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本刊简介《修法，只为“少年的你”》系列报道之四
亮点解读：彰显时代变化
10月17日，未成年人保护法修订案经十三届全国人大常委会第二十二次会议表决通过！这是一件让我激动的事情。
我从事未成年人保护工作已经21年，近年来参与了绝大多数与未成年人保护相关的立法政策改革，其中投入精力最多、最让我刻骨铭心的当数未保法。
记得2004年接受团中央委托负责起草未保法修订草案，两年多时间付出了大量心血，但最后的结果让人充满太多遗憾。2018年3月初，接受全国人大社会建设委员会委托起草未保法修订专家建议稿，再次开启这一历时两年多的伟大工程。
有幸见证这部法律两次大修的过程，看到新法条文向社会公布，感触良多。
让人振奋、激动的是这次修订是一次名副其实的大修。以往大家对未保法最大的批评就是其太原则，对很多问题缺乏具体规定，以致不具备可操作性。本次修订在解决可操作性的问题上取得了历史性的突破。将原来“四大保护”发展为“六大保护”，不仅将“政府保护”单设一章，而且单独规定了“网络保护”一章。新的结构符合时代发展的要求，更加科学和完善。
新修订的未成年人保护法增加、完善多项规定，着力解决社会关注的涉未成年人侵害问题，包括监护人监护不力、学生欺凌、性侵害未成年人、未成年人沉迷网络等问题。此次修订案充分吸纳各方意见建议，在强化法律责任、加强未成年人权益保护等方面亮点颇多。修订后的未保法将初步担负起中国未成年人保护“小宪法”的使命。
在这些重大变化中，以下几大亮点值得关注。
2016年11月，教育部等九部委发布了《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》，对防治校园欺凌问题提出了系统性的解决措施。2017年11月，教育部等十一部门发布《加强中小学生欺凌综合治理方案》，继续推动防治校园欺凌工作。尽管国家就此发布了多项政策，天津为此制定了地方法规，但在国家立法中还没有关于防治校园欺凌问题的专门规定。
本次未保法在附则部分明确规定了什么是学生欺凌以后，在“学校保护”一章对学校如何预防和处理校园欺凌具体规定了八项内容：
1.学校应当建立学生欺凌防控工作制度；
2.学校要对教职员工、学生等开展防治学生欺凌的教育和培训；
3.学校发现学生欺凌行为后，应当立即制止；
4.学校应当通知欺凌者和被欺凌者双方的父母或者其他监护人，参与学生欺凌行为的认定和处理；
5.学校应当对欺凌者和被欺凌者甚至严重案件的旁观者，及时给予心理辅导、教育和引导；
6.学校应当对相关未成年学生的父母或者其他监护人，给予必要的家庭教育指导；
7.对实施欺凌的未成年学生，学校应当根据欺凌行为的性质和程度，依法加强管教；
8.对严重的欺凌行为，学校应当及时向公安机关、教育行政部门报告，并配合相关部门依法处理。
尽管上述规定还显得简单笼统，但教育行政部门以及中小学校如果能够认真落实上述相关规定，必将对更好预防和处置校园欺凌问题产生积极影响。
为了预防和减少发生在学校的性侵未成年人案件，全国人大二审后在“学校保护”一章增加规定了一条，明确规定：学校、幼儿园应当建立预防性侵害、性骚扰未成年人工作制度；发现类似案件后要向公安机关、教育行政部门报告；要对未成年人开展适合其年龄的性教育，提高未成年人防范性侵害、性骚扰的自我保护意识和能力；对遭受性侵害、性骚扰的未成年人，应当及时采取相关的保护措施。在“社会保护”一章禁止对未成年人实施性侵害内容后，专门增加规定禁止“性骚扰”，在禁止制作、复制、发布、传播有关未成年人的淫秽色情物品和网络信息基础上，特别增加禁止“持有”。
尽管只增加两个字，但这是一个重大变化。在一些国家，持有、浏览以未成年人为对象的色情制品，将构成犯罪，我国原来对此缺乏明确法律规定。本次未保法修订，明确禁止“持有”以未成年人为对象的色情制品，应当引起社会的关注。
《中华人民共和国未成年人保护法》第五十二条规定：禁止制作、复制、发布、传播或者持有有关未成年人的淫秽色情物品和网络信息。
在“司法保护”一章专门为处理此类案件增加了两条。一是为了避免“二次伤害”，增加规定了同步录音录像制度，明确规定司法机关办理未成年人遭受性侵害或者暴力伤害案件，在询问未成年被害人、证人时，应当采取同步录音录像等措施，尽量一次完成；未成年被害人、证人是女性的，应当由女性工作人员进行。另外就是强化了对被害人的特别关爱和帮助。孩子受到性侵或者其他暴力伤害后，往往要忍受来自家人、邻居、同学等身边人的歧视，还要承受各种压力；基本难以获得有效民事赔偿；缺乏专业法律、社工、心理背景的人员对其提供帮助，以致有些孩子感到绝望。为此法律特别规定：公安机关、人民检察院、人民法院应当与其他有关政府部门、人民团体、社会组织互相配合，对遭受性侵害或者暴力伤害的未成年被害人及其家庭实施必要的心理干预、经济救助、法律援助、转学安置等保护措施。
网络沉迷是当前未成年人保护领域的一个焦点问题，社会高度关注。虽然国家新闻出版署专门发布了《关于防止未成年人沉迷网络游戏的通知》，但在法律制度层面缺乏具体规定。
本次未保法至少从八个角度对此作出了具体规定：明确了教育、卫生健康、新闻出版、文化旅游、网信等政府部门的具体责任；对容易导致未成年人沉迷网络的内容作出了规定；网络游戏、网络直播、网络音视频、网络社交等所有网络服务针对未成年人使用其服务时要设置相应的时间管理、权限管理、消费管理等功能；明确了网络游戏要经过特殊批准的制度；为了综合实现对未成年人的网络保护及保护其隐私权，明确规定了国家建立统一的未成年人网络游戏电子身份认证系统，这是本次法律创设的一项新的重大制度，对于预防未成年人网络游戏沉迷以及这个领域的未来发展有重大意义；明确规定了对游戏产品的分类管理制度；对网络游戏服务的时间作出了特别规定；明确规定了学校的教育和引导功能。
未保法还就当前网络保护中的一些热点问题作出回应：
明确规定未经学校允许，未成年学生不得将手机等智能终端产品带入课堂，带入学校的应当统一保管。这种规定与全国人大二审稿有所区别，主要是将具体管理权限赋予学校。
强化了对未成年人隐私和个人信息的保护。在网络上未成年人信息泄露的问题越来越成为未成年人保护领域的重大问题，这不仅是涉及未成年人隐私权的保护问题，个人信息泄露还导致孩子容易成为网络欺诈、网络欺凌、线上性引诱等侵害的目标。所以法律明确规定，处理不满十四周岁未成年人个人信息的，应当征得未成年人的父母或其他监护人同意；未成年人或者其父母、监护人任何一方都有权提出更正、删除未成年人的个人信息。
未成年人能否参与网络直播是个争议很大的问题。法律对此明确规定：网络服务提供者不得为未满十六周岁的未成年人提供网络直播发布者账号注册服务，为年满十六周岁的未成年人提供网络直播发布者账号注册服务时，应当对其身份信息进行认证，并征得其父母或者其他监护人同意。也就是说企业在为年满十六周岁的未成年人提供网络服务直播时，要符合真实身份认证和父母同意这样两个条件。
网络欺凌给未成年人身心带来严重的伤害。联合国儿童基金会在2019年2月发布警告称，全球70.6%的15岁至24岁年轻网民正面临网络暴力、欺凌和骚扰的威胁。对此，法律明确规定：任何组织或者个人不得通过网络以文字、图片、音视频等形式，对未成年人实施侮辱、诽谤、威胁或者恶意损害形象等网络欺凌行为；遭受网络欺凌的未成年人及其父母或者其他监护人有权通知网络服务提供者采取删除、屏蔽等措施。网络服务提供者接到通知后，应当及时采取必要的措施制止网络欺凌行为，并消除影响。
其实，不仅是未保法，我国保护妇女、老年人权益等社会领域的立法，都存在上述问题。2006年修订的未保法没有能够解决这个问题。但这次未保法修订，颠覆了社会法领域的这一传统，在“法律责任”一章明确规定了很多罚则，使这部法律有了力量，“长出了牙齿”。
以我一直关注的烟草对未成年人伤害问题为例，考虑到世界各国都日益关注电子烟对未成年人的伤害，本次未保法明确本法所指“烟”包含了电子烟，这是保障孩子远离电子烟伤害的重大立法发展，增加规定学校周边不得设置烟、酒、彩票销售网点，增加规定任何人不得在学校、幼儿园和其他未成年人集中活动的场所吸烟、饮酒。这些规定都非常好，但违反了上述规定怎么办呢？2006年未保法修订增加了有关控烟的两个条款，但由于法律责任规定得笼统模糊，所以实践中根本无法落实。
本次未保法“法律责任”部分有两条具体规定了执法主体以及法律责任：售烟给未成年人不仅可以处五万元以下罚款，拒不改正或者情节严重的，还可以责令停业整顿或者吊销营业执照、吊销相关许可证；在学校、幼儿园和其他未成年人集中活动的公共场所吸烟的，可以处五百元以下罚款，场所管理者未及时制止的，可以对其处一万元以下罚款。
针对违反法律的互联网企业，未保法第一百二十七条规定了明确具体的法律责任。不仅可以没收违法所得或者处违法所得一倍以上十倍以下罚款，对直接负责的主管人员和其他责任人员处一万元以上十万元以下罚款；对拒不改正或者情节严重的，还可以责令暂停相关业务、停业整顿、关闭网站、吊销营业执照或者吊销相关许可证。可以说，本次法律修订在“法律责任”部分所增加的相关规定，必将有效督促社会各界学习、贯彻这部法律，将对我国未成年人保护事业的发展产生深远的影响。
当前未成年人保护面临着各种新的挑战，未来我们不仅需要更好地宣传、贯彻这部法律，也希望各省及时修订本地未成年人保护的法规，让地方立法更加具有可操作性。未成年人保护关系到我们每个家庭的福祉、关系到国家以及人类社会未来的发展，见证、参与国家未成年人保护立法政策改革的进程，也算是人生的一大幸事。
（作者系北京青少年法律援助与研究中心主任、未成年人保护法修订工作顾问、专家建议稿牵头起草人）
我从事未成年人保护工作已经21年，近年来参与了绝大多数与未成年人保护相关的立法政策改革，其中投入精力最多、最让我刻骨铭心的当数未保法。
记得2004年接受团中央委托负责起草未保法修订草案，两年多时间付出了大量心血，但最后的结果让人充满太多遗憾。2018年3月初，接受全国人大社会建设委员会委托起草未保法修订专家建议稿，再次开启这一历时两年多的伟大工程。
有幸见证这部法律两次大修的过程，看到新法条文向社会公布，感触良多。
让人振奋、激动的是这次修订是一次名副其实的大修。以往大家对未保法最大的批评就是其太原则，对很多问题缺乏具体规定，以致不具备可操作性。本次修订在解决可操作性的问题上取得了历史性的突破。将原来“四大保护”发展为“六大保护”，不仅将“政府保护”单设一章，而且单独规定了“网络保护”一章。新的结构符合时代发展的要求，更加科学和完善。
新修订的未成年人保护法增加、完善多项规定，着力解决社会关注的涉未成年人侵害问题，包括监护人监护不力、学生欺凌、性侵害未成年人、未成年人沉迷网络等问题。此次修订案充分吸纳各方意见建议，在强化法律责任、加强未成年人权益保护等方面亮点颇多。修订后的未保法将初步担负起中国未成年人保护“小宪法”的使命。
在这些重大变化中，以下几大亮点值得关注。
明确预防和处置校园霸凌的基本制度
从2016年开始，校园欺凌问题在我国受到社会广泛关注。2016年4月，国务院教育督导室发布了《关于开展校园欺凌专项治理的通知》，这是在国家层面的政策文件中第一次鲜明提出防治校园欺凌问题。2016年11月，教育部等九部委发布了《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》，对防治校园欺凌问题提出了系统性的解决措施。2017年11月，教育部等十一部门发布《加强中小学生欺凌综合治理方案》，继续推动防治校园欺凌工作。尽管国家就此发布了多项政策，天津为此制定了地方法规，但在国家立法中还没有关于防治校园欺凌问题的专门规定。
本次未保法在附则部分明确规定了什么是学生欺凌以后，在“学校保护”一章对学校如何预防和处理校园欺凌具体规定了八项内容：
1.学校应当建立学生欺凌防控工作制度；
2.学校要对教职员工、学生等开展防治学生欺凌的教育和培训；
3.学校发现学生欺凌行为后，应当立即制止；
4.学校应当通知欺凌者和被欺凌者双方的父母或者其他监护人，参与学生欺凌行为的认定和处理；
5.学校应当对欺凌者和被欺凌者甚至严重案件的旁观者，及时给予心理辅导、教育和引导；
6.学校应当对相关未成年学生的父母或者其他监护人，给予必要的家庭教育指导；
7.对实施欺凌的未成年学生，学校应当根据欺凌行为的性质和程度，依法加强管教；
8.对严重的欺凌行为，学校应当及时向公安机关、教育行政部门报告，并配合相关部门依法处理。
尽管上述规定还显得简单笼统，但教育行政部门以及中小学校如果能够认真落实上述相关规定，必将对更好预防和处置校园欺凌问题产生积极影响。
建立完善预防、处置性侵案件相关制度
性侵是未成年人权益保护领域面临的最复杂问题。根据世界卫生组织2016年数据，每5名女性和13名男性中的1人都被报告在童年时期遭受性虐待。性侵不仅给儿童身体造成直接伤害，更关键是影响其心理、性格、智力发育、认知和后来教育，伤害阴影往往影响其一生。本次未保法修订，就预防和处置性侵未成年人案件增加规定了一些新的具体制度。为了预防和减少发生在学校的性侵未成年人案件，全国人大二审后在“学校保护”一章增加规定了一条，明确规定：学校、幼儿园应当建立预防性侵害、性骚扰未成年人工作制度；发现类似案件后要向公安机关、教育行政部门报告；要对未成年人开展适合其年龄的性教育，提高未成年人防范性侵害、性骚扰的自我保护意识和能力；对遭受性侵害、性骚扰的未成年人，应当及时采取相关的保护措施。在“社会保护”一章禁止对未成年人实施性侵害内容后，专门增加规定禁止“性骚扰”，在禁止制作、复制、发布、传播有关未成年人的淫秽色情物品和网络信息基础上，特别增加禁止“持有”。
尽管只增加两个字，但这是一个重大变化。在一些国家，持有、浏览以未成年人为对象的色情制品，将构成犯罪，我国原来对此缺乏明确法律规定。本次未保法修订，明确禁止“持有”以未成年人为对象的色情制品，应当引起社会的关注。
《中华人民共和国未成年人保护法》第五十二条规定：禁止制作、复制、发布、传播或者持有有关未成年人的淫秽色情物品和网络信息。
在“司法保护”一章专门为处理此类案件增加了两条。一是为了避免“二次伤害”，增加规定了同步录音录像制度，明确规定司法机关办理未成年人遭受性侵害或者暴力伤害案件，在询问未成年被害人、证人时，应当采取同步录音录像等措施，尽量一次完成；未成年被害人、证人是女性的，应当由女性工作人员进行。另外就是强化了对被害人的特别关爱和帮助。孩子受到性侵或者其他暴力伤害后，往往要忍受来自家人、邻居、同学等身边人的歧视，还要承受各种压力；基本难以获得有效民事赔偿；缺乏专业法律、社工、心理背景的人员对其提供帮助，以致有些孩子感到绝望。为此法律特别规定：公安机关、人民检察院、人民法院应当与其他有关政府部门、人民团体、社会组织互相配合，对遭受性侵害或者暴力伤害的未成年被害人及其家庭实施必要的心理干预、经济救助、法律援助、转学安置等保护措施。
创新发展未成年人网络保护制度
未成年人网络保护单设一章，应该说初步构建起我国未成年人网络保护的法律基础。本次未保法规定了国家、社会、学校和家庭要形成合力，培养未成年人的网络素养；规定了网信、公安、教育等政府部门的具体职责；规定了网络保护软件等技术措施的应用；规定了互联网企业要建立便捷、合理、有效的投诉和举报渠道等，这些规定都具有现实意义。网络沉迷是当前未成年人保护领域的一个焦点问题，社会高度关注。虽然国家新闻出版署专门发布了《关于防止未成年人沉迷网络游戏的通知》，但在法律制度层面缺乏具体规定。
本次未保法至少从八个角度对此作出了具体规定：明确了教育、卫生健康、新闻出版、文化旅游、网信等政府部门的具体责任；对容易导致未成年人沉迷网络的内容作出了规定；网络游戏、网络直播、网络音视频、网络社交等所有网络服务针对未成年人使用其服务时要设置相应的时间管理、权限管理、消费管理等功能；明确了网络游戏要经过特殊批准的制度；为了综合实现对未成年人的网络保护及保护其隐私权，明确规定了国家建立统一的未成年人网络游戏电子身份认证系统，这是本次法律创设的一项新的重大制度，对于预防未成年人网络游戏沉迷以及这个领域的未来发展有重大意义；明确规定了对游戏产品的分类管理制度；对网络游戏服务的时间作出了特别规定；明确规定了学校的教育和引导功能。
未保法还就当前网络保护中的一些热点问题作出回应：
明确规定未经学校允许，未成年学生不得将手机等智能终端产品带入课堂，带入学校的应当统一保管。这种规定与全国人大二审稿有所区别，主要是将具体管理权限赋予学校。
强化了对未成年人隐私和个人信息的保护。在网络上未成年人信息泄露的问题越来越成为未成年人保护领域的重大问题，这不仅是涉及未成年人隐私权的保护问题，个人信息泄露还导致孩子容易成为网络欺诈、网络欺凌、线上性引诱等侵害的目标。所以法律明确规定，处理不满十四周岁未成年人个人信息的，应当征得未成年人的父母或其他监护人同意；未成年人或者其父母、监护人任何一方都有权提出更正、删除未成年人的个人信息。
未成年人能否参与网络直播是个争议很大的问题。法律对此明确规定：网络服务提供者不得为未满十六周岁的未成年人提供网络直播发布者账号注册服务，为年满十六周岁的未成年人提供网络直播发布者账号注册服务时，应当对其身份信息进行认证，并征得其父母或者其他监护人同意。也就是说企业在为年满十六周岁的未成年人提供网络服务直播时，要符合真实身份认证和父母同意这样两个条件。
网络欺凌给未成年人身心带来严重的伤害。联合国儿童基金会在2019年2月发布警告称，全球70.6%的15岁至24岁年轻网民正面临网络暴力、欺凌和骚扰的威胁。对此，法律明确规定：任何组织或者个人不得通过网络以文字、图片、音视频等形式，对未成年人实施侮辱、诽谤、威胁或者恶意损害形象等网络欺凌行为；遭受网络欺凌的未成年人及其父母或者其他监护人有权通知网络服务提供者采取删除、屏蔽等措施。网络服务提供者接到通知后，应当及时采取必要的措施制止网络欺凌行为，并消除影响。
强化和落实未成年人法律责任制度
在2004年给团中央写的未保法修订调研报告中，我写道：“未成年人保护法颁布以来，虽然社会各界在广泛宣传，但在司法实践中却很难根据该法的某一条来有效保障未成年人的各项权利。这部法律更像是一种道德宣言，在表明一种态度，缺乏有效的执行标准和处罚手段。可以说，该法没有单独制定任何一项处罚措施。在‘法律责任’一章共有9条，全部是对其他法律法规的重复。法律最根本的特征也是法律与道德的本质区别是法律有强制执行力，违反法律要受到处罚，而违反道德至多受到舆论的谴责。法律一旦没有了处罚措施，执行与否要依赖人们的自觉，那么法律的作用就等同于道德。”其实，不仅是未保法，我国保护妇女、老年人权益等社会领域的立法，都存在上述问题。2006年修订的未保法没有能够解决这个问题。但这次未保法修订，颠覆了社会法领域的这一传统，在“法律责任”一章明确规定了很多罚则，使这部法律有了力量，“长出了牙齿”。
以我一直关注的烟草对未成年人伤害问题为例，考虑到世界各国都日益关注电子烟对未成年人的伤害，本次未保法明确本法所指“烟”包含了电子烟，这是保障孩子远离电子烟伤害的重大立法发展，增加规定学校周边不得设置烟、酒、彩票销售网点，增加规定任何人不得在学校、幼儿园和其他未成年人集中活动的场所吸烟、饮酒。这些规定都非常好，但违反了上述规定怎么办呢？2006年未保法修订增加了有关控烟的两个条款，但由于法律责任规定得笼统模糊，所以实践中根本无法落实。
本次未保法“法律责任”部分有两条具体规定了执法主体以及法律责任：售烟给未成年人不仅可以处五万元以下罚款，拒不改正或者情节严重的，还可以责令停业整顿或者吊销营业执照、吊销相关许可证；在学校、幼儿园和其他未成年人集中活动的公共场所吸烟的，可以处五百元以下罚款，场所管理者未及时制止的，可以对其处一万元以下罚款。
针对违反法律的互联网企业，未保法第一百二十七条规定了明确具体的法律责任。不仅可以没收违法所得或者处违法所得一倍以上十倍以下罚款，对直接负责的主管人员和其他责任人员处一万元以上十万元以下罚款；对拒不改正或者情节严重的，还可以责令暂停相关业务、停业整顿、关闭网站、吊销营业执照或者吊销相关许可证。可以说，本次法律修订在“法律责任”部分所增加的相关规定，必将有效督促社会各界学习、贯彻这部法律，将对我国未成年人保护事业的发展产生深远的影响。
当前未成年人保护面临着各种新的挑战，未来我们不仅需要更好地宣传、贯彻这部法律，也希望各省及时修订本地未成年人保护的法规，让地方立法更加具有可操作性。未成年人保护关系到我们每个家庭的福祉、关系到国家以及人类社会未来的发展，见证、参与国家未成年人保护立法政策改革的进程，也算是人生的一大幸事。
（作者系北京青少年法律援助与研究中心主任、未成年人保护法修订工作顾问、专家建议稿牵头起草人）
● 责任编辑：刘瑜