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本刊简介《立案登记制改革》专题报道之七
怎样破解“立案难”？
“立案难”的说法并不是新中国成立就有的，也不是改革开放后立即出现的，而是随着人民法院开展立审、审执和审监分立之后出现的。之前，“告状难”是社会对无法解决纠纷的主要表述。
1999年最高人民法院颁布的“一五”改革纲要中明确要求，1999年底，全国各级人民法院根据明确职责、分工合理、运转高效的原则，全面实行立审分立、审执分立、审监分立。“立、审、执”分立后，“告状难”的呼声渐弱，分解为立案难、诉讼难和执行难等“三难”。
随着改革开放的不断深入、市场经济的迅速发展和法院管理的日益规范，反映审判难、执行难的意见得到了有效化解，但是由于大量纠纷产生并涌入法院，立案难的问题更加凸显。研究立案难有哪些表现，探究造成立案难的原因，运用法治思维和法治方式思考解决立案难问题，对于落实立案登记制改革意义重大。
根据不同的标准，可以对“立案难”进行不同的划分。
其一，根据内容，“立案难”可划分为难以立案和立案过程艰辛两方面。
目前，公众反映比较突出的主要集中在“不立案”问题。以受地方因素影响最大的行政诉讼为例，据统计，行政诉讼案件立案数在近几年连续下降的情况下，2013年又比2012年下降5%。北京市人大内务司法委员会发布的调研报告显示，近三年来北京市行政案件立案率连续下降，平均立案率仅为30%左右。
立案过程的艰辛，主要表现为多次往返的立案和在立案大厅漫长的等待等。实践中，由于打印发放多种材料的工作要求，立案窗口的工作费时耗力，需要当事人等候。据统计，即便所有条件都符合要求的当事人在立案窗口立案，平均也需要花费30分钟左右的时间。
其二，根据所立案件是否应由法院主管，可以将立案难划分为应由法院主管而不立案造成的立案难、法律规定不清晰造成的不立案和不属于法院主管的案件的立案难。前两者属于本文讨论的范围。严格地说，后者不属于立案难的范围，乃是法院依法办事所致。
其三，根据所立案件的性质，“立案难”可划分为民事案件立案难、商事案件立案难、知识产权案件立案难、刑事自诉案件立案难、行政案件立案难和执行案件立案难等。其中，行政案件和刑事自诉案件“立案难”较为突出。
其四，根据反映问题的主体，可以将立案难划分为一般人员的立案难和特殊主体的立案难。
其五，根据认识主体的不同，可以将立案难划分为法院工作人员认为的立案难和法院外部人员认为的立案难。持立案难观点的法院工作人员主要是立案庭的工作人员。
其六，根据立案难的原因，可以将立案难划分为因司法政策引起的立案难、因制度引起的立案难、因方法引起的立案难、因当事人引起的立案难和其他因素引起的立案难。
立案审查制引起的立案难属于制度原因引起的立案难。在立案过程中，立案窗口承担许多与立案无关的工作，导致立案效率低下，属于因方法引起的立案难。当事人诉讼材料准备不足导致无法一次性立案属于当事人原因引起的立案难。另外，历史遗留问题因素、政治因素、新类型因素、舆论因素和人情关系因素等等都有可能在一定时期影响立案工作，导致立案难。
其一，非法治思维和法治方式是造成立案难的根本原因，主要表现为非法治思维对法律规定、司法要求等进行误解和曲解。
以“立得进、审得出、执得结”的工作要求为例，“立得进、审得出、执得结”是对法院立案、审判和执行工作的要求，对于法院工作起到了有效的促进作用。但是，实践中，由于种种原因作祟，有观点将这一要求曲解为立案工作要为能审出去案件和执结案件服务。于是乎，舍司法公平正义之大，求明哲保身、得过且过之末技在法院泛延。
在要为本院审判和执行负责思维方式的指导下，立案工作千方百计地将难以审结和执结的案件作不予立案的处理，把依法立案变成了依能否结案为标准的立案。以行使审查权为名，提高立案门槛、能不立案就不立案等做法都是这一思维方式下的具体做法。
又如，以有限司法为由解释立案难的有限立案思维。该观点认为，由于当前法律规定不完备，社会变迁中的诸多问题缺乏法律调整，法院的司法权限和能力有限，如将其纳入法院受案范围，只会加大处理问题的难度。在立案阶段应该进行有限立案，以避免置法院审判和工作于被动之中。
例如，对于刑事自诉案件的立案问题，虽然刑事诉讼法规定受害人对于三类案件可以提起刑事自诉，但实务操作中存在问题。一般而言，审理刑事自诉案件时，法院必须保证被告到庭，否则，不能缺席判决。要保证被告到庭，就必须对被告采取强制措施。但刑事自诉案件中，在受害人诉至法院前，被告往往没有被采取强制措施。如果法院采取逮捕措施，由于未经开庭审理，不能确定是否有犯罪事实，似乎又不符合“有证据证明有犯罪事实，采取取保候审措施不足以防止可能出现的几类社会危害性”的逮捕标准，无法把握取保候审和逮捕之间的选择问题。
其二，立案工作未真正独立，权责设定不科学。
主要表现在两个方面，一方面，立案工作的地位和违法的责任不科学。对于此类内容，立法和实务两个层面均缺乏相关的制度和规范。实务操作中，权责严重错位。
一是对于按照法律规定应予立案的起诉，怠于立案或违法不予立案的行为没有规定法律责任，导致实践中出现不立案不承担责任的导向。二是立案承担过于苛刻的责任。除此之外，立案庭在进行形式审查中既要考虑形式要件，还要考虑审判、执行等实体因素，承担着判断案件后续情况以及是否存在历史问题因素、政治因素、舆论炒作因素和信访因素等等。对于立案工作，这些极高的要求有如小马拉大车，不堪重负。
另一方面，立案权和审判权、执行权不对等，立案权弱于审判权、执行权。
虽然1999年底，全国各级人民法院根据“一五”改革纲要的要求，实行了立审分立、审执分立、审监分立，但是具体运行中，职责明确、分工合理、运转高效的原则却未能得到全面贯彻实施，立案权并没有真正独立起来，无法与审判权、执行权相匹配。对于存疑的立案请求，立案庭不能独立决定立案与否，而是需要征求相关审判庭的意见，并在多数情况下受制于审判庭的意见。
例如，刑事自诉案件、大部分行政案件和存疑的民事案件的立案初审往往需要与审判庭会商。审判庭为了方便案件后续审理也乐于参与审查，并有意识地提高受理案件的标准。会商的结果通常是要么意见不统一，案件难立；要么明显提高受案标准，案件依然难立。
其三，立案工作缺乏科学分类和分担。
与审判、执行相比，立案工作有着“快、博、杂”的特点。快是指当事人和法律都要求立案人员要快速完成立案工作。博是指立案工作处理的案件涉及法院处理的各类案件。杂是指立案工作处理的多是一些形式上的琐碎的事项。这些特点决定了立案工作可以进一步划分为事务性工作和程序性工作两大类。例如，材料的份数、身份证复印等属于事务性工作。最终立案和发送案件受理通知书等则属于程序性工作。
目前，立案业务没有区分事务性工作和立案程序性工作，全部都由立案窗口法官答复和解决。由于要填写和发送《案件受理通知书》《诉讼风险提示书》《诉讼权利义务告知书》等八份材料，对于起诉材料准备齐全的当事人来说，在立案窗口完成一件案件的立案需要30分钟左右的时间，至于等候的时间则可能更长。从已有的改革措施来看，立案部门承担的事务性工作呈现出迅速上升的趋势。这些事务性工作既拉长了当事人等候的时间，又降低了立案窗口的工作效率，直接影响了公众对立案工作的满意度。
区分这两种工作，可以实现以下效果：第一，减少当事人的等待时间；第二，减少立案窗口的工作量；第三，尽早在事务性工作中发现敏感案件，提前给立案法官预警，增加敏感案件的研究处理时间，更好地解决纠纷；第四，负责事务性工作的同志可以在处理事务性工作的同时向当事人介绍多元化调解，力争将纠纷化解于诉前。
近年来，我国大力推进的法制宣传教育取得了丰硕成果。人民群众法制意识大大提高，维权情绪空前高涨。尤其对私权的维护意识几乎登峰造极。“依法处理”几乎被理解成“法院处理”，动辄打官司、讨说法、要赔偿，大量纠纷涌向法院。依法维权应予支持，但是恶意诉讼、虚假诉讼、过度维权以及许多不属于法院管辖的纠纷涌向法院给法院立案工作造成了麻烦。对于不属于法院管辖的纠纷，依法不予立案的做法，给当事人和社会留下了立案难的印象。
由于对社会治理的忽视和对法治的重视及了解不够全面，一方面社会各组成部分将应由其发挥作用并解决的纠纷或多或少地推向了司法，另一方面对于法院依法作出的是否立案受理、权益是否应该受到保护等等裁判，社会未能予以依法全面客观地评价。不管事由，只要涉诉，一律由法院负责解决。作为维护公平正义最后一道防线的司法，变成了解决纠纷的第一道防线，严重影响了司法公信和解决纠纷的秩序。
其二，有关立案立法的不科学。
立法方面，民事诉讼法、刑事诉讼法和行政诉讼法对立案程序和标准有所规定，但是过于简陋，缺少不予立案应承担的法律责任的规定。虽然立法机关早已认识到立案难问题，并在修改相关法律中作了相应规定。
例如，在1991年4月2日王汉斌同志作的《关于<中华人民共和国民事诉讼法（试行）>（修改草案）的说明》中就明确指出：“有些有管辖权的人民法院对一些应当受理的民事案件，以各种借口推出不管，不予受理。草案明确规定，对符合本法规定起诉的民事案件，人民法院必须受理；对不符合起诉条件的，人民法院应当作出裁定不予受理；原告不服的可以上诉，以维护当事人的诉讼权利。”但实践中，这些规定收效甚微。域外之法国，为了保证案件得到审理，法国民法典第4条规定：“法官借口法律无规定、不明确或者不完备而拒绝审判者，以拒绝审判者追诉之。”我国至今也没有出现此类法律规定。
有权无责，违反了权责相一致的原则。立法方面的不科学在微观和宏观两个层面造成危害。微观上，对于具体案件，出现了不立案不承担法律责任的取向。宏观上，权益得不到依法保护，损害了法治形象。又如，诉讼法中对起诉与诉讼条件不加区分，导致人们分不清起诉应准备的条件和法院受理案件应具备的条件之间的差别，错误地认为只要具备起诉条件，法院就应该受理诉讼。
其三，当事人弱势。
当下，依法维权已经成为共识，但是如何依法维权、哪些纠纷属于法院主管、属于法院主管的纠纷应该由哪家法院管辖、法院的办公地点以及如何提起诉讼和准备提起诉讼的材料等等法律知识却常常不为纠纷当事人所具备。加之，提起诉讼时需要提供一定的信息资料和证据。例如，原告需要提供被告的身份信息、案件的初步证据等。但是由于社会管理存在的某些壁垒，导致原告获取对方当事人信息和有关证据具有一定的难度。即便按照法律规定的最低标准操作，依法维权的当事人仍然感到无所适从，甚至专业律师也有困难重重之感。
其四，社会诚信缺失，虚假诉讼较多。
目前，世界范围内普遍存在着社会诚信缺失的现象。在我国，转型期社会呈现出的诚信缺失尤为严重，甚至蔓延到了司法领域，出现了妄图利用司法审判转移财产、逃避债务的虚假诉讼和恶意诉讼现象，“信任困境”极大地影响着人们的生活、行为以及社会秩序。为此，立法方面，修改后的民事诉讼法第十三条第一款明确规定：“民事诉讼应当遵循诚实信用原则。”司法方面，对于法院来说，在立案审查阶段预防虚假诉讼和恶意诉讼可以实现利益最大化。故许多法院在立案阶段采取了一定措施，提高立案门槛。
例如，限制支付令案件标的和加大审查力度；一人以多人名义提起诉讼的涉群体性劳动争议纠纷中，对具有虚假诉讼高度概然性的案件，要求当事人对授权委托进行当面签署或委托人亲自来法院；对所有当事人发放诚信诉讼承诺书等等。这些措施既增加了正常打官司的当事人的工作量，也增加了法院立案工作的工作量，在一定程度上构成了立案难问题。
其五，有关立案工作的法学理论研究薄弱。
近年来，我国诉讼法理论取得了长足的进步。但是诉讼法理论中有关立案工作的理论研究明显不足。例如，虽然研究了国外的立案登记制度和审查制度，但是多限于介绍性的研究，对于各种立案制度产生的深层次的文化、社会、政治和经济等方面原因以及实务操作缺乏深入研究。
在司法改革中，必须充分尊重和兼顾司法规律、审判任务，调动法院整体资源研究立案问题。新一轮司法改革必须立足当下中国国情。在研究立案工作中，不能就事论事，就立案论立案，而是必须统筹兼顾，调动法院整体资源研究立案问题。目前，通常的做法是，解决某个系统的问题就在某个系统研究解决。例如，解决立案难的问题，就在法院立案系统研究。这一做法固然不错，但却违背了马克思主义哲学普遍联系的观点，得出的结论和做法往往浮于表面，不能从根本上解决问题。于是乎，出现了某些法院在解决立案难问题上，对当事人立案的要求没有实质措施，但在喝茶倒水方面采取“五星”级服务措施，甚至为当事人的小孩备上了纸尿裤。这些措施不能说无益于解决立案难问题，但可以肯定的是这些措施没有抓住问题的实质。
正确看待和应对立案登记制引发的案件数量变动。有观点认为，实行立案登记制，将导致大量纠纷涌入法院，审判不堪重负。这种观点存在一定道理。笔者认为，对于实行立案登记制后，可能出现的案件数量增长的态势，要有正确的认识，即建立在调查研究社会化解纠纷情况基础上的认识。据对北京市1739名人员的调查，其中，69%的被访者从未打过官司。在解决纠纷首选方式的排序中，77.7%的答案首选非诉讼途径解决纠纷。其中，66.3%的答案首选采用人民调解的方式解决纠纷。只有22.1%的答案首选诉讼解决纠纷。可见，登记制后，案件数量会上升，但不一定似洪水猛兽。与此同时，必须充分发挥司法的一般预防和个案解决的功能，让每一起审判都能实现举一反三的辐射力，让大量纠纷当事人量体裁衣般地参照已有判决通过非诉讼方式解决纠纷。
正确处理重大、敏感、疑难案件的立案工作。对于重大、敏感、疑难案件的立案工作，实践中存在着一种潜规则，即不是依法立案，而是根据此类案件是否能顺利审结、审理的社会效果等多种因素决定是否立案。法院对此类案件多采取慎重立案的态度和“三不”原则处理。结果是此类案件的制造者或是茫然不知，或是认为无所谓，此类案件不断被制造出来，法院绞尽脑汁化解此类纠纷。此类案件涉及的人民群众的利益不能得到依法公开、透明的保护。毋庸置疑，这种做法在一定程度上避免了法院审判工作因审理重大、敏感、疑难案件而陷入尴尬境地，具有一定的实际效果和作用。但很明显，这种做法不符合法治思维和法治方式，其效果和作用只是一时一地的，不符合法治长治久安的需要。在依法治国背景下，对于所谓的重大、疑难、敏感案件，法治思维和法治方式要求法院保护当事人诉权，依法立案，通过公开、公正的审理，解决重大、疑难、敏感案件。从最后一道防线“倒逼”制造这类案件的地区、部门从源头上依法办事，变从作为救济末端的司法围堵性预防为依法行政的源头性预防。
立案必须保证诉权的合法行使，规制诉权滥用不属于立案的主要工作，不能因噎废食。有观点认为，立案阶段应当防范诉权滥用，实行立案登记制会引发诉权滥用。根据我国民事诉讼法第112条、第113条的规定，对当事人之间恶意串通、企图通过诉讼侵害他人合法权益或逃避履行法律文书确定的义务的起诉行为是滥用诉权行为。对于滥用诉权行为，法院应当采取的措施包括驳回其诉讼请求；予以罚款、拘留；情节严重并产生严重后果的，追究滥用诉权人的刑事责任。可见，民事诉讼法将对滥用诉权的甄别、处罚和防范放在了案件审理阶段，而不是在立案阶段。如前所述，立案侧重于保护诉权的合法行使。
杜绝现有的各种从政绩考核、部门利益等方面产生的思维方式对立案登记制的影响。近年来，随着改革的不断深入，法院管理越来越符合司法规律，但是长时间非法治思维和法治方式的后遗症仍然时有反复。盲目追求结案率、年底立案关门等传统的管理方式在某些地方某些时候仍然存在。为了法院便于审理和执行，而将疑难纠纷拒之门外。司法是解决社会矛盾的最后一道正常途径，如堵塞这一渠道，该立案的不立案，势必把矛盾推向社会，影响社会的稳定。相反，依法受理应当立案的起诉，经法庭审理，作出公正判决，即使败诉，也使当事人知道败诉的原因，有利于服判息诉。
（作者为北京市东城区人民法院副院长）
1999年最高人民法院颁布的“一五”改革纲要中明确要求，1999年底，全国各级人民法院根据明确职责、分工合理、运转高效的原则，全面实行立审分立、审执分立、审监分立。“立、审、执”分立后，“告状难”的呼声渐弱，分解为立案难、诉讼难和执行难等“三难”。
随着改革开放的不断深入、市场经济的迅速发展和法院管理的日益规范，反映审判难、执行难的意见得到了有效化解，但是由于大量纠纷产生并涌入法院，立案难的问题更加凸显。研究立案难有哪些表现，探究造成立案难的原因，运用法治思维和法治方式思考解决立案难问题，对于落实立案登记制改革意义重大。
“立案难”有哪些表现？
“立案难”主要是指当事人提起的民事诉讼、行政诉讼和刑事自诉或执行申请难以获得法院准许，难以进入审理或执行程序。主要表现在：第一，对于当事人提起的诉讼，法院难以受理案件，即立不上案。具体包括属于法院主管范围的诉讼、不属于法院主管范围的诉讼和当事人提起的属于法律规定界限模糊的诉讼等三种情况，该起诉的难以被法院受理；第二，对于当事人提起的诉讼，受理案件拖沓，即立案时间长，手续繁杂，等待时间长；第三，在立案阶段，需要当事人或其代理人往返的次数太多。根据不同的标准，可以对“立案难”进行不同的划分。
其一，根据内容，“立案难”可划分为难以立案和立案过程艰辛两方面。
目前，公众反映比较突出的主要集中在“不立案”问题。以受地方因素影响最大的行政诉讼为例，据统计，行政诉讼案件立案数在近几年连续下降的情况下，2013年又比2012年下降5%。北京市人大内务司法委员会发布的调研报告显示，近三年来北京市行政案件立案率连续下降，平均立案率仅为30%左右。
立案过程的艰辛，主要表现为多次往返的立案和在立案大厅漫长的等待等。实践中，由于打印发放多种材料的工作要求，立案窗口的工作费时耗力，需要当事人等候。据统计，即便所有条件都符合要求的当事人在立案窗口立案，平均也需要花费30分钟左右的时间。
其二，根据所立案件是否应由法院主管，可以将立案难划分为应由法院主管而不立案造成的立案难、法律规定不清晰造成的不立案和不属于法院主管的案件的立案难。前两者属于本文讨论的范围。严格地说，后者不属于立案难的范围，乃是法院依法办事所致。
其三，根据所立案件的性质，“立案难”可划分为民事案件立案难、商事案件立案难、知识产权案件立案难、刑事自诉案件立案难、行政案件立案难和执行案件立案难等。其中，行政案件和刑事自诉案件“立案难”较为突出。
其四，根据反映问题的主体，可以将立案难划分为一般人员的立案难和特殊主体的立案难。
其五，根据认识主体的不同，可以将立案难划分为法院工作人员认为的立案难和法院外部人员认为的立案难。持立案难观点的法院工作人员主要是立案庭的工作人员。
其六，根据立案难的原因，可以将立案难划分为因司法政策引起的立案难、因制度引起的立案难、因方法引起的立案难、因当事人引起的立案难和其他因素引起的立案难。
立案审查制引起的立案难属于制度原因引起的立案难。在立案过程中，立案窗口承担许多与立案无关的工作，导致立案效率低下，属于因方法引起的立案难。当事人诉讼材料准备不足导致无法一次性立案属于当事人原因引起的立案难。另外，历史遗留问题因素、政治因素、新类型因素、舆论因素和人情关系因素等等都有可能在一定时期影响立案工作，导致立案难。
法院系统内部立案难的原因
在法院系统内部，立案难有三种原因。其一，非法治思维和法治方式是造成立案难的根本原因，主要表现为非法治思维对法律规定、司法要求等进行误解和曲解。
以“立得进、审得出、执得结”的工作要求为例，“立得进、审得出、执得结”是对法院立案、审判和执行工作的要求，对于法院工作起到了有效的促进作用。但是，实践中，由于种种原因作祟，有观点将这一要求曲解为立案工作要为能审出去案件和执结案件服务。于是乎，舍司法公平正义之大，求明哲保身、得过且过之末技在法院泛延。
在要为本院审判和执行负责思维方式的指导下，立案工作千方百计地将难以审结和执结的案件作不予立案的处理，把依法立案变成了依能否结案为标准的立案。以行使审查权为名，提高立案门槛、能不立案就不立案等做法都是这一思维方式下的具体做法。
又如，以有限司法为由解释立案难的有限立案思维。该观点认为，由于当前法律规定不完备，社会变迁中的诸多问题缺乏法律调整，法院的司法权限和能力有限，如将其纳入法院受案范围，只会加大处理问题的难度。在立案阶段应该进行有限立案，以避免置法院审判和工作于被动之中。
例如，对于刑事自诉案件的立案问题，虽然刑事诉讼法规定受害人对于三类案件可以提起刑事自诉，但实务操作中存在问题。一般而言，审理刑事自诉案件时，法院必须保证被告到庭，否则，不能缺席判决。要保证被告到庭，就必须对被告采取强制措施。但刑事自诉案件中，在受害人诉至法院前，被告往往没有被采取强制措施。如果法院采取逮捕措施，由于未经开庭审理，不能确定是否有犯罪事实，似乎又不符合“有证据证明有犯罪事实，采取取保候审措施不足以防止可能出现的几类社会危害性”的逮捕标准，无法把握取保候审和逮捕之间的选择问题。
其二，立案工作未真正独立，权责设定不科学。
主要表现在两个方面，一方面，立案工作的地位和违法的责任不科学。对于此类内容，立法和实务两个层面均缺乏相关的制度和规范。实务操作中，权责严重错位。
一是对于按照法律规定应予立案的起诉，怠于立案或违法不予立案的行为没有规定法律责任，导致实践中出现不立案不承担责任的导向。二是立案承担过于苛刻的责任。除此之外，立案庭在进行形式审查中既要考虑形式要件，还要考虑审判、执行等实体因素，承担着判断案件后续情况以及是否存在历史问题因素、政治因素、舆论炒作因素和信访因素等等。对于立案工作，这些极高的要求有如小马拉大车，不堪重负。
另一方面，立案权和审判权、执行权不对等，立案权弱于审判权、执行权。
虽然1999年底，全国各级人民法院根据“一五”改革纲要的要求，实行了立审分立、审执分立、审监分立，但是具体运行中，职责明确、分工合理、运转高效的原则却未能得到全面贯彻实施，立案权并没有真正独立起来，无法与审判权、执行权相匹配。对于存疑的立案请求，立案庭不能独立决定立案与否，而是需要征求相关审判庭的意见，并在多数情况下受制于审判庭的意见。
例如，刑事自诉案件、大部分行政案件和存疑的民事案件的立案初审往往需要与审判庭会商。审判庭为了方便案件后续审理也乐于参与审查，并有意识地提高受理案件的标准。会商的结果通常是要么意见不统一，案件难立；要么明显提高受案标准，案件依然难立。
其三，立案工作缺乏科学分类和分担。
与审判、执行相比，立案工作有着“快、博、杂”的特点。快是指当事人和法律都要求立案人员要快速完成立案工作。博是指立案工作处理的案件涉及法院处理的各类案件。杂是指立案工作处理的多是一些形式上的琐碎的事项。这些特点决定了立案工作可以进一步划分为事务性工作和程序性工作两大类。例如，材料的份数、身份证复印等属于事务性工作。最终立案和发送案件受理通知书等则属于程序性工作。
目前，立案业务没有区分事务性工作和立案程序性工作，全部都由立案窗口法官答复和解决。由于要填写和发送《案件受理通知书》《诉讼风险提示书》《诉讼权利义务告知书》等八份材料，对于起诉材料准备齐全的当事人来说，在立案窗口完成一件案件的立案需要30分钟左右的时间，至于等候的时间则可能更长。从已有的改革措施来看，立案部门承担的事务性工作呈现出迅速上升的趋势。这些事务性工作既拉长了当事人等候的时间，又降低了立案窗口的工作效率，直接影响了公众对立案工作的满意度。
区分这两种工作，可以实现以下效果：第一，减少当事人的等待时间；第二，减少立案窗口的工作量；第三，尽早在事务性工作中发现敏感案件，提前给立案法官预警，增加敏感案件的研究处理时间，更好地解决纠纷；第四，负责事务性工作的同志可以在处理事务性工作的同时向当事人介绍多元化调解，力争将纠纷化解于诉前。
哪些社会原因导致立案难？
其一，全社会对法治尚未完全形成共识。近年来，我国大力推进的法制宣传教育取得了丰硕成果。人民群众法制意识大大提高，维权情绪空前高涨。尤其对私权的维护意识几乎登峰造极。“依法处理”几乎被理解成“法院处理”，动辄打官司、讨说法、要赔偿，大量纠纷涌向法院。依法维权应予支持，但是恶意诉讼、虚假诉讼、过度维权以及许多不属于法院管辖的纠纷涌向法院给法院立案工作造成了麻烦。对于不属于法院管辖的纠纷，依法不予立案的做法，给当事人和社会留下了立案难的印象。
由于对社会治理的忽视和对法治的重视及了解不够全面，一方面社会各组成部分将应由其发挥作用并解决的纠纷或多或少地推向了司法，另一方面对于法院依法作出的是否立案受理、权益是否应该受到保护等等裁判，社会未能予以依法全面客观地评价。不管事由，只要涉诉，一律由法院负责解决。作为维护公平正义最后一道防线的司法，变成了解决纠纷的第一道防线，严重影响了司法公信和解决纠纷的秩序。
其二，有关立案立法的不科学。
立法方面，民事诉讼法、刑事诉讼法和行政诉讼法对立案程序和标准有所规定，但是过于简陋，缺少不予立案应承担的法律责任的规定。虽然立法机关早已认识到立案难问题，并在修改相关法律中作了相应规定。
例如，在1991年4月2日王汉斌同志作的《关于<中华人民共和国民事诉讼法（试行）>（修改草案）的说明》中就明确指出：“有些有管辖权的人民法院对一些应当受理的民事案件，以各种借口推出不管，不予受理。草案明确规定，对符合本法规定起诉的民事案件，人民法院必须受理；对不符合起诉条件的，人民法院应当作出裁定不予受理；原告不服的可以上诉，以维护当事人的诉讼权利。”但实践中，这些规定收效甚微。域外之法国，为了保证案件得到审理，法国民法典第4条规定：“法官借口法律无规定、不明确或者不完备而拒绝审判者，以拒绝审判者追诉之。”我国至今也没有出现此类法律规定。
有权无责，违反了权责相一致的原则。立法方面的不科学在微观和宏观两个层面造成危害。微观上，对于具体案件，出现了不立案不承担法律责任的取向。宏观上，权益得不到依法保护，损害了法治形象。又如，诉讼法中对起诉与诉讼条件不加区分，导致人们分不清起诉应准备的条件和法院受理案件应具备的条件之间的差别，错误地认为只要具备起诉条件，法院就应该受理诉讼。
其三，当事人弱势。
当下，依法维权已经成为共识，但是如何依法维权、哪些纠纷属于法院主管、属于法院主管的纠纷应该由哪家法院管辖、法院的办公地点以及如何提起诉讼和准备提起诉讼的材料等等法律知识却常常不为纠纷当事人所具备。加之，提起诉讼时需要提供一定的信息资料和证据。例如，原告需要提供被告的身份信息、案件的初步证据等。但是由于社会管理存在的某些壁垒，导致原告获取对方当事人信息和有关证据具有一定的难度。即便按照法律规定的最低标准操作，依法维权的当事人仍然感到无所适从，甚至专业律师也有困难重重之感。
其四，社会诚信缺失，虚假诉讼较多。
目前，世界范围内普遍存在着社会诚信缺失的现象。在我国，转型期社会呈现出的诚信缺失尤为严重，甚至蔓延到了司法领域，出现了妄图利用司法审判转移财产、逃避债务的虚假诉讼和恶意诉讼现象，“信任困境”极大地影响着人们的生活、行为以及社会秩序。为此，立法方面，修改后的民事诉讼法第十三条第一款明确规定：“民事诉讼应当遵循诚实信用原则。”司法方面，对于法院来说，在立案审查阶段预防虚假诉讼和恶意诉讼可以实现利益最大化。故许多法院在立案阶段采取了一定措施，提高立案门槛。
例如，限制支付令案件标的和加大审查力度；一人以多人名义提起诉讼的涉群体性劳动争议纠纷中，对具有虚假诉讼高度概然性的案件，要求当事人对授权委托进行当面签署或委托人亲自来法院；对所有当事人发放诚信诉讼承诺书等等。这些措施既增加了正常打官司的当事人的工作量，也增加了法院立案工作的工作量，在一定程度上构成了立案难问题。
其五，有关立案工作的法学理论研究薄弱。
近年来，我国诉讼法理论取得了长足的进步。但是诉讼法理论中有关立案工作的理论研究明显不足。例如，虽然研究了国外的立案登记制度和审查制度，但是多限于介绍性的研究，对于各种立案制度产生的深层次的文化、社会、政治和经济等方面原因以及实务操作缺乏深入研究。
怎么破解“立案难”？
落实立案登记制度，必须处理好几组关系。一是大局与局部的关系。如上所述，全面建成小康社会、全面深化改革和全面推进依法治国是大局，各地区、部门的利益是局部。必须纠正将地区、部门利益和发展作为大局的不正确观点和方法。二是社会纠纷总量和审判任务的关系。充分发挥全社会的纠纷化解机制、诉调对接机制等的作用，分流司法的压力，保证立案登记制度的实施。三是司法规律、审判任务与司法改革的关系。众所周知，完成近四十万件案件的审判任务的审判权运行机制与完成十万件案件的审判任务的审判权运行机制和要求是不同的。在司法改革中，必须充分尊重和兼顾司法规律、审判任务，调动法院整体资源研究立案问题。新一轮司法改革必须立足当下中国国情。在研究立案工作中，不能就事论事，就立案论立案，而是必须统筹兼顾，调动法院整体资源研究立案问题。目前，通常的做法是，解决某个系统的问题就在某个系统研究解决。例如，解决立案难的问题，就在法院立案系统研究。这一做法固然不错，但却违背了马克思主义哲学普遍联系的观点，得出的结论和做法往往浮于表面，不能从根本上解决问题。于是乎，出现了某些法院在解决立案难问题上，对当事人立案的要求没有实质措施，但在喝茶倒水方面采取“五星”级服务措施，甚至为当事人的小孩备上了纸尿裤。这些措施不能说无益于解决立案难问题，但可以肯定的是这些措施没有抓住问题的实质。
正确看待和应对立案登记制引发的案件数量变动。有观点认为，实行立案登记制，将导致大量纠纷涌入法院，审判不堪重负。这种观点存在一定道理。笔者认为，对于实行立案登记制后，可能出现的案件数量增长的态势，要有正确的认识，即建立在调查研究社会化解纠纷情况基础上的认识。据对北京市1739名人员的调查，其中，69%的被访者从未打过官司。在解决纠纷首选方式的排序中，77.7%的答案首选非诉讼途径解决纠纷。其中，66.3%的答案首选采用人民调解的方式解决纠纷。只有22.1%的答案首选诉讼解决纠纷。可见，登记制后，案件数量会上升，但不一定似洪水猛兽。与此同时，必须充分发挥司法的一般预防和个案解决的功能，让每一起审判都能实现举一反三的辐射力，让大量纠纷当事人量体裁衣般地参照已有判决通过非诉讼方式解决纠纷。
正确处理重大、敏感、疑难案件的立案工作。对于重大、敏感、疑难案件的立案工作，实践中存在着一种潜规则，即不是依法立案，而是根据此类案件是否能顺利审结、审理的社会效果等多种因素决定是否立案。法院对此类案件多采取慎重立案的态度和“三不”原则处理。结果是此类案件的制造者或是茫然不知，或是认为无所谓，此类案件不断被制造出来，法院绞尽脑汁化解此类纠纷。此类案件涉及的人民群众的利益不能得到依法公开、透明的保护。毋庸置疑，这种做法在一定程度上避免了法院审判工作因审理重大、敏感、疑难案件而陷入尴尬境地，具有一定的实际效果和作用。但很明显，这种做法不符合法治思维和法治方式，其效果和作用只是一时一地的，不符合法治长治久安的需要。在依法治国背景下，对于所谓的重大、疑难、敏感案件，法治思维和法治方式要求法院保护当事人诉权，依法立案，通过公开、公正的审理，解决重大、疑难、敏感案件。从最后一道防线“倒逼”制造这类案件的地区、部门从源头上依法办事，变从作为救济末端的司法围堵性预防为依法行政的源头性预防。
立案必须保证诉权的合法行使，规制诉权滥用不属于立案的主要工作，不能因噎废食。有观点认为，立案阶段应当防范诉权滥用，实行立案登记制会引发诉权滥用。根据我国民事诉讼法第112条、第113条的规定，对当事人之间恶意串通、企图通过诉讼侵害他人合法权益或逃避履行法律文书确定的义务的起诉行为是滥用诉权行为。对于滥用诉权行为，法院应当采取的措施包括驳回其诉讼请求；予以罚款、拘留；情节严重并产生严重后果的，追究滥用诉权人的刑事责任。可见，民事诉讼法将对滥用诉权的甄别、处罚和防范放在了案件审理阶段，而不是在立案阶段。如前所述，立案侧重于保护诉权的合法行使。
杜绝现有的各种从政绩考核、部门利益等方面产生的思维方式对立案登记制的影响。近年来，随着改革的不断深入，法院管理越来越符合司法规律，但是长时间非法治思维和法治方式的后遗症仍然时有反复。盲目追求结案率、年底立案关门等传统的管理方式在某些地方某些时候仍然存在。为了法院便于审理和执行，而将疑难纠纷拒之门外。司法是解决社会矛盾的最后一道正常途径，如堵塞这一渠道，该立案的不立案，势必把矛盾推向社会，影响社会的稳定。相反，依法受理应当立案的起诉，经法庭审理，作出公正判决，即使败诉，也使当事人知道败诉的原因，有利于服判息诉。
（作者为北京市东城区人民法院副院长）
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