行评估，对适合调解或以其它替代性方式解决纠纷的，法官以“令状”“命令”“指示”等方式要求当事人在起诉前必须先行经过调解或仲裁，这种命令是强制性的。
中国台湾地区的法律在民事诉讼法中明确规定包括家事纠纷、相邻权纠纷、共有物分割、雇佣诉讼、小额债权诉讼等九种纠纷适用诉前强制调解。
中国大陆，在《民事诉讼法》修订过程中，学者多次倡议确立“诉前调解强制”制度，时至今日，这一制度仍未见诸立法。
二是发挥诉讼费杠杆的调节功能。2006年12月由国务院以国务院令方式发布的《诉讼费用交纳办法》在施行过程中存在许多问题。为了实现让“穷人打得起官司，让公平正义比太阳还光辉”的理念，诉讼收费整体下降，特别是在一些涉及民生、劳工权利的领域，执行的是“象征性收费”的政策。
结果是“好心却办了坏事”，撒下龙种却产出跳蚤。以劳动争议案件为例，每件10元的收费使成本趋零，刺激了争议双方无节制地滥用诉权，特别是用人单位，即使从内心判断中明白自己理亏，在诉讼中不占优势，但也会选择穷尽诉讼程序，原因一在于诉讼成本极低，二则通过增大劳动者维权的成本，以成本消耗和拖延所产生的精神折磨，变相惩罚起诉用人单位的劳动者，告诫在岗雇员。
原本为降低劳动者诉讼门槛所做的制度设计，反而增加了劳动者的讼累。根据厦门地区两级法院的数据，2008年以来，劳动者的胜诉率从原来的80％降到了现在的50%左右，说明诉讼成本的降低，诉权也一定程度上被劳动者滥用，案件调解难度加大。
低收费导致劳动争议案件调解难度增加。改革前，劳动争议案件收费与诉讼标的额挂钩，调解案件受理费减半收取，对于选择调解结案的当事人如同奖励。低收费直接导致案件受理费金额被当事人忽略，当事人对于纠纷解决，态度趋于坚决，特别是败诉一方，自然将二审作为可能改变或至少拖延的对抗策略。
相比之下，国外将诉讼费用作为引导当事人选择替代性纠纷解决机制的杠杆性工具。英国法律赋予法官对诉讼费分担的裁量权：一方当事人拒绝另一方的调解方案，坚持诉讼，若法官的判决结果与调解方案接近。则法官认为诉讼原可以避免的，由于拒绝调解一方的坚持，诉讼不得不进行，那么，在裁定诉讼费分担时，即使该当事人属胜诉一方，法官仍可裁定由其负担该案的案件受理费，如另一方当事人主张，法官也可判令胜诉一方承担另一方在诉讼中的律师委托费。这种诉讼收费的理念，与《诉讼费用交纳办法》的原则完全背离（败诉方负担诉讼费）。
因此，符合经济学原理的设计是，国家应当通过诉讼费杠杆适当提升诉讼的门槛，除涉及人身关系、公共利益等必要诉讼外，应鼓励当事人选择非诉方式解决纠纷，国家将有计划地通过政策扶持、公共财政资助、政府采购服务等方式，将公共资源投放到诉讼外的纠纷解决产品上。
责任编辑：阮莹
观念变迁：诉讼替代和多元化纠纷解决
什么是ADR？ADR是英文Alternative Dispute Resolution 的简称，中文直译为“替代性纠纷解决机制”，意当纠纷发生时，当事人选择法院诉讼之外的模式，以促成纠纷的解决，主要方式有和解、调解、仲裁等。随着ADR的发展，在英美等国家也出现了一些微型审理（Min-trial）、申诉专员(Ombudsman)等混合型的纠纷解决方式。域外的ADR运动大约源起于上世纪六七十年代，经济发展、社会转型，诉讼案件的急剧增多使得诉权行使与有限司法资源之间的矛盾越来越尖锐，域外大部分国家司法系统并未设计审限管理制度或对审限的要求较为宽松，使得诉讼迟延非常严重。在寻求出路的同时，ADR的兴起进而成为一股“对诉讼功能的反思、对纠纷解决体系的理论及制度构建”的运动。与此同时，接近正义思潮（Access to Justice）的第三波浪潮兴起，主流观点包括：“与诉讼相比，和解、调解、仲裁等非诉讼的纠纷解决模式，有着快捷、低成本的优点；当事人通过谈判或第三人斡旋的方式解决纠纷，对抗色彩较弱，有利双方关系的缓和、修复；纠纷解决的过程中，当事人的参与度较高，结果更为可控并接近当事人意愿，协议达成后，义务人自动履行率高。”
美国是西方社会中开展ADR运动较早的国家。上世纪七十年代，美国社会面临诉讼爆炸，法院讼案堆积如山，司法系统高速运行仍无法及时解决纠纷。另一方面，诉讼成本不断增加，侵权诉讼中，法院判决的赔偿款项，原告只能获取不到15%的收益，其余被诉讼成本和律师代理费所吞噬。
在英国，大法官沃尔夫勋爵所领导的民事司法改革的指向，就是通过ADR减少诉讼的数量，降低纠纷解决的对抗性，优化诉讼程序并保障公平与效益的共同实现。2002年，英国司法改革后的两年内，诉讼案件总量下降了37%。
在欧洲，欧盟议会及欧盟理事会在2008年针对ADR发布了一个《关于民商事调解若干问题的指令》，目的在于鼓励欧盟各国推广ADR，促进纠纷非诉讼解决，平衡调解与司法间关系。
ADR在中国大陆的发展
对于建立健全纠纷解决机制，最高人民法院景汉朝副院长曾经打过一个比方：“多元化纠纷解决机制的建立好比修路，人们不仅需要高速公路，也需要国道、省道、村道甚至羊肠小道，每一条道路的存在都有它的合理性，我们要做的，就是要建立起各种纠纷解决的渠道，并保证它的运行。至于应该走哪一条道，应交给当事人去选择。”2007年，最高人民法院司法改革办公室牵头成立“多元化纠纷解决机制课题组”，这是由国务院法制局、司法部、人力资源和社会保障部等十几部委参加的课题组，对于如何具体推进ADR在中国大陆的发展，课题组提出三步走的战略设想。
第一步通过发布一个最高人民法院司法政策性文件，解决一些迫切问题。（进度：已完成。2009年7月，最高人民法院在课题组研究报告的基础上发布了《关于诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》）；（2008年，作为来自基层一线的法官，笔者被借调到最高人民法院司改办协助工作，参与该文件的起草工作。）
第二步建议中央政法委以党的文件方式发布一个指导性文件，将“建立健全多元化纠纷解决”作为社会综合治理工作的指导性政策。（进度：已完成。2011年5月，中央社会管理综合治理委员会牵头最高人民法院等16家单位发布《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》）；
推动全国人大立法通过《多元化纠纷解决促进法》 （进度：推进中）。
在这三步走的规划中，地方立法可以说是“两步半”，毕竟，全国性立法周期较长，两步与三步之间，地方立法既是样本，也是试对、试错的实验室，既可以结合土壤样本培育原创品种，也可以通过制度移植或改造性借鉴，检测外来制度的排异反应，并探索出破解之道。
最高人民法院建议由厦门担当多元化地方立法任务，理由有四：一是厦门经济特区拥有经全国人大授权的地方立法权；二是厦门市人大在2005年出台《关于完善多元化纠纷解决机制的决定》，有立法基础；三是在过去几年中，厦门有许多被实践证明成功的ADR创新；四是厦门中院是最高人民法院确定的全国42家诉调对接改革试点法院，在两年的试点改革中，收获颇多，并经综合评定，高分通过终期验收。
厦门多元化立法的制度创新与功能定位
《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》共分七章七十六条，内容涵盖“纠纷解决”“程序衔接”“组织建设”“措施保障”“考核监督”等方面。在体例上，该条例是厦门经济特区授权立法以来第一部“章中分节”的法规；在内容中，创设了“无争议事实记载”“无异议调解方案认可”等调解工作新机制；在保障措施上，规定了“政府购买调解服务”“非诉讼法律援助”“运行环境建设”等多项具体的促进举措。
《促进条例》有“推动、培育、整合、规范、引导”五大功能。
一为“推动”，即形成合力。推动者，在于施以向前或向上的力，使物体运动。体现在ADR促进领域，则体现为“执政党的施政理念、政府的积极作为、非政府组织的介入、公众的积极参与、司法机关的专业保障”等，各种力道形成“合力”，推动事物向前发展。
二为“培育”，即环境培育。小小种子何以成参天大树？生命基因是内在因素，土壤、温度、水是外部决定性因素。ADR体系已经被世界各国的实践证明是成功的，ADR运动所形成的思潮促进法律人重新思考“正义”的概念和实现的方式，认识到司法的功能局限性，承认“ADR也是正义实现的很好的方式，不仅便捷、低成本，仅就其结果而言，许多时候，甚至比诉讼还更接近正义。”
ADR有其自身的生命力，环境培育，在于“减少管制，加大扶持”，在于行业规范的建立、调解员的职业培训、各种平台的建立等。
三为“整合”，即资源重整。ADR资源散落在各个行业，通过平台创建和机制建设，将各类资源整合成一个高效协作的纠纷解决团队。比如厦门的道路交通事故一站式纠纷调处平台，其平台设在交警大队的交通事故处理中心，人民调解、行政调解、法律援助、保险公估定损、巡回法庭，来自不同单位、行业的力量在一个平台中各司其职，有序无疑的对接，形成一个松散但高效协同的作业团队，为当事人提供优质的纠纷解决服务。
四为“规范”，即建章立制。无规矩不成方圆，ADR调解人员来自不同单位、不同领域，如同一支作战部队，有职业军人、有退役军人、有民间义勇军，聚集在一起为“纠纷解决”的目标作战。在人员管理上，需要“特邀调解组织名册”，“特邀调解员名册”让当事人自由选择，同时防止无资质人员的自行揽案；在行业自律上，需要成立调解员协会作为自我管理和自律的组织；在工作能力培训上，调解员需要交流的平台和岗前、在职培训的机制。
五为“引导”，即理念传送。世界各国的ADR运动源于上世纪七八十年代诉讼爆炸背景，这项运动最终形成一股思潮，重新审视诉讼在纠纷解决体系中的功能。越来越多的法学家接受这样一种价值判断：没有司法万万不能，司法却不是万能的。无论从资源配置还是制度设计本身，仅靠法院裁判权的单打独斗是无法有效快捷地解决纠纷的，必须建立一个多元的纠纷解决体系，大力推动诉讼外纠纷解决模式的发展。
仍有待全国性立法解决的问题
厦门市的多元化地方立法，有许多创新之处，但作为地方性立法，受到立法权限的边界限制，不得设置与现行上位法相悖的制度。因此，一些制约多元化纠纷解决机制发展的瓶颈问题，仍有待ADR全国性立法时才有可能得到解决。一是“诉前强制调解制度”的立法确立。德国在2000年1月1日生效的《德国民事诉讼法施行法》第15条a款规定：“小额诉讼、邻地纠纷、未经媒体广播报道的个人名誉损害纠纷，未经调解起诉到法院的，法院不予受理。”
日本《家事调停法》规定，除禁治产宣告案件外，所有的人事诉讼或家事纠纷，未经调解不予立案受理。
美国的许多州立法将是否适用诉前强制调解的判决权交给法官（裁量型强制），当事人将纠纷起诉到法院时，法官会针对纠纷的复杂性、诉讼成本、诉讼周期进行评估，对适合调解或以其它替代性方式解决纠纷的，法官以“令状”“命令”“指示”等方式要求当事人在起诉前必须先行经过调解或仲裁，这种命令是强制性的。
中国台湾地区的法律在民事诉讼法中明确规定包括家事纠纷、相邻权纠纷、共有物分割、雇佣诉讼、小额债权诉讼等九种纠纷适用诉前强制调解。
中国大陆，在《民事诉讼法》修订过程中，学者多次倡议确立“诉前调解强制”制度，时至今日，这一制度仍未见诸立法。
二是发挥诉讼费杠杆的调节功能。2006年12月由国务院以国务院令方式发布的《诉讼费用交纳办法》在施行过程中存在许多问题。为了实现让“穷人打得起官司，让公平正义比太阳还光辉”的理念，诉讼收费整体下降，特别是在一些涉及民生、劳工权利的领域，执行的是“象征性收费”的政策。
结果是“好心却办了坏事”，撒下龙种却产出跳蚤。以劳动争议案件为例，每件10元的收费使成本趋零，刺激了争议双方无节制地滥用诉权，特别是用人单位，即使从内心判断中明白自己理亏，在诉讼中不占优势，但也会选择穷尽诉讼程序，原因一在于诉讼成本极低，二则通过增大劳动者维权的成本，以成本消耗和拖延所产生的精神折磨，变相惩罚起诉用人单位的劳动者，告诫在岗雇员。
原本为降低劳动者诉讼门槛所做的制度设计，反而增加了劳动者的讼累。根据厦门地区两级法院的数据，2008年以来，劳动者的胜诉率从原来的80％降到了现在的50%左右，说明诉讼成本的降低，诉权也一定程度上被劳动者滥用，案件调解难度加大。
低收费导致劳动争议案件调解难度增加。改革前，劳动争议案件收费与诉讼标的额挂钩，调解案件受理费减半收取，对于选择调解结案的当事人如同奖励。低收费直接导致案件受理费金额被当事人忽略，当事人对于纠纷解决，态度趋于坚决，特别是败诉一方，自然将二审作为可能改变或至少拖延的对抗策略。
相比之下，国外将诉讼费用作为引导当事人选择替代性纠纷解决机制的杠杆性工具。英国法律赋予法官对诉讼费分担的裁量权：一方当事人拒绝另一方的调解方案，坚持诉讼，若法官的判决结果与调解方案接近。则法官认为诉讼原可以避免的，由于拒绝调解一方的坚持，诉讼不得不进行，那么，在裁定诉讼费分担时，即使该当事人属胜诉一方，法官仍可裁定由其负担该案的案件受理费，如另一方当事人主张，法官也可判令胜诉一方承担另一方在诉讼中的律师委托费。这种诉讼收费的理念，与《诉讼费用交纳办法》的原则完全背离（败诉方负担诉讼费）。
因此，符合经济学原理的设计是，国家应当通过诉讼费杠杆适当提升诉讼的门槛，除涉及人身关系、公共利益等必要诉讼外，应鼓励当事人选择非诉方式解决纠纷，国家将有计划地通过政策扶持、公共财政资助、政府采购服务等方式，将公共资源投放到诉讼外的纠纷解决产品上。
责任编辑：阮莹