先行先试：“三治融合”的宜都模式

编者按

　　党的十九届四中全会的召开，开启了新时代城乡基层社会治理新征程。
　　位于中国中部的湖北省宜都市，早在2015年年底，一项坚持党建引领，法治为纲、德治为领、自治为基的“三治融合”的基层社会治理新政就已经启动。
　　试行建立家庭文明诚信档案，创新村规民约、居民公约百分制考核，实验“新乡贤”、法治村（社区）主任制度，融合道德力量解决社会矛盾，探索基层“善治”新路径，形成了具有中国特色的基层社会治理创新的“宜都模式”。
　　自治增活力，法治强保障，德治扬正气。“三治融合”的试行，给宜都政治、经济、社会等各方面带来了翻天覆地的变化。短短几年，治安案件发案数、信访总量大幅下降，群众安全感满意率从全省第16位跃居第2位，一举跻身赛迪中国县域经济百强榜单，宜都已经发展成为一座宜居、宜业、宜商、宜游的现代化城市。
　　宜都在基层社会治理方面的探索，变传统的单向社会管理模式为“共建共治共享”的社会治理模式的同时，为宜昌市乃至整个湖北省提供了一个生动的基层治理样本。有评论指出，宜都的探索，走出了一条中国式的乡村治理新路径，是现阶段适应中国乡土社会的社会治理模式，有一定的推广和借鉴意义。

　　树木繁茂，蛙跳蝶飞，农家乐里炊烟四起，“三峡九凤谷”景区前人潮涌动……好一幅山青、水美、人和的乡村秀丽画卷！
　　“弭水桥村变成今天这样，不容易啊！”刘大卫边走边感叹。
　　刘大卫是湖北省宜都市五眼泉镇弭水桥村党总支书记。在他的记忆里，5年前，这里垃圾遍地、路不通、水不净、电不稳。村里一半人在外务工，另一半人想着搬离。村里矛盾丛生，甚至有村民怨气大，把“村民委员会”的牌子摘了扛到镇政府告状。
　　从一个远近闻名的穷村、乱村、“空壳村”到今天全市乡村振兴的典范，弭水桥村的变化，得益于宜都市试行“双基强化、三治融合”基层社会治理新模式所取得的成效。
　　2015年11月，时任宜都市委书记联峰同志提出宜都要坚持党建引领，法治为纲、德治为领、自治为基“三治融合”基层社会治理的工作思路，把宜都市建成“全国县域治理现代化样板区”。以此为起点，宜都市各部门单位大胆探索，总结出了“磁铁支部”“网格支部”“五美四福”“三贤共治”“村规民约百分制管理”等一大批经验模式，趟出了一条具有中国特色的基层社会治理的新路子。

自治为基
群众参与共创美丽宜居家园

　　“基层社会治理是一门科学，不应当由政府包办。只有充分发挥基层群众自治基础作用，坚持多元共治，才能达到共建共治共享的效果……”宜都市委书记谭建国说。
　　政府“搭台”，群众唱“戏”，固然是好法子，但宜都从哪里切题呢？
　　陆城街道一马当先，在东风社区成立“新乡贤”理事会，通过群众推荐、自荐等方式，从本辖区威信高、有贤德的老党员、老干部、老模范中评选出123名乡贤理事会成员，组建成“乡绅贤达团队”。
　　“社区里的麻烦事、困难事，只要和他们敞开心扉说一说，基本上都能得到解决。”这是陆城街道东风社区党委书记龚礼军的直观感受。
　　在宜都市城东房产楼和原电力局院墙间，有一处狭窄空地，长期堆放电缆线盘，人无法进入。十几年来，该处垃圾成堆、污水横流、蚊蝇滋生，群众怨言很大。
　　社区“新乡贤”了解到情况后，多次前往市电力公司反映情况，得到电力公司支持，成功将电缆线盘移除。随后，他们又带头清理垃圾，10多名住户也自愿参与其中，并落实了长期保洁轮流值班制度。
　　“基层的一些事情，土办法更管用，‘新乡贤’解决起来更方便，有时候我们说一万句，不顶他们说一句。这是社区自治的一支重要力量。”陆城街道党工委书记杨超认为。
　　人熟、地熟、事熟，乡亲们信任，这是“新乡贤”们的优势。这一特征，使得他们对各种矛盾纠纷摸得准“脉”，找得准“根儿”，摸得着“门儿”。
　　“有事上门促促和，无事串门聊聊天。”他们用老百姓的法儿，平老百姓的事儿，先后化解各种矛盾纠纷200多起，就连一些“压箱底”10年以上的老大难问题也解决了，实现了“矛盾纠纷不上访、群众找法不跑腿、基层治理不绕弯”。
　　“‘新乡贤’治理是一种能够充分发挥人民群众作用，融合道德力量来解决基层矛盾纠纷的社会治理模式，是实现基层‘善治’的一种有益探索。”宜都市委常委、政法委书记白华认为。
　　“支部建立在网格上，需求满足在网格内，素质提升在网格里，平安实现在网格中。”在东风社区网格站，红色的标识格外醒目。
　　“党建引领、网格治理”是宜都“三治融合”的实践路径。
　　多年前，宜都合村并组改革，将331个村整合为123个，村民小组由2382个减至828个，村干部减幅更达71.5%。村和组变大了，村干部减少了，村民办事不方便、服务管理难跟进的问题随之而来。
　　基础不牢，地动山摇。农村网格化管理应运而生，红花套镇渔洋溪村成为全省第一块“试验田”。
　　随后，宜都市按照街巷定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整的原则和一组一格的标准，将全市划分为998个基本单元网格，统一制作1:2000村电子地图，一个网格配备一名网格员，实现了人、地、物、事、组织等基本要素网格全覆盖，让每一个地方都有人管理，每一户人家都有人服务。　　 
　　网中问民忧，入户解民困。这一社会治理创新模式，如涟漪般在宜都扩散。“三化四务”（三化：组织网格化、自治规范化、服务综合化，四务：电子村务、电子学务、电子商务、电子服务）的工作模式，更是为全省同等条件地区的社会治理创新提供了样板。
　　如今，有事找网格员，也成为城乡居民群众的口头禅。全市998名专兼职网格员，分布在998个网格，履行着收集社情民意、化解矛盾纠纷、法治教育宣传、帮助困难群体等多项职责，为宜都39.7万人民网罗起茶余饭后的温馨，网罗起田间地头的民情，收获了满满当当的民心。
　　在宜都，群众自我管理、自我服务的能力和智慧随处可见。
　　枝城镇龙王台村在股份经济合作社中，加入村规民约百分制考核，与合作社分红和福利挂钩，让村民遵守村规民约更加自觉。
　　去年7月，该村五组村民王朝坤，因为在自家门口焚烧垃圾被扣了3分。根据规定，要在年底的时候，扣除60%的分红和福利。
　　“如果要弥补损失，就要想方设法去挣积分。后来在邻居加宽路的时候，我主动帮忙，无偿把地让了出来，道德评议加了3分。”王朝坤告诉我们。
　　陆城尾笔村是典型的城郊村，同样也有自治管理的“共同纲领”和“秘密武器”。
　　尾笔村将文明诚信融入村规民约，在全市率先建立家庭文明诚信档案，成为大家共同遵守村规民约的有效载体。
　　“村里专门建立了一个家庭文明诚信档案馆，1128户的文明诚信档案都在这里。”尾笔村党委书记黄攀虹指着档案馆里的一面档案墙介绍道，家庭文明诚信档案包括村民的家庭信息基本情况、积分管理台账、道德评议会评审记录等内容。
　　此外，村里还制定了《文明诚信积分细则》，确定了22个加分项，31个减分项，3个一票否决项。
　　“加分扣分项首先由自己个人申报或群众反馈，然后安排专人实地调查取证，再经道德评议会评审初步确定‘文明诚信户’和‘失信户’，到年终时经村民代表大会通过，公示无异议后最终记入每一户的家庭档案。”黄攀虹介绍，村民如果在某个季度被扣分可以通过志愿服务、参与公益事业等加分项把分挣回来。
　　“村里的环境更好啦，现在大家都会自发清扫道路，而且村里制定的文明诚信档案制度对于我们也起到了约束作用。”该村三组村民姚昌芹提起文明诚信制度时说。
　　环境整洁了，邻里间矛盾少了，尤其是人情风的整治，让村民切实感受到了实施文明诚信制度前后的变化。
　　“以前，每年仅人情支出就有约3万元左右，人情负担重。今年人情钱就省去了近1.5万元。”姚昌芹颇有感触道。
　　“目前，全市155个村、社区都结合本土实际，制定了易学、好记、管用的村规民约和居民公约，它们不再是印在纸上、贴在墙上、说在嘴上的‘空洞’条款，俨然成了宜都自治管理中的‘小宪法’。”宜都市民政局副局长艾常华说。
　　“我们建立了家庭文明诚信档案数字化信息平台，实行积分管理，建立了市乡村三级联合激励约束机制，就是为了让守信者受益、失信者受限。”宜都市委政法委副书记邓钢英介绍。目前，家庭文明诚信档案已在全市各村、社区全面推开。
　　在宜都，红白理事会、业主委员会、道德评议会、志愿服务队等自治组织如雨后春笋，蓬勃发展。人人自愿、人人遵守。人民群众的契约意识和自律意识被一一唤醒，每一个人都齐心协力共同打造理想幸福家园。

法治为纲
“法润”工程夯实“善治”宜都根基

　　新时代，人民群众的美好生活需求日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求也日益增长。
　　作为全省法治建设试点县市，宜都如何让“四个全面”战略布局在本市落地生根？
　　百强的自信催生法治的自觉。宜都市委市政府站在“法治是区域核心竞争力”的高度谋篇布局，制定出台了《全面推进法治宜都建设实施意见》《法治宜都建设总体规划》和三年行动计划，吹响了推进“法润宜都”工程的集结号。
　　“市长要过任命关，必须先过考法关。”聚焦“关键少数”，市人大常委会连续对历任市长、副市长、政府组成人员和“两院”工作人员进行了任前法律知识考试，倒逼领导干部养成在法治轨道上用权的习惯。
　　在宜都，干部考法述法早已形成“常态化”，全市1000多名领导干部和公务员均参加无纸化学法用法考试。法治工作的成效成为领导班子年度政绩考核的重要指标，领导干部“尊法、学法、守法、用法”的理念和风尚一届又一届地传承发扬、历久弥新。
　　全市政法机关勇当法治建设的主力军和排头兵，在规范执法、公正司法中“打头阵”“挑大梁”。
　　大力推行警务、审务、检务公开，打造“阳光司法”，努力让人民群众在每一起司法案件中都能感受到公平正义。
　　专业的问题专家管、大家的事情大家办。宜都市突出多元协商共治,重点推进“联合专业调解委员会”建设，形成“1＋6”矛盾纠纷多元化解机制，减少群众诉累，节约司法资源。
　　“截至目前，联合专业调解委员会共受理调解纠纷325起，其中亡人医患纠纷62起，化解信访矛盾56件，案件调解率达99%。”宜都市司法局党组书记、局长孙吉伞介绍说，尤其是医疗纠纷调解工作，受到了省司法厅的表彰。
　　黑恶势力是阻碍经济社会健康发展的毒瘤。黑恶不除，民不安、国不宁。
　　中央部署开展扫黑除恶专项斗争以来，宜都市聚焦农村涉黑涉恶、欺行霸市、暴力讨债、非法放贷等重点领域，把打击锋芒对准群众反映最强烈、最深恶痛绝的“十类犯罪”，向黑恶势力及社会治安乱象发起强力攻势。
　　“扫黑除恶是一场人民战争。”宜都市副市长、公安局局长、扫黑办主任代志超说，“我们将始终按照‘一年打击遏制、两年深挖根治、三年长效常治’的总目标，出重拳、下重手，除恶务尽、斩草除根，还宜都一片净土。”
千帆竞发春潮涌，百舸争流正当时。
　　近年来，宜都市实施法治惠民工程，大力推进公共法律服务体系建设，加快整合法律服务资源，公共法律服务工作驶入快车道。
　　“这里是公共法律服务热线，请问您有什么问题需要咨询？”宜都市公共法律服务中心的电话铃声此起彼伏。值班律师、人民调解员、公证员等专业人士正在接听来自各地群众的法律咨询。
　　“目前，我们建立了市公共法律服务中心、乡镇（街道）公共法律服务站、村（社区）法律服务室，开通了公共法律服务热线、网络平台，覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系已初步形成。”宜都市司法局副局长刘枭告诉我们。
　　“国家实行农村土地承包经营制度，承包方承包土地后，享有土地承包经营权……”5月20日下午，在五眼泉镇荷叶溪村二组村民余祥发家中，30余位村民围坐在堂屋四周，聆听该村法治村主任许剑宣讲《中华人民共和国农村土地承包法》。
　　“村里太需要法治村主任这个角色了。今天通过法治村主任跟村民面对面普法，多年没理顺的土地权属纠纷很快有了共识，对于依法治村我们更加有信心了。”荷叶溪村党总支书记王晓波表示。
　　配备法治村（社区）主任是宜都市公共法律服务体系建设中的特色品牌，为法治乡村建设增添了“硬核”力量。
全市采用“选任、选派、选聘、选培”“四个一批”的方式，选优配强155 个村（社区）法治主任，坚持用法治思维引领乡村治理。
　　在宜都，村（社区）、企事业单位法律顾问实现了全覆盖，集中开展法治文艺演出、送法下乡等专项行动，社区一刻钟、农村半小时的“法律服务圈”初步形成。
　　“公共法律服务让群众感受到法治的温度，让老百姓在日常生活中感受到了法治精神，增强了法治信仰，形成法治自觉。”宜都市司法局局长孙吉伞说。
　　一村一特、一街一景。该市坚持特色化培育，成功推出“崇法善治”文化、“一十百千”工程、“党润民、法润村、文润家”等法治创建品牌，形成了“市区中心法治文化示范圈”“沿江集镇法治文化示范带”“丘陵山地法治文化旅游路”等一批法治文化教育体系。
　　如今，在宜都市的街头巷尾，法治文化元素随处可见，“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”成为全体市民的行动自觉。宜都市先后荣获“全国首批法治县市创建先进单位”“全国法治宣传教育先进县市”等荣誉称号，涌现出鸡头山、渔洋溪、弭水桥3个“全国民主法治示范村”。

德治为序
崇德向善浇灌乡风文明之花

　　“吃点子哑巴亏，上点闷闷子当，听点冤枉话，怄点碎米子气，才是人上人。”鸡头山村村民刘昌忠用一口地道的方言向子孙说着自己的家训。
　　在鸡头山村，像刘昌忠一样传承着家训的村民还有很多。
　　近年来，宜都市五眼泉镇坚持把弘扬有地域特色的家风文化作为提升乡风文明的突破口，移风易俗，润物无声。
　　鸡头山村结合农村传统道德，从宜都学者王永彬所著的《围炉夜话》中创新提炼出以“勤、孝、净、诚、和”为主题的“五美文化”，倡导“家谱传福、家训积福、家规惜福、家颜亮福”的“四福”新家风。
　　这些“草根哲学”，让社会主义核心价值观内化于心、外化于行。
　　在鸡头山村走动，还有一景让人难忘，那就是“五美之星”挂牌亮户。
　　每年，鸡头山村都会开展“五美”宣传月活动，邀请“五星”户走进“道德法治讲堂”。
　　“人活一张脸，被评上了‘五美之星’，特别光荣。大家都更加注重自己的德行，村子也会越来越好。”鸡头山村党总支书记彭晓柏深有感触地说。
　　如今，五眼泉镇已为65名“五美之星”典型著书立传，出版《五美德耀五眼泉》报告文集，用“五美”精神正家风、带民风。
　　“比致富本领、比道德风尚、比知识技能、比孝心爱心……”践行“五美”已成为当地百姓相互较量的一场道德马拉松。
　　在“德润民心”上，除却培育“五美四福”良好家风，宜都市还有其他制胜法宝。
　　文明无止境，创城不停步。漫步在宜都城区，百步一景。不论是城市主干街道，还是大大小小的公园，雷锋志愿服务岗和“遵德守礼”提示牌都是一道亮丽的风景。
　　生态宜都融入文明基因，让市民、游客在休闲、锻炼的同时，接受着文明的洗礼和熏陶。
　　2017年，宜都市以全省第一、全国第十四的成绩创成全国文明城市。自此，全市上下将为民创建的理念贯穿于城市发展的始终，用全民参与的举措汇聚文明源泉，让这个历史悠久、人文荟萃的滨江小城更有温度。
　　走进头笔社区农家书屋，除了各式书籍外，《市民文化手册》《创城100问》《宜都文明之窗》等宣传资料映入眼帘。“居民们在借书、还书的时候，随手翻一翻这些宣传资料，在潜移默化中受到了影响，文明素养得到了提升。”农家书屋管理员李玉洁说。
　　李玉洁是90后，土生土长的宜都人。她7岁患类风湿，14岁瘫痪辍学，通过手中的笔，带给读者奋发向上的力量。她创办“知心姐姐工作室”,义务为全国各地未成年人提供心理辅导。她曾入围“中国好人榜”，先后荣获“全国优秀共青团员”“湖北青年五四奖章”等荣誉。在她的影响下，爱读书、讲文明已经成为头笔社区的良好风尚。
　　徐荣耀是宜都市文化旅游局的一名退休干部，他痴迷民间文化，年近70岁仍然奔走在民间故事的搜集、创作和讲述上。
　　“我讲故事就是要歌颂真善美。”徐荣耀用故事弘扬正气、针砭时弊、言传身教，一辈子认真做好一件事，自始至终，弘扬着社会主义核心价值观。
　　在宜都，像徐荣耀这样百姓身边的道德明星还有很多。近年来，该市共表彰身边好人200多名、道德模范49名。李玉洁、徐荣耀、刘大卫等7人当选“中国好人”，梁智博等11人当选“荆楚楷模”“湖北好人”。
　　榜样的力量，激励着市民崇德向善、见贤思齐。“守信、敬业、融合、励行”的城市精神成为宜都人民共同的价值追求。
　　2018年，宜都市吹响了新时代文明实践中心试点建设的号角，全市各乡镇(街道)、村（社区）陆续成立了新时代文明实践所、站。
　　“我们建立了爱心超市，制定了《爱心超市积分管理和兑换办法》，引导群众遵守文明礼仪，弘扬道德风尚。”五眼泉镇庙岗村党总支书记谢远明介绍。
　　“群众需要什么，就传授和学习实践什么。”全市上下精准对接群众需求，以宣教、便民、文体、科技、卫健、法律“六个志愿服务圈”和春和风尚节、夏韵艺术节、秋思读书节、冬艺健身节“四季文化节”为载体，开展“志愿服务嘉年华”“围炉夜话新家风”等活动凝聚引导群众，以文化人、成风化俗。
　　“我们要准确把握好‘十个坚持’，科学认识习近平全面依法治国新理念新思想新战略与治国理政新理念新思想新战略的关系……”在中央正式提出习近平法治思想之前，宜都市邀请武汉大学副校长、著名宪法和党内法规专家周叶中为全市党员干部授课，标志着市级道德法治讲堂的正式开讲。
　　“我们开设了市、乡、村三级道德法治大讲堂，定期邀请全国著名专家、学者和各领域领军人物来宜都授课辅导。”宜都市委常委、政法委书记白华介绍，全市组建了“道德法治宣讲团”，围绕基层和群众所需所盼，把社会主义核心价值观与中华优秀传统文化、现代道德风尚有机结合，加强道德、法治的教化引领，提高群众综合素质，夯实全民思想政治基础。
　　如今，在德治的浸润下，宜都基层善治的土壤变得愈加肥沃深厚。道德风尚推动文明乡风，崇德向善的文明实践理念渐变成每一个市民的习惯自然。

成效为本
“三治融合”实践打造善治宜都

　　宜都在基层社会治理方面的探索，很快在全市社会经济发展各方面显现出显著的效果。
　　“群众安全感满意率”是衡量一个社会是否稳定的重要指标。来自宜都市委政法委的数据显示，近年来，全市治安案件发案数量不断下降，从2017年的941件下降到2019年的859件；信访总量逐年下降，从2017年的3597件下降到2019年的1337件，人民群众的安全感不断提升。宜都市的群众安全感排名从2017年的全省第16名一跃而起，上升到全省第二名。2019年，宜都再次以优异成绩通过全国文明城市复评，蝉联第六届全国文明城市称号。
　　宜都“双基强化、三治融合”基层社会治理的实践成果还转化成应对突发事件的能力，有力促进了区域发展综合水平的提升。
　　在2020年年初的这次新冠肺炎疫情“大考”中，宜都经受住了实践检验，成为全省首批11个低风险县（市区）之一，人民群众获得感、幸福感、安全感全面提升。2020年，宜都一举跻身赛迪中国县域经济百强榜第77位，真正成为一座宜居、宜业、宜商、宜游的现代化城市。
　　如今，“三治融合”已经成为宜都的一张新名片。因为在“三治融合”方面的先行尝试，2019年，宜都分别被民政部确定为全国社区治理和服务创新试验区，被湖北省委确定为全省“双基强化、三治融合”基层社会治理唯一试点，还被农业农村部确定为全国首批乡村社会治理体系建设试点单位，不断吸引兄弟省市和邻省相关政府部门前来借鉴学习。
　　宜都“双基强化、三治融合”基层社会治理的做法，引起了湖北省委、省法学会有关领导的高度关注。
　　5月17日，省法学会会长傅德辉同志带领社会治理领域的专家学者，到宜都市进行了“三治融合”社会治理调研，对该项工作给予了高度评价。
　　2019年6月，湖北省委办公厅、省政府办公厅印发了《湖北省推进“双基强化、三治融合”基层社会治理（宜都）试点实施方案》，确定宜都为全省唯一一个“双基强化、三治融合”基层社会治理试点县市。由省法学会牵头，联系省委宣传部、省委政法委、省法院、省检察院、省民政厅等13个省直相关部门和宜昌市、宜都市组成工作专班，在陆城街道、枝城镇、聂家河镇、五眼泉镇、王家畈镇5个乡镇（街道）先行先试。
　　同年8月23日，时任湖北省委书记蒋超良同志对“双基强化、三治融合”基层社会治理宜都试点工作作出批示：全面推进湖北法治化，加快基层治理体系和治理能力现代化的重要探索，省法学会要按照省委要求，协调相关部门，共同把试点工作抓出成效，力争形成全省面上可推广可复制的经验。
　　今年6月，傅德辉会长就“双基强化、三治融合”基层社会治理宜都试点工作向中国法学会有关领导进行了汇报。在听取了汇报后，学会领导对试点工作给予充分肯定并批示：“双基强化、三治融合”试点很有必要、很有新意，要以此为平台、为抓手，贯彻好总书记的法治思想，借鉴好“枫桥经验”，把这个试点与美丽乡村建设相结合，真正实现好自治、法治、德治“三治”融合，推动乡村治理，提升县域治理水平。
　　相信有了中国法学会的指导和支持，有了湖北省委的强力推动，宜都“双基强化、三治融合”基层社会治理的有益尝试必将迅速走出宜都，走向湖北，成为推动法治湖北建设的强有力引擎。