江必新、吕忠梅、张雪樵、曹明德、秦天宝、巩固：关于环境公益诉讼推进过程中争议问题的讨论

　　2014年党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的改革要求并展开试点工作，2015年新《环境保护法》正式施行，第58条规定了可以提起公益诉讼的社会组织主体资格，2017年《民事诉讼法》《行政诉讼法》修订，正式确立检察公益诉讼制度,从民事公益诉讼到行政公益诉讼，检察机关逐步成为环境公益诉讼中的重要力量。环境公益诉讼制度发展至今，积累了丰富的司法实践经验，在保障和促进生态文明建设中发挥着愈来愈重要的作用。但该制度在推进中仍面临结构性、协调性的细化问题与环境治理新要求的双重考验，受案范围、诉讼程序、多元诉讼之间的关系等问题仍需要进一步深入研究。近日，中共中央、国务院印发《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，明确指出要提高生态环境治理现代化水平，全面强化生态环境法治保障，包括健全生态环境损害赔偿制度、各级法院检察院加强环境司法。作为环境司法中的重要部分，环境公益诉讼与生态环境赔偿制度之间是什么关系？环境公益诉讼的理论与制度有哪些需要继续推进的地方？均需要进一步探析。本期选取江必新、吕忠梅、张雪樵、曹明德、秦天宝、巩固六位专家学者的近期论述，就当前理论界对环境公益诉讼制度的最新研究动向进行梳理，以飨读者。

　　

　　

　　尽管近年来公益诉讼制度取得了长足的进步和发展，但作为一项新类型的诉讼制度，无论是理论储备和制度设计都存在着诸多不足，还面临着许多挑战。从案件数量看，环境公益诉讼案件主要集中在检察公益诉讼，而社会组织提起的环境公益诉讼案件数量偏少。从案件质量上看，尽管各地审理了一批具有标志性意义的重大典型案件，但仍有相当一部分案件质量偏低，裁判文书说理不充分，环境公益诉讼指引、评价和政策形成功能未能得到有效发挥。从环境公益诉讼的实践发展来看，环境公益诉讼的案件类型日趋多元，主要体现在以下几个方面： 

　　其一，保护的环境要素更加广泛。依据《环境保护法》第二条的规定，影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村，均被纳入环境要素范畴，为司法实践拓展环境公益诉讼的范围提供了法律依据。从已受理案件的情况看，涉大气、水、土壤污染的环境公益诉讼案件始终占据环境公益诉讼案件的主要地位，涉及森林、草原、滩涂、湿地生态环境保护以及濒危动植物、矿产、林木等自然资源保护的环境公益诉讼案件逐步增加。

　　其二，侵害行为样态更加复杂。在人民法院已经受理的环境公益诉讼案件中，除涉及直接污染环境、破坏生态的行为外，还包括其他损害生态环境的行为类型。例如，在绿发会诉深圳市速美公司、浙江淘宝公司大气污染民事公益诉讼案中，原告主张被告通过生产、销售汽车“年检神器”，帮助车辆逃避年检从而导致大气污染。这类案件的起诉和受理，反映了社会组织对间接损害生态环境行为以及重大风险行为的充分关注。

　　其三，诉讼复合性不断增强。随着检察公益诉讼制度的确立，环境公益诉讼开始从民事诉讼扩张到行政诉讼领域，同时还由于检察机关的刑事公诉职能，与刑事诉讼发生了关联。针对司法实践中检察公益诉讼的线索往往来源于刑事案件的情况，为了提高诉讼效率，特别是针对同一污染环境、破坏生态的行为妥当平衡当事人的刑事、民事责任，《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条明确规定了检察刑事附带民事公益诉讼制度。目前，刑事附带民事环境公益诉讼已经成为环境公益诉讼的重要类型。此外，一些地方人民法院还受理了部分环境行政附带民事公益诉讼案件，环境公益诉讼的复合性不断增强。

　　

　　党的十九届五中全会，明确提出了“十四五”期间“国土空间开发保护格局得到优化，生产生活方式绿色转型成效显著，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放总量持续减少，生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固，城乡人居环境明显改善”的新发展目标，体现了对生态环境由多种环境要素相互作用而形成的空间结构的本质特征的深刻认识。但是，现行的法律法规主要是为国土空间内单一、具体的环境要素治理提供依据，很少为各种要素交织所形成的静态秩序与动态关系提供治理规则，更缺乏根据不同空间单元的社会属性及特点制定的相应规范。这就要求我们高度重视生态空间的法律化与法律的空间化问题，创新生态环境空间法律规则，全面统筹国土、海洋、山林、湖泊、湿地、草原、水资源、空气等环境要素，构筑统筹兼顾、整体施策、多措并举的生态环境保护法治体系，切实提高生态文明建设的实效性。

　　首先，生态文明建设需要系统性、整体性、协调性。生态系统具有互为依存又相互激发活力的复杂关系，并有机地构成一个生命共同体，各子系统之间通过相互作用达到一个相对稳定的平衡状态。任何一个要素或者子系统被破坏，都可能导致生态系统的失衡甚至崩溃。生态环境治理必须统筹自然生态的各种要素，不能“头痛医头，脚痛医脚”。全方位建设，就是按照统筹山水林田湖草系统治理思路，打通“地上和地下”“岸上和岸下”“陆地和海洋”“城市和农村”，消除生态文明建设中的“肠梗阻”，形成一体化建设格局。全地域建设，就是实现对草原、森林、湿地、海洋、河流等所有自然生态系统以及所有自然保护区域的整合，实施科学有效的综合治理。全过程建设，就是“把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化”。为此，必须加快推进生态文明体制改革，推动形成人与自然和谐发展的现代化治理体系和治理能力。

　　其次，促进生态文明立法体系化。2020年,第十三届全国人大三次会议审议通过的《民法典》充分体现了“绿色发展”理念，不仅在总则中确立“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”的“绿色原则”，而且在物权编、合同编和侵权责任编中都规定“绿色制度”，开世界绿色民法典之先河。《刑法修正案（八）》《刑法修正案（十一）》对危害生态环境的犯罪进行了细化，承担了惩治生态环境犯罪、预防生态环境风险的新使命。《民事诉讼法》《行政诉讼法》积极回应生态文明法治体系新需求，建立了具有中国特色的环境公益诉讼制度。按照绿色发展的要求，也还存在生态保护方面立法空白、传统法律体现可持续发展要求不足等明显短板。亟待加快推进重点领域的生态环境立法，及时启动黄河流域生态保护法、气候变化法、自然保护地法等法律的制定和已有生态环境立法的修订，加快构建生态文明法律的“四梁八柱”。与此同时，也需要以法律体系生态化为目标，对现行法律按照“五位一体”战略布局进行“绿色化”评估与改造，推动不同领域法律规范的“生态化”。

　　最后，加强生态环境保护司法专门化。2018年，开始全面实施检察公益诉讼制度，2019年，最高人民检察院成立第八检察厅，负责办理法律规定由最高人民检察院办理的破坏生态环境和资源保护等民事公益诉讼案件，生态环境和资源保护等领域的行政公益诉讼案件以及其他案件。2019年，公安部成立食品药品犯罪侦查局，主管环境资源犯罪案件。到2019年，全国共建立专门环境资源审判机构1353个，已有25个省级检察院设立了公益诉讼检察机构，生态环境保护司法专门化组织机构逐步健全。在实现司法组织专门化的同时，积极推进司法人员、司法程序、司法规则、司法理论的专门化建设。最高人民法院单独或联合最高人民检察院发布《关于审理民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》等司法解释，积极探索“二审或三审合一”“审执合一”等审判模式、环境侵权责任承担方式、司法适度介入等绿色的司法制度，形成绿色职权主义审判机制。与此同时，积极总结推广地方法院、检察院创造的公益诉讼专项资金、环境保护禁止令、跨行政区划集中管辖、检察建议书等体现环境司法特点的工作方式；逐渐形成了传统环境侵权诉讼和环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼并行，专门化与专业化交织的“3+2”诉讼模式。

　　

　　2017年修改民事诉讼法、行政诉讼法，赋予检察机关在四个领域内办理公益诉讼案件。随着公益诉讼制度的推进，检察机关认真贯彻落实党的十九届四中全会关于“拓展公益诉讼案件范围”的会议精神，将“等”外探索原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”，在人民群众普遍关注领域进一步深化探索，办理了大量典型案件：一是突出办理全国人大及其常委会明确要求的新领域案件；二是积极办理地方人大明确要求的新领域案件，目前，全国已有25个省级人大常委会出台加强检察机关公益诉讼工作或法律监督工作的专项决定，其中绝大多数列明了拓展公益诉讼案件范围的相关内容；三是稳妥探索中央文件要求研究探索的其他领域案件；四是参照指导性案例、借鉴典型案例办理同类新领域案件。最高检根据年度公益诉讼检察工作要点，顺应公益保护形势发展需要，适时分批分类发布新领域指导性案例和典型案例。重点发布文物和文化遗产保护、网络侵害（个人信息保护）等新领域典型案例，指导全国检察机关参照办理同类新领域案件。

　　检察公益诉讼试点及全面开展以来，一直坚持依法推进，不断推进完善制度规范，形成了从法律、法规到司法解释、规范性文件等多层级、全方位、立体化的规范体系。比如，民事诉讼法、行政诉讼法从基本法律的层面创立检察公益诉讼制度，人民检察院组织法、检察官法明确将公益诉讼作为检察职责范围，英烈保护法、未成年人保护法从单行法律的层面规定了特定领域的检察公益诉讼制度，“两高”联合出台检察公益诉讼司法解释，各级检察机关和政府部门、监察机关、法院等加强协作出台了大量规范性文件对检察公益诉讼进行规范。这些立法实践，为检察公益诉讼制度的完善发展提供了强有力的支持。

　　然而，现有的公益诉讼立法也存在诸多问题。公益诉讼立法供给不足，远不适应检察机关的公益诉讼实践。其中包括受案范围过窄，新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境以及美好幸福生活提出了新需求，公民民事权利的实现往往与公益的保护叠加、融合在一起。但目前法律赋权的检察公益诉讼受案范围过窄，束缚了这项具有治理现代化优势的“中国方案”的“用武之地”，无法对人民群众反映强烈的公益问题发挥治理作用。生态环境和资源保护是公益诉讼检察制度最初确立的办案领域，全国检察机关始终作为办案的重中之重，四年多来共立案环境资源保护公益诉讼案件29万余件，占检察公益诉讼案件总数的半壁江山，成为环境治理体系中的一个重要组成部分。近期，中共中央、国务院发布的《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》指出，污染防治攻坚战阶段性目标圆满完成，但同时我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体上尚未根本缓解。我们在办案中也注意到，生态环境建设还面临着一些深层次问题：一是国家与地方之间在处理好利益关系上的认识还不够统一，重经济发展轻生态保护的倾向越到基层越突出，越到欠发达地区越固执；二是部门之间各司其职而协同不足；三是对群众身边的急难愁盼还不够重视。

　　建立完善公益诉讼相关法律制度，一是体系层次上更加完备。一个完善的法律体系需要由不同层次的规范有机组成，目前公益诉讼法律规范散见于一些单行法，规定的数量还不多，整体性、协调性还不强，应当形成诉讼基本法、单行法、司法解释、行政法规、地方性法规在立法权限内分别规范、相互协调的公益诉讼规范体系。二是领域范围上更加全面。公益范围的界定无论在理论上还是实践中，都是一个难题，目前我们采取了列举加“等”的模式作为解决思路，但实践中还会存在一些领域难以界定或被遗漏，需要在实践探索的基础上不断丰富列举范围、不断明确共性特点。三是程序设计上更加精细。诉讼从根本上说是一种程序，诉讼制度是由一系列程序设计组成的。当前，两个诉讼法和“两高”联合或各自出台的司法解释，已经基本上构建起了一套检察公益诉讼程序规则。下一步，要做好完善检察公益诉讼相关立法工作，涉及一些公益诉讼制度的基础和核心问题。

　　

　　“拓展公益诉讼案件范围”是党的十九届四中全会提出的一项重要工作。当前主要的思路和实践，多是通过“跑马圈地”的方式，比如将公益诉讼的范围扩大到公共安全、互联网、个人信息、妇女儿童权益保护、公共卫生、文化遗产和国家尊严保护等领域。这种扩大方式固然需要探索，但在既有的领域内“深耕细作”同样需要认真对待。对因不同类型的侵害行为而提起的环境公益诉讼内部所存在的差别还未引起足够重视，仅有少数学者谈及对环境公益类型化的问题，尚未形成广泛共识。环境公益的类型化，应当与环境问题的类型化联系起来。基于环境公益的不同类型，可以将环境公益诉讼案件划分为环境类公益诉讼案件、资源类公益诉讼案件和生态类公益诉讼案件。对于这三大类型的公益诉讼案件，以实在法为基础，可以进一步细分。

　　第一，环境类公益诉讼案件。环境类公共利益，体现为符合环境质量标准的环境要素对人类生存和发展所提供的环境支持功能，主要体现为环境容量支持。环境的纳污能力有一个限度，这个限度又称环境容量。超出这个容量，就会导致环境的不利改变，产生环境污染。对于环境污染类型而言，依据不同标准会有不同的划分，作者倾向于根据污染因子的性质不同而进行划分，即将污染分类为物理性污染、化学性污染和生物性污染，并将环境类公益诉讼案件分为由化学性污染和生物性污染最终导致环境介质污染案件以及由物理性污染导致的其他案件两类。目前常见的可以提起环境公益诉讼的污染环境行为主要可以分为水污染、大气污染、土壤污染和海洋污染，这些污染都属于环境介质的污染，其行为的具体表现在《水污染防治法》《大气污染防治法》《土壤污染防治法》《海洋环境保护法》《放射性污染防治法》等单行法中已有明确规定。对于声、光、热、臭、辐射以及振动污染等物理性污染，这些污染行为很难造成环境介质本身的污染，但是如果已经造成或者可能造成不特定多数人的健康损害，对其也可以提起环境公益诉讼。对这些污染行为的具体情形，在相关的单行法或者行政法规、地方法规中有相应的规定。但从国家的立法情况看，目前对此类污染的规定相对粗疏，还亟待完善。

　　第二，资源类公益诉讼案件。自然资源具有社会性特征。所谓社会性，是指自然资源为全社会共同所有，并通过对资源的利用使社会整体福利增加。资源类公共利益的损害，是指因不合理地开发利用自然资源而导致公共的自然资源权益受到的不利益影响。对资源类公共利益损害基本内涵的理解和把握，应立足于以下几个方面：其一，资源类公共利益受损的主体是社会公众，或者称之为不特定多数人。其二，自然资源损害的本质在于对自然资源相关合法权益的侵害，而非资源本身。其三，自然资源损害不利影响表现为因对自然资源不合理的开发利用造成自然资源形态改变、质量降低、数量减少进而导致的对社会公众生存和发展的不利影响，对社会公众的资源安全产生危险。根据自然资源的种类，资源类公益诉讼案件主要可以分为以下几种类型：土地资源、水资源、森林资源、草原资源、渔业资源、矿产资源和其他自然资源公益诉讼。对于受到损害的资源类公共利益，需要针对资源的类型分别采取不同的救济措施。

　　第三，生态类公益诉讼案件。生态公共利益是指生态系统所具备的生态服务功能对一定区域内不特定多数人所提供的非物质性利益。从功能属性上看，生态系统具有典型的间接性、整体性、根本性、长远性等特性。人与生态系统之间通常是一种间接和长远的利益链条关系。除了严重的污染环境和破坏自然资源所引起的生态类公共利益受到损害这两种类型的生态类公益诉讼案件外，其他生态类公益诉讼案件主要包括破坏遗传多样性、破坏物种多样性、破坏生态系统多样性以及破坏景观多样性四种类型。不论是破坏遗传多样性、物种多样性、生态系统多样性案件还是景观多样性，生态损害绝不仅限于某一环境要素的损害，而是由于某一环境要素被污染或自然资源被破坏而随之带来的整体性不利改变及其提供生态系统服务功能的丧失或退化。因此，对生态类公共利益的修复就不能仅针对某一环境要素，而应针对一个由多种环境要素协调运行而组成的动态系统。这种修复既要对单个环境要素的物理、化学、生物特性的不利改变作出应对，更要注重对被破坏的整个生态系统稳定、平衡状态的恢复，这也是生态类公共利益救济与环境类公共利益和资源类公共利益救济的区别所在。

　　

　　作为一项环境民事公益诉讼的重要制度，支持起诉制度担纲着平衡多元诉权主体之间内在关系，践行环境治理多元共治理念，协助并提升社会组织的环境权益救济能力之重任。然而，实然层面的环境民事公益诉讼支持起诉制度似有束之高阁之倾向，集中表现为支持起诉依据的模糊化、支持起诉功能的虚置化和支持起诉角色的替代化三个方面。

　　首先，司法实践中存在支持起诉替代化（环境民事公益诉讼公法化）现象。理论上，就从属关系角度看，支持起诉制度服务于社会组织，并为其提起环境民事公益诉讼提供重要保障；就支持起诉的对象看，社会组织是被支持方，检察机关是支持方；就诉讼提起之顺位看，社会组织提起环境民事公益诉讼优位于检察机关提起环境民事公益诉讼，只有社会组织不提起环境民事公益的情况下，检察机关才享有提起诉讼之权利。但是，司法实践中支持起诉呈现被替代的倾向，突出表现为社会组织之提起环境民事公益诉讼的空间受到行政机关和检察机关的挤压，与应然层面的《民事诉讼法》第55条之立法目的相背离。这种现象可被称之为“支持起诉替代化”或“环境民事公益诉讼公法化”。这也是公益诉讼“国家化”在环境民事公益诉讼中的重要表现。就检察机关而言，已然成为环境民事公益诉讼最主要的发起主体。就行政机关而言，借助“生态环境损害赔偿制度”试点实施之东风，成为环境民事公益诉讼的又一主要发起主体。诚然，检察机关替代社会组织进行环境民事公益诉讼在部分领域效果上也许更好。但制度优劣的判断不宜过度唯效果论，也不宜脱离体系去讨论。我们应当从环境公益诉讼支持起诉制度的应然层面进行价值分析，去合理确定社会组织、检察机关和行政机关各自在环境民事公益诉讼中的定位和功能，是否与多元共治环境治理体系协调、匹配。在环境公益诉讼中检察机关职权不断扩张、出现公益诉讼行政化和国家化苗头的背景下，这种界分可能更为重要。

　　其次，在不断推进国家治理体系与治理能力现代化的时代背景下，鼓励和支持社会组织提起环境民事公益诉讼是优化社会治理结构、打造多元共治环境治理体系的重要抓手。在环境民事公益诉讼中，支持起诉制度所主要服务的社会组织，在权力监督、责任分担以及诉求表达等方面发挥着不可替代的功用。因此，环境公益诉讼中支持起诉的模式应当综合“实质介入说”和“谦抑帮助说”两种观点的优势，在尊重社会组织原告资格的前提下以其为主要对象进行帮助与协助。一方面，《民事诉讼法》虽然规定检察机关既可以支持行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼，也可以支持社会组织提起环境民事公益诉讼，但考虑到行政机关同样属于公权力机关、其所拥有的地位优势和技术优势不亚于检察机关，检察机关可以集中有限资源，以社会组织作为支持起诉的主要对象。另一方面，支持起诉也应充分尊重社会组织在环境民事公益诉讼中的原告资格；检察机关的介入应当以适当且必要为基本前提，所提供的帮助和协助不应影响、干扰甚至冲击社会组织在诉讼中的主体地位。

　　最后，以实践中的问题为导向，以应然层面的功能定位为基础，我国环境民事公益诉讼中支持起诉制度的改革完善主要包括：（一）以“应当支持起诉”和“可以支持起诉”的区分确立支持起诉的条件。其中，结合司法实践，环境民事公益诉讼中，应当支持起诉之条件至少应当包括：第一，社会组织诉讼能力欠缺，如社会组织举证能力欠缺、社会组织法律能力欠缺和社会组织经济能力欠缺等；第二，被告诉讼能力强势，如污染和破坏环境的主体经济地位强势和污染环境主体社会地位强势等；第三，产生严重的环境污染和生态破坏后果；第四，案情复杂，因果关系难以判断等；第五，其他应当支持起诉的情形。（二）以社会组织的申请建构支持起诉的启动规则。即支持起诉的启动以社会组织的申请为前提，社会组织享有申请与不申请支持起诉的决定权，而检察机关应当保持必要的谦抑与尊让，不得主动支持起诉。（三）以诉讼程序的推进过程建构支持起诉的方式。环境民事公益诉讼中支持起诉之方式，可称为检察机关以何种方式在何种程度上参与到社会组织依法提起的环境民事公益诉讼中。依照诉讼程序的推进过程，检察机关支持起诉的方式主要有：提供法律咨询和协助调查取证、提交书面意见、在法庭调查与法庭辩论中发表意见等。（四）以社会组织的良性发展建构支持起诉的保障制度。除环境民事公益诉讼中支持起诉制度的改革完善之外，以社会组织自身的良性发展为目的的支持起诉制度保障机制亦确有必要。第一，公权力机关明确各自的职责定位；第二，资金上的支持与激励；第三，专业人才供给的政策扶持。

　　

　　当前，中国环境公益诉讼的问题并非仅技术层面的细枝末节，而是系统性、方向性的。其根本症结，在于未清楚认识和准确把握公益诉讼作为一种公益救济机制的特殊之处，机械适用传统诉讼原理与规则，不能作出真正契合公益特点的制度安排。

　　首先，对诉讼之“民事”属性的重视和强调，是中国环境民事公益诉讼的突出特征。根据一种在理论界和实务界都颇具代表性的观点，我国环保不力的原因之一在于民事责任缺失，即使污染者受到惩罚，其所致损害也得不到弥补，因为传统诉讼制度下没有人可以对公共环境的损害提起民事诉讼。在此认识下，环境民事公益诉讼被定位为一种原告资格扩张的侵权诉讼，在环境受损时由特定主体作为“代表”提起诉讼以追究加害者的民事责任，通过民事责任的填补功能实现对环境公益的救济。侵权诉讼论体现了“环境有价，损害担责”“谁污染谁治理”的现代环境治理观，具有相当的正确成分，但却忽略了公益与私益、公产与私产在现代法秩序中的性质差异，遗忘了在法律世界里公共利益主要通过公法机制加以调整和保护，以及公法本身可以、应当且更有利于应对大规模、系统性生态环境损害。由于几乎完全抛开以公法规范为主要构成的现行环境法，孤立地看待环境损害并将救济希望仅寄于诉讼一途，从本为救济私权而生的传统民法中寻找依据和灵感，从民事诉讼的角度进行定位和设计，最终导致环境民事公益诉讼以私法规则处理公共问题的扭曲和错位。

　　但是，民事公益诉讼生而具有融合民事诉讼与行政执法的“混血”特征，“民事”只是外观和表象，“公益”才是本原和目的。此类诉讼要想良好实施，就不能简单照搬“从解决私权争议的角度进行设置与规定的”传统民事诉讼制度，而必须把握公共利益与公共事务的本质特征，创造真正契合公益特点的特殊规则。环境民事公益诉讼制度“公法诉讼”的特殊属性与独特规律具体体现在：其一，依据法定：严格依法实施。其二，制度类型化：分门别类发展。其三，有限适用：范围、主体特定。其四，行政优先：部门分权担责。其五，司法中立：法院有限能动。其六，公众参与：利益相关者充分参与。

　　其次，环境民事公益诉讼应当回归并强化“法定”，加强与管制法的内在关联。脱离“法定”，是我国公益诉讼的根本症结和问题之源。把对公益的判断和救济置于法律规定之下，是现代法治的基本要求，也是我国公益诉讼立法完善的首要任务和根本方向。明确环境民事公益诉讼作为公法诉讼的性质定位，确立其与其他公法机制的本质同一性和分工配合意识，区别代位执法诉讼与生态损害填补诉讼，按照“依法实施、分类发展、执法优先、司法补充”的原则进行制度安排，是制度完善的根本方向；其首要任务和基本路径是加强立法，补足法律短板。民事公益诉讼须破除通常情况下“民事”与“行政”的二分，把握自身作为“公法诉讼”的本质特征，发挥对行政机制的补充作用。为此，须礼让执法优先，避免重叠重复，合力齐抓共管。

　　最后，我国公益诉讼制度建设需要在法律层面加强立法，进行专门立法，并且非仅一部立法所能满足。从理想角度看，最佳方案建立一个由针对一般情形的一般规定的公益诉讼“综合法”和若干针对特定领域具体类型的公益诉讼“单行法”构成的系统体系。其中，作为单行法的《环境公益诉讼法》或《环境公益救济法》，鉴于生态环保的领域广泛性、事务复杂性和制度特殊性，该领域的公益诉讼也有必要单独立法，建立以生态环境损害救济为核心的公益保护制度体系，对于酝酿中的环境法典来说，《环境公益诉讼法》未来可直接构成其体系结构中的必要部分，单独作为一编，与环境执法相关责任、机制一起，共同构成完整的“生态环境责任”制度体系。

　　

　　生态环境损害赔偿诉讼涉及的环境污染、生态破坏行为严重，生态修复工作复杂，社会影响巨大。各级人民法院在审理生态环境损害赔偿案件时，要认真处理好以下关系，确保这项制度有序运行，全面实现保护国家利益、社会公共利益和人民群众环境权益的功能。

　　其一，处理好生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼、环境侵权责任纠纷案件的关系，保障受损生态环境得到有效修复，全面维护国家利益、社会公共利益和人民群众环境权益。生态环境损害赔偿诉讼是不同于环境民事公益诉讼和普通环境侵权责任诉讼的一类新的诉讼类型。《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）第一条就人民法院受理生态环境损害赔偿诉讼案件的条件作出明确规定。一是明确了可以提起生态环境损害赔偿诉讼的原告范围。依据《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）关于赔偿权利人以及起诉主体的规定，《若干规定》明确省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门可以作为原告提起诉讼。同时，明确“市地级人民政府”包括：设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区、县人民政府。二是明确了可以提起生态环境损害赔偿诉讼的具体情形。依据《改革方案》关于生态环境损害赔偿适用范围的规定，《若干规定》明确了可以提起诉讼的三种具体情形，包括发生较大、重大、特别重大突发环境事件的，在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的，以及发生其他严重影响生态环境后果的情形。需要说明的是，上述第三种情形包括各地依据《改革方案》授权制定的实施方案中的具体规定。三是明确了开展磋商是提起诉讼的前置程序。《若干规定》明确原告在与损害生态环境的责任者经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以提起生态环境损害赔偿诉讼。将磋商确定为提起诉讼的前置程序，为充分发挥磋商在生态环境损害索赔工作中的积极作用提供了制度依据。《若干规定》第二条规定了不适用本解释的两类情形，并明确了相应的救济渠道。具体包括两类：一是因污染环境、破坏生态造成人身损害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用侵权责任法等法律规定；二是因海洋生态环境损害要求赔偿的，适用海洋环境保护法等法律及相关规定。

　　其二，遵循司法规律，处理好生态环境司法保护与行政保护的关系。人民法院要认真贯彻以审判为中心的诉讼制度改革要求，履行好审判职责。积极发挥审判权指引、评价功能，做好必要的诉讼释明工作，引导各方诉讼主体依法行使诉讼权利，共同保障审判工作顺利开展。既要充分发挥司法审判的职能作用，在坚持平等原则基础上依法审理案件，促进生态环境有效修复，又要充分尊重环境资源行政主管部门的执法主体地位，防止审判权“越界”进入行政监管领域，还要注意与行政机关做好诉前磋商、证据调查收集、生态环境修复等环节的衔接协调，形成生态环境保护的强大合力。

　　其三，处理好尊重现实和改革创新的关系。既要遵循现有法律制度的基本原则和规则，又要主动服务党中央重大改革部署，解放思想、开拓创新，为探索完善生态环境损害赔偿制度贡献司法智慧。各级人民法院既要关注行政机关作为原告的特殊性，又要准确适用民事诉讼法及相关司法解释，处理好生态环境损害赔偿诉讼中一般规则和特殊规则的关系，有效排除外部阻力和干扰，强化对违法行为人的追责力度，不断完善生态环境司法保护机制。

　　

　　2017年《改革方案》正式颁布，其创设的生态环境损害赔偿诉讼对我国生态环境保护产生了重要影响：其一，《改革方案》将生态环境损害作为一种独立于传统环境侵权以及海洋生态环境损害的新的损害类型，即本质是一种针对生态环境自身的损害；其二，《改革方案》提出了具有可操作性的程序规范来强化对生态环境的保护，包括赔偿磋商、生态环境损害赔偿诉讼、生态环境修复监督等等；其三，《改革方案》不仅确定了生态环境损害责任以及实施方案，同时也强调技术体系建设、经费保障以及公众参与的支持作用。

　　但是，《改革方案》在生态环境损害赔偿诉讼与相关联的环境公益诉讼的衔接问题的处理上只是作了简单的规定，即“应当由最高人民法院根据我国实际来确定”。2019年，《若干规定》的颁布，正式确定了“生态损害赔偿诉讼优先于环境公益诉讼”的两类诉讼衔接的规则。《若干规定》虽然填补了两类诉讼衔接规则的空白，但是从生态环境诉讼实践和理论来看，有关两类诉讼衔接的争议并没有平息。

　　生态损害赔偿诉讼与环境公益诉讼之间是否可以兼容以及如何兼容，是当前环境司法必须回应的问题。在环境司法实践中，两者之间存有三种可能：（一）两者相互排斥，生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼都是独立的诉讼程序，不具有程序兼容的可能性。（二）两者程序是兼容的，共同提起诉讼。行政机关与环境公益组织共同作为原告向法院提起诉讼。两者都是环境利益的保护者，具有角色的契合性。一方面，环境公益组织作为环境治理体系的社会参与力量，依据《环境保护法》第58条提起环境公益诉讼。另一方面，行政机关是公共利益的保护者，不仅要履行环境管理职责，而且可依据《宪法》《物权法》以及其他法律法规的规定提起生态损害诉讼，救济受损的生态环境。（三）两者的程序是兼容的，独立提起诉讼。

　　理论上政府或行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼应当优先于环保组织提起的环境公益诉讼。理由如下：第一，两者诉讼程序的权源不同。生态损害赔偿诉讼是源于中央政府的授权，或以自然资源所有权人提起损害赔偿诉讼，或以生态环境保护职责提起损害赔偿诉讼，这既是政府或行政机关的权利，也是其法定职责。而环境民事公益诉讼是环保组织依据《环境保护法》《民事诉讼法》的相关规定，代表公共利益对生态环境损害提起的诉讼。其前提是环境保护领域存在政府失灵和市场失灵问题，因此，公民和社会组织作为环保执法的补充或辅助，来监督污染者，实际上也是代位环保执法机关实施环境法律。第二，欧盟及其成员国、美国等重视发挥行政机关在生态环境保护领域的第一职责。行政机关依托自身具备的主动性、威慑性、扩张性以及便捷性等优势，能够高质量、有效率地保护和救济生态环境利益。

　　目前阶段，应当鼓励而不是排斥环保社会组织参与生态环境损害赔偿诉讼，等到时机成熟再由环保组织直接对环境污染、生态破坏者提起环境民事公益诉讼转向主要对环保执法机关提起行政公益诉讼，前提是允许环保社会组织代表社会公共利益提起环境行政公益诉讼。环境公益组织作为重要的社会参与力量能够与生态损害赔偿诉讼形成合力。一方面，环境公益组织可以发挥独到的作用，以自身技术、专业、联络等优势，在损害赔偿评估、损害赔偿范围确定、生态修复、损害调查等方面与行政机关相互配合；另一方面，环境公益组织作为社会监督力量在环境审判、执行等过程中作为监督者，敦促行政机关采取积极、有效的救济方式，是公众参与环境治理的重要力量和有效方式。

　　

　　生态环境损害赔偿是“环境有价，损害担责”的直接体现和制度表达，对生态文明建设至关重要，不可或缺。作为一个前提性认识，必须明确的是，所谓“生态环境损害赔偿”并非单一的具体制度，而是目标接近、功能类同的一系列制度的统称。其核心指向和本质特征，是让生态环境的侵害者（污染环境或破坏生态者）就其非法行为所致生态环境损害承担恢复性责任，通过自己实施或承担费用由他人代为实施的方式修复受损的生态环境，实现环境公益救济。但在具体内容和建构路径上，可有多种选择，从而形成不同的具体制度，就我国目前而言，大致分为三类：

　　一是以体制改革方式推行的“生态环境损害赔偿制度”。这是最典型、最狭义的生态环境损害赔偿制度类型。其主要依据是中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《改革方案》及各省区市陆续跟进制定的类似政策文件。为更好地推进相关工作，国家相关部委、机关也陆续出台了一些重要规章文件，如最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》、财政部《生态环境损害赔偿资金管理办法》以及生态环境部联合其他九部门、机关联合发布的《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》等。在这一制度框架下，生态环境损害的“赔偿权利人”限于省、市地级政府和受国务院委托代行全民所有自然资源资产所有权的管理部门三类政府主体，具体工作可由其指定的相关部门或机构进行。适用情形为《改革方案》或各地区自主确定的“严重影响生态环境”的特定情形，如发生较大环境事件，在需要重点保护的特殊区域造成污染或破坏等。在实施手段上强调“磋商”，只有磋商不成时方得起诉。

　　二是作为环境民事公益诉讼内容之一的“修复生态环境”。根据《民事诉讼法》第55条、《环境保护法》第58条，符合条件的环保组织和检察机关可以对污染、破坏生态环境造成公益损失者提起民事公益诉讼。而根据最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，环境民事公益诉讼的原告可以请求被告修复生态环境或承担相关费用。

　　三是作为环境行政责任的“责令修复、恢复或补种”及其代履行。如《水污染防治法》第58条、第90条、第94条规定的“责令限期采取治理措施，消除污染”；《森林法》第74条、第76条、第81条规定的“补种”“限期恢复植被和林业生产条件”等。这些主要由环境资源监管部门通过行政执法实施的，针对严重违法行为，以行政责任及其代履行面目出现的制度，同样具有消除损害后果，恢复受损环境，并由污染破坏者承担相应成本的功能和效果，也是广义的生态环境损害赔偿的一部分。

　　这三类制度虽然性质不一、主体不同、依据迥异，但价值目标类同，适用范围交叉，效果、功能近似，彼此影响关联，须秉持系统思维予以整体认识。对于某一造成生态环境损害从而有启动修复、赔偿之可能的案件，应从三类制度的可适用性及实施状况出发进行整体判断，统筹考虑和应对，而不能只抓一点，不及其余。否则，可能造成不同制度的重复重叠、排挤干扰，导致事倍功半甚或劳而无功。

　　

　　【文献来源】

　　● 责任编辑：宋韬