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本刊简介《立案登记制改革》专题报道之二
先行先试的上海经验
十八届四中全会提出了改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。这也意味着立案制度的变革，已进入正式启动阶段。
而当时最高院的相关司法解释尚未出台，与其消极等待不如主动探索。2014年11月，上海市第一中级人民法院将“立案登记”作为院级调研课题予以调研。之后，正式发布《上海市第一中级人民法院民商事案件立案登记制实施规则（试行）》，这在上海法院系统中是首家，在全国也名列前茅。
上海市第一中级人民法院（以下简称“一中院”）立案庭在几天后的院务会议中提出，针对立案情势的改变，一中院需积极应对，作出充分准备。陈立斌院长会中明确要求立案庭对上述改革要进行充分调研，尽快落实准备及相关应对工作。之后，刘力副院长牵头，由立案庭、研究室、行政庭组成调研力量，将“立案登记”作为院级调研课题予以调研。
在广泛学习及研讨的基础上，立案庭形成了《关于民商事案件试行立案登记制的实施规则（草稿及说明）》（以下简称《实施规则》），并首先在全院相关审判庭范围内征求意见。在吸取相关意见的基础上，12月25日，一中院与上海市律师协会召开了2014年工作交流座谈会，一中院介绍了《实施规则》并向律师征询意见。
2015年1月16日下午，为使《实施规则》能更完善与准确，一中院举办了2015年第一期法官沙龙，专题研讨立案制度改革问题。最高院、市高院、两个中院及部分基层法院立案庭、行政庭法官代表、市律协部分律师代表，共计50余人参加活动。根据沙龙中讨论的观点，一中院形成《立案登记制度问题法官沙龙综述》，并在此基础上再次作了修改。
此后，经一中院审委会讨论通过，于2月3日正式发布《上海市第一中级人民法院民商事案件立案登记制实施规则（试行）》。
华东政法大学武胜建教授认为，以前讲立案难有这样几种情况，第一种是老百姓所说的立案难，问题出在法院，审查起诉应该是程序性审查，而现在都变成了实质性审查，这就是过度审查，法院甚至会审查原告诉讼请求写得是否正确、理由是否成立、证据是否能证明自己的主张，法院在立案阶段把庭审的内容前置了，许多老百姓自己写诉状，肯定达不到法院的这种要求，给老百姓造成起诉难的印象。第二种是涉及法院利益的问题，如地方保护主义，外地人告本地企业或是外地人告本地政府行政诉讼的案件。第三种是群体性诉讼、土地动迁、环境污染等案件，处理不好很容易使矛盾激化，还会影响法院领导的官帽，因此出现了法院对这些案件不立不裁的现象。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定了起诉必须符合的4个条件。当事人起诉，法院只需审查是否符合这4个条件，符合条件就立案，否则不予立案。一些地方法院审查起诉是用权“任性”，自己设定条件来决定是否受理案件，完全脱离民诉法的规定。为了改变这种情况，他非常赞成推出立案登记制这一举措。
上海市华诚律师事务所合伙人、上海律协民事专业委员会主任、全国律协民事委员会副主任兼秘书长谭芳也有同感：“立案审查过于严格，对起诉条件要求过高，比如要求出具被告的详细身份信息或多份证明文件、居住证明，甚至还需要出具被告与本案有关的证明文件，要求出具证据原件、公证文书等，如当事人无法提供，法院则以材料不全拒绝立案。程序审查往往变成实体审查，对于证据材料审查过严，如无法满足胜诉标准的，拒绝立案，比如超过诉讼时效的案件、缺乏基础证据的案件、诉讼请求事项较多的案件。限制律师在立案阶段的代理权，比如有些法院要求当事人本人立案，或本人到法院签署授权委托书。”
刘力副院长对记者表示：“对依法应受理的案件，有案必立，有诉必理；对不予受理的案件给予充分的程序性保障。”《实施规则》主要着力两个方面，分别是完善起诉材料接收环节，健全诉权保障的监督制约机制以及合理界定立案阶段的审查限度，使其审查的内容与程序保障相匹配。其主要措施有三个：一是确立“不得拒收诉状”原则，做到有状必接。从源头上杜绝“不立不裁”现象，完善案件起诉的回应机制。二是通过专门字号，规范现有的案件接收流程，保障立案程序的公开、透明、可监督。在当事人递交诉状后，除直接受理的案件外，一律编入新创设的“沪一中×收字”案号。尽管这一案号不是起算审限的正式案号，但被纳入审判流程管理，当事人可通过相关字号查询案件处理进展。三是合理界定立案阶段的审查限度，审查内容与程序保障相匹配。明确立案部门在收受起诉材料后，应对起诉人提交的相关证据材料进行形式上的审查，即立案人员基于所收受的材料确定主体资格、主管与管辖等相关受理要件未发现明显缺失的，应认为相关案件的受理条件已被满足。立案审查阶段对案件是否受理虽存在疑问，但在法定期限内无法明确作出不予受理判断的，原则上应予登记受理。
一中院立案庭审判长乔林对记者说：“有状必接”的前提是“依法”，并非所有的民商事纠纷都要立案处理。对依法应受理的案件，有案必立，有诉必理；对不予受理的案件给予充分的程序性保障。立案人员在立案审查中，应注意甄别当事人的起诉中是否存在虚假诉讼、恶意诉讼、缠诉等滥用诉权的行为。如认定当事人的起诉存在滥用诉权情形的，应对当事人的起诉，作出不予受理的裁定。
谭芳认为，立案登记制有利于保障当事人的诉权，有利于减少信访案件数量，以前因为立案难，案件被拒之门外，有些当事人对法院丧失信心，于是到处信访，立案登记制的实施可以及时化解社会矛盾，促进和谐，对于司法改革影响重大。
《实施规则》的试行，使得案件受理的门槛合理降低，预计案件受理数量将有所增加。有人担心，目前基层法院案多人少的问题普遍存在，在这种情况下提出有案必立，会加剧这一问题。
谭芳曾从事审判工作11年，担任过审判员、审判长、副庭长，她深知法官所承受的压力，她对记者说：“立案登记制的实施对法院将是一个重大考验，在法官人数没有增加但是案件数量大量增多的情况下，法官面临着极大的办案压力。”她建议，立案部门应进行人员调整，实行立案登记制后，立案窗口可以由法官助理或书记员进行接待，配备少量法官，将更多的法官充实到审判一线。
立案部门应对案件进行繁简分流的流程。对于小额诉讼、争议不大、标的额较小或明显不属于法院管辖的案件，通过释明、先行调解或快速审理的方式，建立惩处虚假诉讼、恶意诉讼的机制。
刘力副院长表示，《实施规则》出台后，法院的工作量将明显增加，由于增设了一个新登记程序，登记、出具收据、释明、书面告知等相关事务性工作会明显增加。特别是出具不予裁定的案件数量可能会大幅提升，由此而生的文书制作、归档等相关工作量也会同步增多。随着立案变革制度的不断深入，基层法院不予受理、驳回起诉的裁定也会大量增加，立案庭裁定组的压力也将急剧增强。
试行方案要求有状必接，故对不符合受理条件案件的处理，均要通过文书的形式来解决，这对立案庭的诉讼要件审理能力及执法统一问题提出了巨大的挑战。由于各项要件在理论研究与实务操作中均非成熟与统一，在原有模式下，立案难的其中一个重要因素可归结于诉讼要件审理的规范缺失、理论研究薄弱及与实务脱节等所导致的各法院之间的执法不统一与操作混乱。作为中级法院，法院还有统一各辖区法院执法标准、整体提升辖区诉讼要件审判能力的职责。因此，在今后的工作中，无论是立案审理与指导、程序性案件个案的裁判及相关理论的研究与探索等各项审判工作，均需要一支具有较强审判能力的队伍作为支撑。
与此同时，执法也要求更加规范，由于新的登记字号、信息向当事人公开，同时又纳入审判管理系统，故对立案登记、审查工作的规范性提出了更高的要求。
面对新规则可能带来的工作量大幅提升的挑战，一中院已作出了相应安排。
武胜建认为，立案登记制保护了当事人诉权，体现司法为民，规范并强化法院依法办案的理念。他建议有关部门对立案登记制有必要作一个全面的解释，不要让老百姓似懂非懂，去法院诉讼毕竟需要专业的法律知识，按照民诉法规定的4个立案条件准备相关材料。法院可以在法院网站上发布相关信息，对案件的种类进行分门别类，如起诉离婚、当事人需要哪些材料，也可以在法院的立案大厅里放些宣传小册子，方便不会上网的当事人，指导当事人如何打官司，方便当事人也就是方便法官。
而当时最高院的相关司法解释尚未出台，与其消极等待不如主动探索。2014年11月，上海市第一中级人民法院将“立案登记”作为院级调研课题予以调研。之后，正式发布《上海市第一中级人民法院民商事案件立案登记制实施规则（试行）》，这在上海法院系统中是首家，在全国也名列前茅。
消极等待不如主动探索
2014年10月29日，十八届四中全会提出了改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制。这意味着立案制度的变革，已进入正式启动阶段。虽然最高院的相关司法解释尚未出台，上海市第一中级人民法院认为，与其消极等待，不如主动探索。一是虽应采取何种具体的立案模式还待最高院的明确，但通过立案制度的改革以更有效保护当事人起诉权之方向已明，“审查制变为登记制”“依法受理”“防止滥用诉权”等相关变革要素也已清晰，故已具备先行主动探索的前提；二是试行的目标是完善诉权的保障，改变原有立案制度中固有的缺陷与不足，理顺立案与审判之间的关系，因此，试行工作本身的实施就能起到提升司法公信、保证司法公正的功能。如在试行中能形成好的做法与经验，也能为最高院司法解释的制定提供借鉴；三是最高院司法解释出台后，还是需要根据本院实际将相关规则、精神予以具体的落实，先期的试行可为将来准确、迅速、有效落实相关规定打下良好基础。上海市第一中级人民法院（以下简称“一中院”）立案庭在几天后的院务会议中提出，针对立案情势的改变，一中院需积极应对，作出充分准备。陈立斌院长会中明确要求立案庭对上述改革要进行充分调研，尽快落实准备及相关应对工作。之后，刘力副院长牵头，由立案庭、研究室、行政庭组成调研力量，将“立案登记”作为院级调研课题予以调研。
在广泛学习及研讨的基础上，立案庭形成了《关于民商事案件试行立案登记制的实施规则（草稿及说明）》（以下简称《实施规则》），并首先在全院相关审判庭范围内征求意见。在吸取相关意见的基础上，12月25日，一中院与上海市律师协会召开了2014年工作交流座谈会，一中院介绍了《实施规则》并向律师征询意见。
2015年1月16日下午，为使《实施规则》能更完善与准确，一中院举办了2015年第一期法官沙龙，专题研讨立案制度改革问题。最高院、市高院、两个中院及部分基层法院立案庭、行政庭法官代表、市律协部分律师代表，共计50余人参加活动。根据沙龙中讨论的观点，一中院形成《立案登记制度问题法官沙龙综述》，并在此基础上再次作了修改。
此后，经一中院审委会讨论通过，于2月3日正式发布《上海市第一中级人民法院民商事案件立案登记制实施规则（试行）》。
保障当事人诉权
《实施规则》一经发布，立即引起社会的广泛关注。立案登记制是否会改变老百姓心中立案难的疑问呢？华东政法大学武胜建教授认为，以前讲立案难有这样几种情况，第一种是老百姓所说的立案难，问题出在法院，审查起诉应该是程序性审查，而现在都变成了实质性审查，这就是过度审查，法院甚至会审查原告诉讼请求写得是否正确、理由是否成立、证据是否能证明自己的主张，法院在立案阶段把庭审的内容前置了，许多老百姓自己写诉状，肯定达不到法院的这种要求，给老百姓造成起诉难的印象。第二种是涉及法院利益的问题，如地方保护主义，外地人告本地企业或是外地人告本地政府行政诉讼的案件。第三种是群体性诉讼、土地动迁、环境污染等案件，处理不好很容易使矛盾激化，还会影响法院领导的官帽，因此出现了法院对这些案件不立不裁的现象。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定了起诉必须符合的4个条件。当事人起诉，法院只需审查是否符合这4个条件，符合条件就立案，否则不予立案。一些地方法院审查起诉是用权“任性”，自己设定条件来决定是否受理案件，完全脱离民诉法的规定。为了改变这种情况，他非常赞成推出立案登记制这一举措。
上海市华诚律师事务所合伙人、上海律协民事专业委员会主任、全国律协民事委员会副主任兼秘书长谭芳也有同感：“立案审查过于严格，对起诉条件要求过高，比如要求出具被告的详细身份信息或多份证明文件、居住证明，甚至还需要出具被告与本案有关的证明文件，要求出具证据原件、公证文书等，如当事人无法提供，法院则以材料不全拒绝立案。程序审查往往变成实体审查，对于证据材料审查过严，如无法满足胜诉标准的，拒绝立案，比如超过诉讼时效的案件、缺乏基础证据的案件、诉讼请求事项较多的案件。限制律师在立案阶段的代理权，比如有些法院要求当事人本人立案，或本人到法院签署授权委托书。”
刘力副院长对记者表示：“对依法应受理的案件，有案必立，有诉必理；对不予受理的案件给予充分的程序性保障。”《实施规则》主要着力两个方面，分别是完善起诉材料接收环节，健全诉权保障的监督制约机制以及合理界定立案阶段的审查限度，使其审查的内容与程序保障相匹配。其主要措施有三个：一是确立“不得拒收诉状”原则，做到有状必接。从源头上杜绝“不立不裁”现象，完善案件起诉的回应机制。二是通过专门字号，规范现有的案件接收流程，保障立案程序的公开、透明、可监督。在当事人递交诉状后，除直接受理的案件外，一律编入新创设的“沪一中×收字”案号。尽管这一案号不是起算审限的正式案号，但被纳入审判流程管理，当事人可通过相关字号查询案件处理进展。三是合理界定立案阶段的审查限度，审查内容与程序保障相匹配。明确立案部门在收受起诉材料后，应对起诉人提交的相关证据材料进行形式上的审查，即立案人员基于所收受的材料确定主体资格、主管与管辖等相关受理要件未发现明显缺失的，应认为相关案件的受理条件已被满足。立案审查阶段对案件是否受理虽存在疑问，但在法定期限内无法明确作出不予受理判断的，原则上应予登记受理。
一中院立案庭审判长乔林对记者说：“有状必接”的前提是“依法”，并非所有的民商事纠纷都要立案处理。对依法应受理的案件，有案必立，有诉必理；对不予受理的案件给予充分的程序性保障。立案人员在立案审查中，应注意甄别当事人的起诉中是否存在虚假诉讼、恶意诉讼、缠诉等滥用诉权的行为。如认定当事人的起诉存在滥用诉权情形的，应对当事人的起诉，作出不予受理的裁定。
谭芳认为，立案登记制有利于保障当事人的诉权，有利于减少信访案件数量，以前因为立案难，案件被拒之门外，有些当事人对法院丧失信心，于是到处信访，立案登记制的实施可以及时化解社会矛盾，促进和谐，对于司法改革影响重大。
立案工作可能带来的新变化
记者了解到，一中院近期民商事案件立案的初步统计显示，一周内来法院要求立案共71件，当场立案的37件，约占52%；当场告知不予立案的13件，约占18%；材料不全要求补正的17件，约占24%；材料齐全留下审查的4件，约占6%。这意味着试行方案实施后，近48%的案件均需先进入新设的登记程序。《实施规则》的试行，使得案件受理的门槛合理降低，预计案件受理数量将有所增加。有人担心，目前基层法院案多人少的问题普遍存在，在这种情况下提出有案必立，会加剧这一问题。
谭芳曾从事审判工作11年，担任过审判员、审判长、副庭长，她深知法官所承受的压力，她对记者说：“立案登记制的实施对法院将是一个重大考验，在法官人数没有增加但是案件数量大量增多的情况下，法官面临着极大的办案压力。”她建议，立案部门应进行人员调整，实行立案登记制后，立案窗口可以由法官助理或书记员进行接待，配备少量法官，将更多的法官充实到审判一线。
立案部门应对案件进行繁简分流的流程。对于小额诉讼、争议不大、标的额较小或明显不属于法院管辖的案件，通过释明、先行调解或快速审理的方式，建立惩处虚假诉讼、恶意诉讼的机制。
刘力副院长表示，《实施规则》出台后，法院的工作量将明显增加，由于增设了一个新登记程序，登记、出具收据、释明、书面告知等相关事务性工作会明显增加。特别是出具不予裁定的案件数量可能会大幅提升，由此而生的文书制作、归档等相关工作量也会同步增多。随着立案变革制度的不断深入，基层法院不予受理、驳回起诉的裁定也会大量增加，立案庭裁定组的压力也将急剧增强。
试行方案要求有状必接，故对不符合受理条件案件的处理，均要通过文书的形式来解决，这对立案庭的诉讼要件审理能力及执法统一问题提出了巨大的挑战。由于各项要件在理论研究与实务操作中均非成熟与统一，在原有模式下，立案难的其中一个重要因素可归结于诉讼要件审理的规范缺失、理论研究薄弱及与实务脱节等所导致的各法院之间的执法不统一与操作混乱。作为中级法院，法院还有统一各辖区法院执法标准、整体提升辖区诉讼要件审判能力的职责。因此，在今后的工作中，无论是立案审理与指导、程序性案件个案的裁判及相关理论的研究与探索等各项审判工作，均需要一支具有较强审判能力的队伍作为支撑。
与此同时，执法也要求更加规范，由于新的登记字号、信息向当事人公开，同时又纳入审判管理系统，故对立案登记、审查工作的规范性提出了更高的要求。
面对新规则可能带来的工作量大幅提升的挑战，一中院已作出了相应安排。
武胜建认为，立案登记制保护了当事人诉权，体现司法为民，规范并强化法院依法办案的理念。他建议有关部门对立案登记制有必要作一个全面的解释，不要让老百姓似懂非懂，去法院诉讼毕竟需要专业的法律知识，按照民诉法规定的4个立案条件准备相关材料。法院可以在法院网站上发布相关信息，对案件的种类进行分门别类，如起诉离婚、当事人需要哪些材料，也可以在法院的立案大厅里放些宣传小册子，方便不会上网的当事人，指导当事人如何打官司，方便当事人也就是方便法官。