18℃立法下的20℃语境

　　一部地方性法规，20多年来，始终牵扯着逾千万百姓的心，因为事关中国最北省份黑龙江人民一年中长达半年的冷与暖。

　　这部条例承载着“城市供热”之名，经历4次立修，围绕着室温标准不低于16℃、18℃还是20℃，尽管产生过“共识”，但也一直争议不断，未曾平静过。

　　

　　16℃晋级

　　1996年8月31日，黑龙江省第八届人大常委会第二十三次会议通过《黑龙江省城市供热条例》，其中第十九条规定：在采暖期内，供热单位应当保证居民用户的室内温度昼夜不低于16℃，市、县可以规定高于16℃的室内温度。

　　时隔约9年，2005年4月8日，黑龙江省第十届人大常委会第十四次会议通过《黑龙江省城市供热条例》，其中第二十二条规定：在供热期限内，居民居室内六时至二十一时的温度应当达到18℃以上，其他时间不得低于16℃。1996年通过的城市供热条例同时废止。

　　又6年后，2011年8月12日，黑龙江省第十一届人大常委会第二十六次会议通过《黑龙江省城市供热条例》，其中第三十二条规定：在供热期内，供热单位应当保证居民卧室、起居室（厅）温度全天不低于18℃……各市、县人民政府可以根据当地实际情况，制定高于18℃的温度标准。2005年通过的城市供热条例同时废止。

　　2015年4月17日，黑龙江省第十二届人大常委会第十九次会议对该条例作出修正，其中第三十二条仍然规定是“起居室（厅）温度全天不低于18℃”。

　　“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”国家要善治，须先有良法。法治，不仅是规则之治，更是良法之治，是良法与善治的有机结合。

　　回望4次立修，条例名称始终没有变化，规范内容却与时俱进，进步有目共睹。从1996年规定“室内温度昼夜不低于16℃”，到2005年规定“室内六时至二十一时的温度应当达到18℃以上”，再到2011年、2015年规定“全天不低于18℃”，彰显了黑龙江省立法机关在党的领导下，坚持以人民为中心的发展思想，在平衡、调整社会利益方面发挥的重要主导作用，堪称高质量推动科学立法、民主立法、依法立法的生动实践。

　　

　　2015年3月，立法法迎来了首次修改，依法赋予了所有设区的市地方立法权。据此，2016年12月，黑龙江省十二个设区的市人大及其常委会全部拥有了地方立法权。

　　2017年，齐齐哈尔市供热立法开始“升温试水”。8月25日，黑龙江省第十二届人大常委会第三十五次会议批准的《齐齐哈尔市城市供热管理规定》指出，提倡和鼓励居民卧室、起居室(厅)舒适温度全天不低于20℃。这在当时黑龙江省现行供热法规中，首次出现了“不低于20℃”字样，尽管是用了“提倡和鼓励”的表述。

　　随之，在2019年6月28日，总共二十四条、3200余字的《黑河市城市供热用热办法》，被黑龙江省第十三届人大常委会第十二次会议批准，明确指出：“供热单位应当保证居民热用户卧室、起居室(厅)温度全天不低于二十摄氏度。”法条表述中的“应当”二字，夯实了20℃的刚性要求。

　　“新区内集中供热的居民住宅执行室温不低于20℃供暖标准”，这是继黑河供热用热办法通过3个月后，即2019年12月18日，黑龙江省第十三届人大常委会第十五次会议通过的《黑龙江省哈尔滨新区条例》中的规定。哈尔滨新区包括哈尔滨市松北区、呼兰区、平房区的部分区域，规划面积493平方公里。在哈尔滨部分区域作出“不低于20℃供暖标准”的规定，或许有了在哈尔滨市乃至全省开展探索或者先行先试的意味。

　　从齐齐哈尔市“试水”，到黑河市、哈尔滨新区“破局”，应该是坐实了黑龙江省在局地供热立法上的“20℃供暖标准”。 

　　“从18℃到20℃，看似仅提高了2℃，但这才是全面建成小康社会的温度，是人民满意度从60分到100分的跃升。”当地百姓积极评价，这才真正是对“民有所呼”的“我有所应”。

　　突破和发端，或许更是引领和扩展。2020年10月、12月，大庆市有关部门两次公布了《大庆市城市供热条例（征求意见稿）》。该市供热办负责人透露，大庆市新的供暖达标温度20℃，计划在2021年10月通过立法并付诸实施。

　　

　　20℃呼唤

　　得善治之良法，一定是百姓拥护的法、行之有效的法、破解治理难题的法。进一步讲，良法必须切实考虑人民感受。

　　黑龙江省在中国位置最北、最东，属高寒地区，冬季漫长寒冷，全年平均气温在0℃以下，一年中有半年是取暖期。

　　“根据现行省供热条例，家里测出了18℃，算是达标了，可总觉得冷飕飕的，必须得穿毛衣或厚睡衣睡裤。暖气也就摸着不算凉而已。去了亲戚朋友家，20℃就明显不一样了，穿个秋衣秋裤就可以了。”有类似这样说法的百姓很多。

　　18℃还是20℃？18℃的法律规定虽然是现实，但20℃的语境存在也真实。

　　多年东北偏北的生活经验告诉人们，当室温达到18℃时，身体健康的人需要再穿一件厚外衣，这时才不会觉得冷。正常情况看，18℃只能是满足取暖需求，并未达到舒适标准。

　　医务人士指出，长期处于18℃室温下，正常成年人可能感觉不明显，不过是需要多穿一件衣服而已，但可能会引发老年人心脏供血不足、心绞痛或者心梗，小孩子可能会得上呼吸道感染、手足口病、腹泻等。

　　在2019年1月召开的哈尔滨两会上，有政协委员直言，室温18℃，青壮年尚可接受，对于年老体弱的老年人和抵抗力差的儿童来说有些偏低，更不适合于医院、幼儿园、学校和宾馆等公共场所。多位委员指出，近年来老龄人口显著增加，对提高室温标准的期盼越来越强烈。他们经对社区内用户调查，结果显示，认为理想温度应在20℃以上的用户占95%以上。

　　哈尔滨市人大代表伏卉丹、吴文峰等也建议，全面建成小康社会取得伟大历史性成就，与时俱进修改已经实施了10年的《黑龙江省城市供热条例》，应适当提高城镇居民住宅冬季供暖温度最低标准至20℃或者22℃。

　　在2019年黑龙江省十三届人大三次会议上，哈尔滨代表团丁非等18名省人大代表联名提出了《关于修改〈黑龙江省城市供热条例〉第三十二条的议案》。当时，议案办理方及有关部门给出的基本意见是，修改条例第三十二条，在全省范围内将供热温度统一提高到20℃，条件和时机暂不成熟。

　　“小智治事，中智治人，大智立法。”做到良法善治，要始终坚持以人民为中心的发展思想，继续把改善人民生活品质放到更加突出位置，抓住同百姓切身利益密切相关的痛点难点问题，努力倾听人民呼声，适时修订地方性法规，如此才能真正体现在攻坚克难中的制度实践力量。

　　（作者系中共黑龙江省委奋斗杂志社《法治》杂志执行主编）

　　● 责任编辑：侯兆晓