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本刊简介《认罪认罚从宽：从试点到落地》系列报道之五
一种高度：人大代表新建议
阎建国律师是第十二届和十三届全国人大代表、九三学社中央委员、九三学社法律委员会主任，也是最高人民检察院和最高人民法院的特约监督员。
在今年的全国两会上，阎建国代表提出了《关于进一步健全完善值班律师制度，出台〈法律援助律师工作办法〉，推进认罪认罚从宽制度落实的建议》。
这个建议得到了全国人大的高度重视。
阎建国介绍说，全国人大邀请公安部、最高检、最高法、财政部、司法部共同对他在两会提的建议给予答复。全国人大非常重视这项工作，这五个部门也非常重视，而且分别都给了回复。身为人大代表，阎建国的建议具体是什么内容？有关方面又给予了他什么样的回复？让我们一起来看看。
据有关媒体报道，近年来，各级司法行政机关和法律援助机构积极推进法律援助值班律师工作，法律援助机构已在检察机关设立法律援助工作站1700多个，全国基本实现看守所、人民法院法律援助工作站全覆盖。2019年，全国法律援助值班律师共转交法律援助申请5.5万余件，提供法律帮助案件近40万件，参与认罪认罚案件近34万件。
阎建国代表在调研中发现，司法实践中，值班律师制度存在一些问题。在建议中，他列举了几个问题。
首先，值班律师的法律定位不明确，有的律师认为在见证量刑协商时，需要了解案件事实和证据，而法律规定值班律师只提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施等法律帮助职责，使得保证律师准确把握量刑幅度缺乏制度有效支持。
其次，值班律师帮助的质量、效果仍有很大提升空间，如有的地方反映绝大多数认罪认罚案件中，律师均放弃阅卷和单独会见的权利；有的律师未详细解读法律适用，仅进行形式化签字，为求完成工作，一味认同量刑建议，甚至帮助说服犯罪嫌疑人签署具结书；有的律师缺乏办案经验，难以有效开展量刑协商。
第三，执业律师的缺乏，值班律师的经费保障不到位，有的地方几乎没有执业律师，有的地方反映，除省会城市外其他城市的值班律师经费保障根本到不了位。据了解，各地派驻值班律师的经费来源不一，有的由司法局从法律援助经费中支出，有的由检察院或法院以购买服务的方式支出，没有专门的财政预算予以保障，导致经费保障好的地方律师参与度就高，经费不到位的地方律师积极性较差。此外，值班律师的配备与案件量不匹配，在一些认罪认罚从宽制度开展较好的地区，存在案件数量大幅上升而值班律师人数和在岗时间难以满足需要的问题。
而部分律师还存有附属签名心存疑虑，担心犯罪嫌疑人日后对翻供承担法律责任，也亟须更详细的法律规定对律师权限职责进行规定。
根据这些问题，阎建国向全国人大提出了四点建议。
首先是建议在《中华人民共和国法律援助法》的基础上，司法部牵头制定完善值班律师制度，制定出台《法律援助律师工作办法》，进一步明确值班律师的工作职责及权利义务。其次是探索建立远程见证等工作制度，帮助基层解决值班律师不到位的情况。加强公检法司等部门协作配合，整合区域资源，构建相邻区域值班律师相互调配制度。其三是适当提高国家财政预算基数，充实值班律师的办案经费，提高律师参与的积极性。最后是建议探索国家公设律师制度，由国家聘请律师履行值班律师的职责，特别是建立退休法官、检察官作为公设律师提供法律援助服务机制。
首先，关于值班律师的法律定位问题。司法部在答复中指出，从刑事诉讼法规定和值班律师试点工作来看，值班律师不同于辩护律师，其职责是为犯罪嫌疑人和被告人提供“法律帮助”，而非提供“辩护”，是一种新形式的法律援助服务。2019年“两高三部”联合发布《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》，明确规定了认罪认罚案件中值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助的相关内容，赋予了值班律师查阅案卷等诉讼权利。2020年，司法部联合最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部制定发布《法律援助值班律师工作办法》，进一步明确了值班律师的权利义务，规范了值班律师的工作职责，对法律帮助工作程序、值班律师工作保障等作出具体规定。
其次，关于解决值班律师供给不足的问题。司法部在答复中表示，有关部门多措并举，最高人民法院指导福建等地人民法院与法律援助机构，通过统筹调配律师、跨部门设置法律援助工作站等方式，解决律师资源不足问题。最高人民检察院指导浙江等地检察机关，在疫情防控期间探索值班律师远程见证认罪认罚案件。公安部指导全国看守所设置所内视频会见系统，为律师远程视频会见提供有力保障。司法部继续组织实施“1+1”中国法律援助志愿者行动和西部基层法律援助志愿服务行动，招募律师和大学生志愿者到欠发达地区提供法律援助服务。同时，加强国资律师事务所建设，加大欠发达地区律师培养力度。探索对口帮扶、在省级或市级层面统一建律师库等方式，建立刑事辩护律师资源调配机制，推动解决欠发达地区法律援助案件指派难问题。新近发布的《法律援助值班律师工作办法》将上述司法实践经验吸纳，提出了设置法律援助联合工作站、跨区域调配律师、实行电话网络值班与现场值班相结合等针对性措施。下一步，司法部将继续总结经验，加强部门协作，完善统筹调配机制，推广电子签名、远程会见和见证等技术，逐步解决律师不足以及特殊情形下律师无法及时到场的问题。
而关于值班律师经费保障问题，司法部在答复中表示，为解决法律援助案件补贴低、律师承办法律援助案件积极性不高的问题，司法部、财政部于2019年联合印发《关于完善法律援助补贴标准的指导意见》，分别确定案件办理、法律咨询和值班律师法律帮助等不同服务形式的补贴标准及核算办法，授权省、市根据律师承办案件成本、基本劳务费用等因素确定和调整补贴标准，建立办案质量和补贴挂钩机制。目前，财政部正在会同司法部研究制定《关于建立健全政府购买法律服务机制的意见》，将值班律师法律帮助、法律援助等政府向公众提供的公共法律服务纳入政府购买服务指导性目录，明确政府购买法律服务所需资金应当在相关部门既有预算中统筹安排，参照所在区域同类法律服务的市场收费标准合理确定政府购买价格。下一步，司法部将推动在法律援助法立法中明确经费保障范围及标准，充实值班律师等法律援助办案经费，指导地方提高办案补贴标准，规范办案补贴发放，提高律师办案积极性。
最后，关于吸纳退休的检察官、法官作为国家公设律师参与法律援助这项工作，司法部在答复中指出，在符合法官法、检察官法等关于从业限制任职回避要求的条件下，吸纳退休法官、检察官加入法律援助队伍，既有必要，也切实可行。据司法部掌握的情况，最高人民法院将研究完善包括退休法官在内的法院离职人员从业规范，进一步明确对离职法官的从业要求，鼓励离职法官在法律政策范围内为法律援助工作贡献力量。司法部也将会同中央有关单位研究制定法律援助志愿者相关规范性文件，考虑鼓励退休法官、检察官以志愿者身份参与法律援助工作。
第一，关于健全完善值班律师制度，探索建立公设律师制度。这对于完善认罪认罚制度将起到一个至关重要的作用，需要我们共同来推动。
第二，关于落实提高财政预算以解决法律援助经费的问题。因为国家很大，边远的地区比较多，包括大城市的律师的经费和边远地区律师的经费，法律援助经费都不太足够。所以，在这次建议当中阎建国也提出了，希望把这项工作落实到实处。
第三，关于建议吸纳退休的法官、检察官参与法律援助工作。现在有一些退休的法官和检察官，身体状况不错，而且愿意参与这项工作。司法部以及最高检、最高法等有关部门应该给他们一个渠道，让更多的人参与这项法律援助工作。
第四，要大力宣传国家治理现代化与认罪认罚从宽制度的重要性，不仅让公检法司法律人了解，也要让全国人民都知道这个制度。这对于国家治理现代化，对于国家和社会的稳定性，对于依法治国的战略方针都有重要的意义。
第五，全国人大常委会对国家治理现代化与认罪认罚从宽制度进行一次执法大检查，这项工作可能包括宣传媒体等都在推动，会起到一个很重要的作用。
第六，中国的法律人要积极参与国家治理现代化的工作，大力倡导依法治国、法治天下的理念，也希望年轻的法学家们能够提出对国家治理现代化的建议和意见。
认罪认罚从宽制度，看似只是一项法律制度，实际上它身为依法治国的一部分，和每个人息息相关。因此，除了公检法等各部门的配合，人大代表的参与和推动也具有非常重要的意义。
在今年的全国两会上，阎建国代表提出了《关于进一步健全完善值班律师制度，出台〈法律援助律师工作办法〉，推进认罪认罚从宽制度落实的建议》。
这个建议得到了全国人大的高度重视。
阎建国介绍说，全国人大邀请公安部、最高检、最高法、财政部、司法部共同对他在两会提的建议给予答复。全国人大非常重视这项工作，这五个部门也非常重视，而且分别都给了回复。身为人大代表，阎建国的建议具体是什么内容？有关方面又给予了他什么样的回复？让我们一起来看看。
提出问题
“在修改后的刑事诉讼法中，值班律师制度作为认罪认罚从宽制度的重要配套制度，是被告人在认罪认罚中辩护权落实到位的重要制度保障。”在最高人民检察院、中国刑事诉讼法学研究会联合举行的“国家治理现代化与认罪认罚从宽制度研讨会”上，阎建国作主旨发言时表示。据有关媒体报道，近年来，各级司法行政机关和法律援助机构积极推进法律援助值班律师工作，法律援助机构已在检察机关设立法律援助工作站1700多个，全国基本实现看守所、人民法院法律援助工作站全覆盖。2019年，全国法律援助值班律师共转交法律援助申请5.5万余件，提供法律帮助案件近40万件，参与认罪认罚案件近34万件。
阎建国代表在调研中发现，司法实践中，值班律师制度存在一些问题。在建议中，他列举了几个问题。
首先，值班律师的法律定位不明确，有的律师认为在见证量刑协商时，需要了解案件事实和证据，而法律规定值班律师只提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施等法律帮助职责，使得保证律师准确把握量刑幅度缺乏制度有效支持。
其次，值班律师帮助的质量、效果仍有很大提升空间，如有的地方反映绝大多数认罪认罚案件中，律师均放弃阅卷和单独会见的权利；有的律师未详细解读法律适用，仅进行形式化签字，为求完成工作，一味认同量刑建议，甚至帮助说服犯罪嫌疑人签署具结书；有的律师缺乏办案经验，难以有效开展量刑协商。
第三，执业律师的缺乏，值班律师的经费保障不到位，有的地方几乎没有执业律师，有的地方反映，除省会城市外其他城市的值班律师经费保障根本到不了位。据了解，各地派驻值班律师的经费来源不一，有的由司法局从法律援助经费中支出，有的由检察院或法院以购买服务的方式支出，没有专门的财政预算予以保障，导致经费保障好的地方律师参与度就高，经费不到位的地方律师积极性较差。此外，值班律师的配备与案件量不匹配，在一些认罪认罚从宽制度开展较好的地区，存在案件数量大幅上升而值班律师人数和在岗时间难以满足需要的问题。
而部分律师还存有附属签名心存疑虑，担心犯罪嫌疑人日后对翻供承担法律责任，也亟须更详细的法律规定对律师权限职责进行规定。
根据这些问题，阎建国向全国人大提出了四点建议。
首先是建议在《中华人民共和国法律援助法》的基础上，司法部牵头制定完善值班律师制度，制定出台《法律援助律师工作办法》，进一步明确值班律师的工作职责及权利义务。其次是探索建立远程见证等工作制度，帮助基层解决值班律师不到位的情况。加强公检法司等部门协作配合，整合区域资源，构建相邻区域值班律师相互调配制度。其三是适当提高国家财政预算基数，充实值班律师的办案经费，提高律师参与的积极性。最后是建议探索国家公设律师制度，由国家聘请律师履行值班律师的职责，特别是建立退休法官、检察官作为公设律师提供法律援助服务机制。
答复建议
阎建国代表向记者展示了司法部对他提出建议的答复。在这份题为《司法部对十三届全国人大三次会议第7001号建议的答复》中，司法部给出了四个方面的答复。首先，关于值班律师的法律定位问题。司法部在答复中指出，从刑事诉讼法规定和值班律师试点工作来看，值班律师不同于辩护律师，其职责是为犯罪嫌疑人和被告人提供“法律帮助”，而非提供“辩护”，是一种新形式的法律援助服务。2019年“两高三部”联合发布《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》，明确规定了认罪认罚案件中值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助的相关内容，赋予了值班律师查阅案卷等诉讼权利。2020年，司法部联合最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部制定发布《法律援助值班律师工作办法》，进一步明确了值班律师的权利义务，规范了值班律师的工作职责，对法律帮助工作程序、值班律师工作保障等作出具体规定。
其次，关于解决值班律师供给不足的问题。司法部在答复中表示，有关部门多措并举，最高人民法院指导福建等地人民法院与法律援助机构，通过统筹调配律师、跨部门设置法律援助工作站等方式，解决律师资源不足问题。最高人民检察院指导浙江等地检察机关，在疫情防控期间探索值班律师远程见证认罪认罚案件。公安部指导全国看守所设置所内视频会见系统，为律师远程视频会见提供有力保障。司法部继续组织实施“1+1”中国法律援助志愿者行动和西部基层法律援助志愿服务行动，招募律师和大学生志愿者到欠发达地区提供法律援助服务。同时，加强国资律师事务所建设，加大欠发达地区律师培养力度。探索对口帮扶、在省级或市级层面统一建律师库等方式，建立刑事辩护律师资源调配机制，推动解决欠发达地区法律援助案件指派难问题。新近发布的《法律援助值班律师工作办法》将上述司法实践经验吸纳，提出了设置法律援助联合工作站、跨区域调配律师、实行电话网络值班与现场值班相结合等针对性措施。下一步，司法部将继续总结经验，加强部门协作，完善统筹调配机制，推广电子签名、远程会见和见证等技术，逐步解决律师不足以及特殊情形下律师无法及时到场的问题。
而关于值班律师经费保障问题，司法部在答复中表示，为解决法律援助案件补贴低、律师承办法律援助案件积极性不高的问题，司法部、财政部于2019年联合印发《关于完善法律援助补贴标准的指导意见》，分别确定案件办理、法律咨询和值班律师法律帮助等不同服务形式的补贴标准及核算办法，授权省、市根据律师承办案件成本、基本劳务费用等因素确定和调整补贴标准，建立办案质量和补贴挂钩机制。目前，财政部正在会同司法部研究制定《关于建立健全政府购买法律服务机制的意见》，将值班律师法律帮助、法律援助等政府向公众提供的公共法律服务纳入政府购买服务指导性目录，明确政府购买法律服务所需资金应当在相关部门既有预算中统筹安排，参照所在区域同类法律服务的市场收费标准合理确定政府购买价格。下一步，司法部将推动在法律援助法立法中明确经费保障范围及标准，充实值班律师等法律援助办案经费，指导地方提高办案补贴标准，规范办案补贴发放，提高律师办案积极性。
最后，关于吸纳退休的检察官、法官作为国家公设律师参与法律援助这项工作，司法部在答复中指出，在符合法官法、检察官法等关于从业限制任职回避要求的条件下，吸纳退休法官、检察官加入法律援助队伍，既有必要，也切实可行。据司法部掌握的情况，最高人民法院将研究完善包括退休法官在内的法院离职人员从业规范，进一步明确对离职法官的从业要求，鼓励离职法官在法律政策范围内为法律援助工作贡献力量。司法部也将会同中央有关单位研究制定法律援助志愿者相关规范性文件，考虑鼓励退休法官、检察官以志愿者身份参与法律援助工作。
进一步建议
在研讨会现场，阎建国代表又针对司法部的答复提出了进一步的想法和建议。第一，关于健全完善值班律师制度，探索建立公设律师制度。这对于完善认罪认罚制度将起到一个至关重要的作用，需要我们共同来推动。
第二，关于落实提高财政预算以解决法律援助经费的问题。因为国家很大，边远的地区比较多，包括大城市的律师的经费和边远地区律师的经费，法律援助经费都不太足够。所以，在这次建议当中阎建国也提出了，希望把这项工作落实到实处。
第三，关于建议吸纳退休的法官、检察官参与法律援助工作。现在有一些退休的法官和检察官，身体状况不错，而且愿意参与这项工作。司法部以及最高检、最高法等有关部门应该给他们一个渠道，让更多的人参与这项法律援助工作。
第四，要大力宣传国家治理现代化与认罪认罚从宽制度的重要性，不仅让公检法司法律人了解，也要让全国人民都知道这个制度。这对于国家治理现代化，对于国家和社会的稳定性，对于依法治国的战略方针都有重要的意义。
第五，全国人大常委会对国家治理现代化与认罪认罚从宽制度进行一次执法大检查，这项工作可能包括宣传媒体等都在推动，会起到一个很重要的作用。
第六，中国的法律人要积极参与国家治理现代化的工作，大力倡导依法治国、法治天下的理念，也希望年轻的法学家们能够提出对国家治理现代化的建议和意见。
认罪认罚从宽制度，看似只是一项法律制度，实际上它身为依法治国的一部分，和每个人息息相关。因此，除了公检法等各部门的配合，人大代表的参与和推动也具有非常重要的意义。