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本刊简介以制度创新驱动水污染治理
4月2日，国务院印发《水污染防治行动计划》，这是首次在国家层面上全面、系统地规定水环境与水生态保护目标和措施的政府行动指南，以当前突出的水污染问题为突破口，将环境保护的基本国策落实为具体而严格的政府责任，以适应人民生命健康基本权益得到保障和经济社会可持续发展的要求。
上世纪八十年代以来，国家立法就对环境问题予以持续关注，先后颁布、修订了环境保护的基本法律和若干专门法律法规。然而，与较为体系化的环保法制相对的，是环境污染和生态治理问题日益严峻。由于自然资源的过度开发和超过环境承载能力的污染物排放，大气、水和土壤普遍遭遇严重污染，导致水土流失、水旱灾害频发、生物多样性被破坏，进而阻碍经济发展和社会进步，危及百姓生活安全乃至生命健康，公众对此反应强烈，环境问题已成为当下中国最严重的社会问题之一。
在水环境和水生态领域，污染和治理问题更加严重、迫切。调查显示，全国700多条主要河道有一半以上已受到中度污染和严重污染，36%的城市河段为劣5类水质且丧失使用功能。除了地表水，地下水的污染和超采也呈现加剧趋势，水生态遭到系统性破坏。而面对如此严重的水污染形势，目前水生态治理尚缺乏根本性的措施和手段，治污能力严重不足，治理效果未得到根本改善。
水污染形势和水生态治理之间的巨大沟壑，凸显出法律的预见、规范、惩戒与引导功能不足，这既是立法理念与技术的落后所致，也缘于执法、司法体制中的传统弊症，如法律文本偏于政策宣示和一般抽象化规定，操作性弱，难以为具体执法提供有效行动的依据，执法体制表现出自相封闭和割裂的特征。正因此，亟需在法治的框架下，创新治理理念和方法，细化治理目标和责任，以统筹各级政府行动的方式，弥补环保立法的滞后和缺陷。
环境问题的背后，是以浪费资源和破坏生态为代价换取经济增长的发展模式，最直接的原因来自污染者对自身经济利益最大化的追求，它们显然缺乏治污动力。与此同时，在市场失灵的背景下，作为环境污染监管者的政府，没有基于普遍的公共利益以及特定污染受害者的权益，为市场主体规定其环境成本、约束其污染行为。当前法律和行政体制中的一些设计，也阻止了政府和社会公众寻求有效的污染治理措施。此外，环保技术发展水平、国家和地方产业结构布局以及社会的、伦理的因素等等，也是其中重要原因。
正是从这个角度而言，国务院发布的《水污染防治行动计划》，堪称应对环境问题复杂性的一个样本。行动计划不仅提出了水污染防治的总体目标和主要指标，还具体列举了238项治理措施，其中重点提出了90项改革创新措施，涉及自然资源用途管制、水节约集约使用、生态保护红线、资源环境承载能力监测预警机制、资源有偿使用、生态补偿、环保市场、社会资本投入、环境信息公开、社会监督等方面，包含了对市场、科技和法规的综合作用的发挥。
从本质而言，《水污染防治行动计划》突出的是深化改革和创新驱动的思路，将局部有成效、反映污染治理规律的改革措施，上升为统一的政府行动、政府责任，在法治框架下完善水污染治理的政策法律体系。可以预见，在积累经验、检验成效的基础上，该行动指南对推动相关立法以及其他领域的污染治理，也将产生重要影响。
上世纪八十年代以来，国家立法就对环境问题予以持续关注，先后颁布、修订了环境保护的基本法律和若干专门法律法规。然而，与较为体系化的环保法制相对的，是环境污染和生态治理问题日益严峻。由于自然资源的过度开发和超过环境承载能力的污染物排放，大气、水和土壤普遍遭遇严重污染，导致水土流失、水旱灾害频发、生物多样性被破坏，进而阻碍经济发展和社会进步，危及百姓生活安全乃至生命健康，公众对此反应强烈，环境问题已成为当下中国最严重的社会问题之一。
在水环境和水生态领域，污染和治理问题更加严重、迫切。调查显示，全国700多条主要河道有一半以上已受到中度污染和严重污染，36%的城市河段为劣5类水质且丧失使用功能。除了地表水，地下水的污染和超采也呈现加剧趋势，水生态遭到系统性破坏。而面对如此严重的水污染形势，目前水生态治理尚缺乏根本性的措施和手段，治污能力严重不足，治理效果未得到根本改善。
水污染形势和水生态治理之间的巨大沟壑，凸显出法律的预见、规范、惩戒与引导功能不足，这既是立法理念与技术的落后所致，也缘于执法、司法体制中的传统弊症，如法律文本偏于政策宣示和一般抽象化规定，操作性弱，难以为具体执法提供有效行动的依据，执法体制表现出自相封闭和割裂的特征。正因此，亟需在法治的框架下，创新治理理念和方法，细化治理目标和责任，以统筹各级政府行动的方式，弥补环保立法的滞后和缺陷。
环境问题的背后，是以浪费资源和破坏生态为代价换取经济增长的发展模式，最直接的原因来自污染者对自身经济利益最大化的追求，它们显然缺乏治污动力。与此同时，在市场失灵的背景下，作为环境污染监管者的政府，没有基于普遍的公共利益以及特定污染受害者的权益，为市场主体规定其环境成本、约束其污染行为。当前法律和行政体制中的一些设计，也阻止了政府和社会公众寻求有效的污染治理措施。此外，环保技术发展水平、国家和地方产业结构布局以及社会的、伦理的因素等等，也是其中重要原因。
正是从这个角度而言，国务院发布的《水污染防治行动计划》，堪称应对环境问题复杂性的一个样本。行动计划不仅提出了水污染防治的总体目标和主要指标，还具体列举了238项治理措施，其中重点提出了90项改革创新措施，涉及自然资源用途管制、水节约集约使用、生态保护红线、资源环境承载能力监测预警机制、资源有偿使用、生态补偿、环保市场、社会资本投入、环境信息公开、社会监督等方面，包含了对市场、科技和法规的综合作用的发挥。
从本质而言，《水污染防治行动计划》突出的是深化改革和创新驱动的思路，将局部有成效、反映污染治理规律的改革措施，上升为统一的政府行动、政府责任，在法治框架下完善水污染治理的政策法律体系。可以预见，在积累经验、检验成效的基础上，该行动指南对推动相关立法以及其他领域的污染治理，也将产生重要影响。
责任编辑：阿计