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本刊简介《立案登记制改革》专题报道之一
解读立案登记制
编者按
自从党的十八届四中全会《决定》提出“立案登记制改革”之后，这一改革始终牵动着全国法律界、法学界、新闻界和全国人民的心。4月15日，最高人民法院公布立案登记制改革《意见》，犹如投石入水，立刻激起了阵阵涟漪。
今年三四月份，民主与法制社多名记者奔赴祖国的东南西北多省，对全国法院系统的立案情况进行了深入细致的调查走访，也见证了立案登记制改革不断深入推进进程中各级法院立案工作的变化……
本期聚焦关键词：立案
2014年10月，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制；对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”从此，立案登记制改革作为中国司法体制改革的重要内容，一直备受舆论的关注。
2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（以下简称《意见》）。4月15日，最高人民法院印发了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，5月1日起施行。
形式审查是实质
《意见》规定，对符合法律规定的起诉、自诉和申请，一律接收诉状，当场登记立案。对何为“符合法律规定的起诉、自诉和申请”，也进行了专门的阐述，从民事诉讼、行政诉讼、告诉才处理的案件、强制执行案件、申请国家赔偿案件五个方面重申了法律规定，凡是在这些法律规定内应当受理的案件，一律接收诉状，当场登记立案。《意见》也明确规定，有下列情形之一的，不予登记立案：（一）违法起诉或者不符合法定起诉条件的；（二）诉讼已经终结的；（三）涉及危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策的；（四）其他不属于人民法院主管的所诉事项。
立案登记制是指对诉讼要件不再进行实质审查，但对法律规定的形式要件仍然要进行审查，而不是不作任何审查，只进行登记。最近有个笑话：有个人到法院立案庭要求登记立案，法官问他：“材料呢？”他答：“没带材料，先登个记。”这就是对立案登记制的误解。
法律规定的立案形式要件，在民事、行政、刑事自诉、强制执行、国家赔偿的案件中还有一定的区别，但有四大共同点，就是：与本案有直接关系的公民、法人和其他组织提起诉讼；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实依据；属于人民法院主管和受诉人民法院管辖的。这四个形式要件，在立案登记制改革后仍然要进行形式审查。
对立案登记制与之前的立案审查制之间的实质区别，最高法院副院长景汉朝在接受媒体采访时是这样解读的：立案审查制的核心特征，就是当事人起诉到法院，法院要对起诉的条件进行实质性的审查，甚至有一些要对事实、证据进行深度审查，这样客观上就把一些本来应该受理的案件，挡在了门外。立案登记制，顾名思义，它不对起诉的要件进行实质性审查，而仅仅是对法律规定的形式要件进行一般性核对，凡是符合法律规定立案条件的，都要登记立案。这实际上就客观地扩大了受案的范围。
受案范围将扩大
其实在《意见》出台之前，行政诉讼法、民事诉讼法司法解释等法律法规和司法解释都在逐步确立立案登记制。十八届四中全会《决定》公布后，正在全国人大审议的行政诉讼法修正案“连夜”写入了立案登记制的规定，新法也将于5月1日起施行。该法第四十九条作出了三个方面的规定：一是对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。二是起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。三是对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
现行的行政诉讼法早已明确规定：对于不予立案的裁定，公民可以上诉。但现实中，不少法院既不立案，又不作出不予立案的裁定。当公民向上级法院上诉时，上级法院会以没有“不予立案的裁定”为由拒不受理。新行政诉讼法明确，在没有“不予受理的裁定”的情况下，当事人也有权提出上诉，而且还可以向上级法院投诉这种枉法行为。
过去抽象行政行为无法立案，新法颁布后可以立案了；过去涉及受教育权、劳动权和政治权利等各种非人身权、财产权权利的具体行政行为也无法立案，新法颁布后也可以了。涉及社会公权力的组织，如律协、足协、高校、村民委员会等社会行政行为，都进入了立案范围。许多法律学者预测，随着新的行政诉讼法和立案登记制在5月1日同时生效，行政诉讼将激增，甚至有的学者形容为“井喷”。
而2015年1月发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条规定：“人民法院接到当事人提交的民事起诉状时，对符合民事诉讼法第一百一十九条的规定，且不属于第一百二十四条规定情形的，应当登记立案；对当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉材料，并出具注明收到日期的书面凭证。”该司法解释正式确立了民事诉讼中的立案登记制，也与《意见》的规定如出一辙。
过去，很多民间借贷的案件往往涉及被告方“跑路”、破产或资不抵债，原告要估量，如果起诉，可能不但追不回上千万欠款，还要交上几十万诉讼费，所以没有起诉。但现在，民诉法司法解释规定，法院要返还胜诉方垫付的诉讼费，这肯定会刺激许多当事人到法院起诉，因为此类案件原告胜诉非常有把握。
著名行政法学权威、中国政法大学终身教授应松年认为，立案登记制改革后，行政案件增加其实并不可怕，民事诉讼大量增加倒是值得忧虑。以前行政诉讼的数量相对较少，很多基层法院行政庭都没案子审，老百姓不被逼急了也不敢贸然告政府，增加的比率估计在20%到30%左右。而民事案件如果井喷，那就不得了。
法院受理的案件，从1978年的61万件增长至2011年的1221万件，翻了20倍。此后，案件数量以6%到10%的速度继续迅猛增加，2012年达到1324万多件，2013年达到1337万多件，2014年达到1565万多件，案件越来越多，再加上立案登记制改革后还将进一步激增，但法院人财物都有限，是否承受得了，确实是一个值得忧虑的问题。
但法院的案件增加了，党和政府的压力可能就小了，可以从一定程度上减少上访、信访事件的发生。过去对于一些案件，法院通过立案审查把它拒之门外，当事人被迫只能选择上访，因为正当的司法程序已经走不通了，在不是选择以“违法对抗侵权”的情况下，只能选择上访一条路。现在，扩大了法院的受案范围，使得一大部分原来法院不受理的案子进入到了诉讼程序中来，自然会减轻上访案件的数量。
过去，法院最害怕的就是处理涉及群体性事件的诉讼，往往想尽办法将这类诉讼拒之门外。老百姓进入不了法庭，就可能被迫走上街头，反而引发更大规模的群体性事件。让老百姓进法院，总比让老百姓走上街头好，司法本身就是解决社会矛盾的最后一道防线，这道防线形同虚设，社会矛盾就容易爆发。从这个意义上来说，开门立案也是维护社会稳定的题中应有之义。
一次告知才便民
今年春节期间，一篇题为《司法为民？逗你玩呢——最高法院上诉奇遇》的文章在微信朋友圈广泛流传。知名媒体人段宏庆在文中反映了自己跟随一位当事人及其代理律师到最高人民法院申请立案困难重重的问题，被人民日报等官方微信公众账号转载后，引发了舆论的广泛关注，也引起了最高法院的高度重视。贵州省六盘水市人王元松在2004年因故意杀人罪被判处无期徒刑，时年29岁。2014年6月，贵州省高院通过审判监督程序启动对“王元松案”再审，认为原判事实不清，证据不足，裁定撤销原判，发回六盘水中级人民法院重审。2014年10月31日，王元松获释。12月，王元松向贵州省高院递交了国家赔偿申请书，索赔300万元。2015年2月，贵州省高院送达国家赔偿决定书：决定向王元松支付3729天的人身自由赔偿金，支付占人身自由赔偿金20%的精神损失费，并恢复名誉赔礼道歉，但驳回其他赔偿申请。王元松不服，向最高人民法院赔偿委员会提出申请。
王元松先是用快递方式寄送材料，结果被退回来，只好亲自到北京递交材料。2月15日上午，他和律师去南四环最高法院申诉立案大厅去申请立案，这里的工作人员说，根据他的材料，应该去东交民巷最高法院第一办公区办理。中午12点多，王元松和律师又打车到东交民巷，执勤武警告诉他们，立案还是在北京南四环最高法申诉立案大厅。他们只好又打车到南四环这边，但还是立不上案。在一旁跟随观察的段宏庆最终依托私人关系，请最高法院一位法官出来，收下了他们的材料。事后，段宏庆将事件经过记述下来发布在微信朋友圈，引发大众对“立案难”问题的讨论和关注。
段宏庆的文章是16日凌晨贴到自己的朋友圈的，17日，最高法院赔偿办工作人员打电话向王元松道歉，并告诉他不会耽误他的上诉期限。2月26日，是春节假期结束后上班的第一天，最高法院院长周强到北京多个法院的立案大厅巡视，并在最高法院立案庭现场办公，强调指出：最高人民法院分区办公，客观上给群众立案、信访带来不便，法官要多做工作，决不允许对当事人诉求相互推诿，决不允许让群众为立案信访来回奔波。对群众的意见、批评和舆论监督要闻过则喜、闻过则改、立行立改，使得我们的工作更接地气、更加贴近群众。
2月27日，王元松接到了最高法院的短信通知，他的案子已经被最高法院正式受理，并告知了主审法官、合议庭成员、书记员等审判成员的信息和联系方式。
人民群众为了立案往返奔波，决不仅仅局限于最高法院，而是在全国各级法院都普遍存在。最高法院关于立案登记制的《意见》规定，对提交的材料不符合形式要件的，及时释明，以书面形式一次性全面告知应当补正的材料和期限。对在法律规定期限无法判定的，应当先行立案。这样的规定就是为了彻底解决人民群众为了立案往返奔波的问题，将司法便民落到实处。
能否落实待观察
《意见》规定，禁止不收材料、不予答复、不出具法律文书。多位法律学者指出，“禁止不收材料”的规定是确立立案登记制的最关键一步。不管当事人拿来的是什么材料，都必须先把材料收下来，还要出具注明收到日期的书面凭证。做到了这一点，实际上就给了当事人寻求司法救济的机会，法院也无法为了回避矛盾而故意不立案了。
《意见》规定，对当场不能判定是否符合法律规定的，应当在法律规定的期限内决定是否立案。也就是收下材料之后，必须在法律规定的期间内作出是否立案的答复，还应出具是否立案或受理的裁定书。《意见》明确要求，对不符合法律规定的，应当依法裁决不予受理或者不予立案，并载明理由。当事人不服的，可以提起上诉或者申请复议。今后，不应再发生既不立案又不给不予立案裁定的情况，发生了就是违法行为，必须追责。
《意见》指出：严格执行立案标准。禁止在法律规定之外设定受理条件，全面清理和废止不符合法律规定的立案“土政策”。
对于一些法院自定各种“土政策”的事件，令人印象深刻的，是2003年9月广西壮族自治区高级人民法院制定的编号为“桂高法［2003］180号”的一份内部文件，规定对集资纠纷、土地纠纷、职工下岗纠纷等13类“涉及面广、敏感性强、社会关注”的案件暂不受理。被媒体曝光后，有人答复说：“在一些没有法律依据或法律存在缺陷的案件中，探索一种新的解决渠道，才是符合中国国情的做法。”
有了《意见》的明确规定，相信今后各级法院不会再出台类似的拒绝立案的“土政策”，如果出台了，应当追究法院及相关领导的责任。中国国情不应该成为不依法办事的挡箭牌。
立案难通常有哪些表现？北京京都律师事务所作了归纳：1．立案材料不齐全，多次补充材料仍告知不齐全。2．非要提供火化证，但是农村实行土葬。3．材料审核好几个月，最后案卷还找不见。4．倡导零诉讼，先调解，调解不成才立案。5．说你案由不正确，但又不告知怎么写。6．多个法院有管辖权，法院之间踢皮球。7．不是民事纠纷，去找公安。8．告知上级领导有指示，此类案件暂不立案。9．多个被告时，只能让你告一个。10．追求年终结案率，明年再来立案吧。11．先到审判庭审核，审核通过再立案。
现阶段，法院不愿受理的案件有哪些？一位法官作了这样的总结：1．案件定性困难或者当事人身份特殊的案件；2．当事人人数众多可能引发群体事件的案件（特别是拖欠人数众多农民工工资及企业破产、改制、资产处理引发等案件）；3．可能引发上访的案件；4．可能引发突发群体事件的案件；5．案件可能涉及到行政机关行政行为的案件；6．立案时证据等方面存在瑕疵的案件；7．涉及农村土地承包、流转、小产权房建设、买卖以及由于违法用地、建房而产生的其他问题形成的案件；8．多个法院均有管辖权，相互将案件推往其他法院的案件。
很多案件无法顺畅进入诉讼流程，遭遇这样那样的阻挠，大部分原因其实不在于法院自身，而是法院在判断案件应否受理、能否受理的时候，除了法律依据，还有另外更强大的干扰因素存在。甚至，法律依据有时不是法院主要考虑的问题，更需要顾及的是地方政府颜面，得考虑地方发展大局甚至招商政绩，对于公民群体利益诉讼，则要权衡地方所谓的稳定与形象因素。
司法救济要遵循严格的程序，本身就要求较长的时间，而在许多法院，能否立案的考量因素，不是法律依据，而是这个案子最终的结局：能否顺利审理，能否作出判决，判决后能否执行，执行了会不会给法院惹什么麻烦。只有把这些都想清楚了，才敢立案。法院接到当事人的起诉状后，并不给当事人书面的答复，而是将起诉状放起来，束之高阁，一直等到想办这个案件时，才走立案程序——这就是典型的行政化的特征。
中国司法的现状，一方面有的法律条文尚不够清晰明确，造成审判的难题；另一方面，有的法律条文的规定与中国现行制度现状存在冲突；最后，领导干部干预与插手司法案件的情况，也对法官纯粹依法审判形成阻力。如果不通过司法体制改革根本解决地方化和行政化的问题，仅仅通过立案登记制改革，显然无法从根本上解决“立案难”的问题。而如果不在立案环节加强追责，甚至连立案登记制能否落实都很成问题。
《意见》规定，强化责任追究，对有案不立、拖延立案、人为控制立案、“年底不立案”、干扰依法立案等违法行为，依法依纪严肃追究有关责任人员和主管领导责任。
要想落实立案登记制，最关键的还是要依法办事、严肃追责。如果违法不立案不受到应有的惩罚，又能回避各种矛盾，法院当然会选择不立案。只有认真严肃地追责，立案登记制才能真正得到落实。