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本刊简介《优秀“检察建议”是如何炼成的？》系列报道之一
从数量到质量：让检察建议更有示范性
编者按
2020年8月5日，最高人民检察院公布了2019年度全国检察机关社会治理类优秀检察建议评选结果。随着12份社会治理类优秀检察建议书的公开发布，公众直观见证了检察机关参与社会治理的重要作用。
据了解，这次评选的优秀检察建议具有四大共同特点：一是形式规范，严格执行《人民检察院检察建议工作规定》，文书格式规范，说理充分，指出的问题精准，提出的建议切实可行；二是特色鲜明，坚持服务保障党和国家大局，为推动社会治理法治化、精细化贡献了检察智慧；三是效果良好，检察建议均得到了被建议单位的回复和采纳；四是落实上“做到刚性”，检察机关坚持“双赢多赢共赢”的监督理念，注重检察建议书发出后的跟踪督促，在支持帮助被建议单位开展整改工作上下功夫，有效促进了检察建议的落实。
以本次评选为缩影，可以管窥到，随着各级检察机关在履行法律监督职责过程中对于检察建议的运用越来越得心应手，也使得这一制度在推进社会治理、维护司法公正、促进依法行政、预防和减少违法犯罪、保护国家利益和社会公共利益、维护个人和组织合法权益、保障法律统一正确实施等方面，发挥着越来越重要的作用。
作为一项传统的制度，检察建议在新时期检察工作中焕发了勃勃生机。
而随着各级检察机关在履行法律监督职责过程中对于检察建议的运用越来越得心应手，也使得这一制度在推进社会治理、维护司法公正、促进依法行政、预防和减少违法犯罪、保护国家利益和社会公共利益、维护个人和组织合法权益、保障法律统一正确实施等方面，发挥着越来越重要的作用。
2020年8月5日，最高人民检察院公布了2019年度全国检察机关社会治理类优秀检察建议评选结果。随着12份社会治理类优秀检察建议书的公开发布，公众直观见证了检察机关参与社会治理的重要作用。另据介绍，2019年1月至2020年6月，全国检察机关共制发各类检察建议277482份，已收到回复192939份；已收到的回复中采纳检察建议的186544份，采纳率为96.69%。
检察建议，奏响了新时期检察机关履行法律监督职责的更强音。
示范引领：最高检4份检察建议树立监督工作新风向
最高检作为全国检察机关的最高领导机关,“吐辞为经、举足为法”，一举一动、一言一行都是风向标。而最高检新一届党组对做好检察建议工作高度重视，多次强调要将检察建议做到精准、规范，做成刚性、做到刚性，通过制定完善一系列制度规范来加强和改进检察建议工作。据了解，2018年以来，最高检发挥示范引领作用，立足监督工作实际，已向有关国家机关制发了4份检察建议书。
2018年10月19日，针对校园安全管理规定执行不严格、教职员工队伍管理不到位以及儿童和学生法治教育、预防性侵害教育缺位等问题，最高检向教育部发送“一号检察建议”。这是历史上第一份由最高检直接向国务院组成部门发送的检察建议。
“一号检察建议”发出后，全国检察机关与教育主管部门联合进行实地督导、明查暗访，检查中小学校、幼儿园3.86万余所，监督整改安全隐患6600多个。最高检会同教育部赴8个省区市进行了督导，有力推动了校园安全制度的落地落实。一年多来的实践表明，“一号检察建议”已成为撬动检察机关开拓未成年人检察工作的重要杠杆，成为促进未成年人保护社会治理的重要牵引。
“一号检察建议”发出去不久，“二号检察建议”紧随其后，这份检察建议提给了兄弟单位——最高人民法院。
“送达是民事诉讼活动中，关系到当事人诉讼权利有效行使、诉讼活动依法进行和实体正义最终实现的重要环节。在司法实践中若不能依法、规范适用，则可能损害当事人的诉讼权利，进而影响案件实体公正。”最高检第六检察厅主办检察官华锰介绍说。
最高检民事检察部门对民事公告送达监督案件梳理总结发现，法院民事公告送达存在送达方式不规范、送达内容不规范等问题。2018年11月11日，最高检向最高法发出“二号检察建议”，建议法院进一步落实司法责任制，严格落实公告送达的相关规定。收到检察建议的当天，最高法主要领导立即作出批示，部署相关部门对检察建议书相关内容进行了核实反馈。最高法在答复函中从落实司法责任制，借助技术手段解决“送达难”问题，多措并举，解决送达工作中存在的问题等方面进行了回复。
同“二号检察建议”相同，“三号检察建议”也是最高检在对类案分析研判时发现的“线索”。2019年，最高检第四检察厅调研发现，当前查办金融法犯罪特别是涉众型金融犯罪，不仅消耗大量行政资源、司法资源和社会资源，而且犯罪造成的损失往往难以挽回，极易引发群体性事件。
“刑事追究只是最后的惩罚手段，防范化解重大金融风险，更应该按照习近平总书记‘抓小抓早，防微杜渐’的重要指示要求，及时发现查处金融违法活动。”最高检第四检察厅主办检察官贝金欣介绍说。
2019年6月27日，最高检围绕及时发现查处金融违法犯罪活动，向中央有关部门制发了“三号检察建议”，推动相关部门进一步加强行政监管，强化源头治理，把违法犯罪风险和危害消除在萌芽状态或者初始阶段。
据了解，在落实“三号检察建议”工作过程中，各地检察机关深入分析本地金融犯罪案件情况，有针对性地向地方党委政府报送深度调研分析报告或者向地方金融监管部门制发检察建议，得到地方党委政府领导的高度重视和有关部门的大力支持，共同推动地方金融监管制度机制的不断健全完善，取得良好效果。
如果说“高空抛物”入刑是守护百姓“头顶安全”，那么，最高检于2020年4月28日针对“窨井盖吃人”向住房和城乡建设部发出的“四号检察建议”，则是以特殊的方式守护了老百姓“脚下安全”。
“四号检察建议”内容详尽具体，涵盖全面，从加强窨井盖管理、进一步压实安全责任、推动管理创新、提升社会参与度等方面提出具体建议。
“最高检关于推进窨井盖问题治理的检察建议书，对今后进一步加强窨井盖建设管理工作，提出了有针对性的改进措施，体现了最高检始终坚持以人民为中心的工作导向以及求真务实的工作作风。”面对检察机关发现的问题，住房和城乡建设部副部长姜万荣并不护短，表示愿意同最高检一道，提高城市管理水平和社会治理能力，切实保障人民群众“脚下安全”。
优秀评选：12份检察建议丰富检察职能新内涵
在积极发挥示范引领作用制发检察建议的同时，最高检不断加强和规范检察建议制度性建设。2018年以来，为适应人民检察院组织法赋予检察建议的新功能和新要求，最高检党组对加强和改进检察建议工作作出一系列谋划部署，并出台了《人民检察院检察建议工作规定》（下称《规定》）和《人民检察院检察建议督促落实统管工作办法》（下称《办法》），对检察建议工作作出全面规范。《规定》施行一年以来，各级检察机关深刻把握新时代检察工作的新定位，大力更新法律监督理念，不断加强和规范检察建议工作，取得了积极的成效。
其中，社会治理类检察建议在推动改进社会治理工作、提升社会治理水平、推进国家治理体系和治理能力现代化方面发挥了积极作用。
而为了充分发挥优秀典型检察建议的示范作用，2019年10月，最高检决定对这一年全国检察机关社会治理类优秀检察建议进行评选。
据最高检法律政策研究室主任高景峰介绍，此次评选的标准主要有四个方面：
首先，检察建议要形式规范，质量上乘。优秀检察建议书应当文书格式规范、文字简练严谨，说理充分。在办理中开展调查核实深入扎实，指出的问题精准有针对性，提出的建议有法可循、切实可行，在质量上“做成刚性”。
此外，检察建议要聚焦中心，服务大局。优秀检察建议书应当聚焦党和国家大局，立足检察机关法律监督职能，在服务保障完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上贡献检察智慧。
第三，检察建议要履职尽责，效果良好。优秀检察建议书需得到被建议单位的回复和采纳，或推动相关部门系统整改，或化解长期累积的问题和矛盾，或促进相关规范性文件的出台，以实现“办理一案，教育一片，治理一方”的良好社会效果。
最后，检察建议应持续发力，久久为功。优秀检察建议书的制发单位应高度重视检察建议书发出前的沟通交流和发出后的跟踪了解和督促落实，在依法履行监督职责的同时又能秉持“双赢多赢共赢”理念，与被建议单位加强互动，在支持帮助被建议单位开展落实工作上下功夫、求实效，切实把检察建议“做到刚性”。
评选过程中，全国31个省级检察院和新疆生产建设兵团检察院共向最高检报送了参评检察建议书172件。后经初评、专家评审、征求相关部门意见等评审环节，12份社会治理类优秀检察建议书脱颖而出。
获评2019年度全国检察机关社会治理类优秀检察建议的分别是：北京市检察院就艺术品评奖和会员发展方面的管理漏洞向某联合会制发检察建议；辽宁省鞍山市检察院就客运交通管理问题向交通运输部门制发检察建议；吉林省吉林市检察院就企业管理漏洞向某集团公司制发检察建议；上海市检察院就互联网应用商店对收录软件个人信息保护未履行管理责任问题向某网络科技有限公司制发检察建议；上海市闵行区检察院就新开盘小区物业管理问题向某物业公司、某街道办事处和房管部门制发检察建议；江苏省灌南县检察院就货运App监管问题向某科技有限公司制发检察建议；江西省南昌市新建区检察院就宾馆、居民楼治安管理问题向公安机关制发检察建议；重庆市璧山区检察院就未成年人监护缺失问题向某镇人民政府制发检察建议；四川省荣县检察院就涉刑强制隔离戒毒人员监管问题向公安机关制发检察建议；四川省崇州市检察院就基层治理问题向某镇政府制发检察建议；陕西省检察院就人防工程易地建设及易地建设费征收管理问题向人防监督管理部门制发检察建议；甘肃省检察院就金融机构风险防范问题向某省级金融机构制发检察建议。
值得注意的是，此次获评的优秀检察建议，正是贴合了当初制定的评选标准，具有四大共同特点：一是形式规范，严格执行《规定》，文书格式规范，说理充分，指出的问题精准，提出的建议切实可行；二是特色鲜明，坚持服务保障党和国家大局，为推动社会治理法治化、精细化贡献了检察智慧；三是效果良好，检察建议均得到了被建议单位的回复和采纳；四是落实上“做到刚性”，检察机关坚持“双赢多赢共赢”的监督理念，注重检察建议书发出后的跟踪督促，在支持帮助被建议单位开展整改工作上下功夫，有效促进了检察建议的落实。
多维并进：检察建议在更广泛领域发挥新效能
经过不断探索总结，如今检察建议不管是从内涵形式还是职能作用上都有着极大的丰富。“检察建议植根于检察机关的司法职能，涉及的内容带有公共利益性质且经过法定程序产生，具有严肃性和权威性，理应在更广泛的领域发挥效能。”清华大学法学院教授张建伟表示。
检察建议到底能发挥出怎样的功效？高景峰介绍说，检察建议是检察院履行法律监督职责的重要方式，在推进社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施等方面，发挥着积极作用，能够有效地实现法律监督工作政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。
据了解，《规定》明确，检察建议包括再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议。其中，社会治理检察建议是检察机关参与社会治理的重要抓手，检察机关在司法办案中发现问题时，依法向有关单位和部门发出检察建议书，推动普遍性、倾向性问题的系统性解决。
例如，在开展扫黑除恶专项斗争中，检察机关可以有效发挥检察建议“堵漏建制”功能，挤压黑恶势力滋生空间，促进扫黑除恶“治根治本”，努力实现“办理一案、治理一片”的良好效果。在2019年度全国检察机关社会治理类优秀检察建议中，有4件是检察机关在办理涉黑涉恶案件中发现的建议线索。
记者采访了解到，江苏检察机关2019年以来共发出社会治理类检察建议1693份，这些检察建议涉及促进公共安全、生态环境保护、弱势群体维权、优化营商环境等多个方面。比如督促清欠2000余名农民工工资，帮助70名辍学失管少年重返学堂，推动拆除占用淮河河道50亩超亿元违建等。
江苏省灌南县检察院就货运App监管问题向某科技有限公司制发检察建议入选为2019年度全国检察机关社会治理类优秀检察建议。被建议单位负责人现身说法：“在检察机关的监督和帮助下，我们化‘危机’为‘转机’，加强管理和审核，及时消除了运营中的法律风险，促进了公司规范有序经营。”
“检察机关在办案中及时发现社会治理问题，加强调查核实，做好释法说理，注重跟踪落实，通过检察建议帮助企业堵塞漏洞、加强监管，促进企业依法规范经营，从而有效杜绝违法犯罪行为的发生。”江苏省灌南县检察院检察长张立如是说。
据了解，在实际落地过程中，检察建议绝不是向被建议单位发送一纸法律文书那么简单。《规定》创新的宣告送达的方式，可以有效保证检察建议“精准”送达，从而保证检察建议的效果。
目前，宣告送达在基层检察机关得到了良好实践。
“这次的疫情，警示我们必须高度重视公共卫生安全,医疗废弃物必须严格规范管理,检察机关的做法非常好。”日前,在云南省元谋县检察院就医疗机构废弃物规范处置问题向县卫生健康局公开宣告送达检察建议时，出席宣告送达会的人民监督员刘家坤点评道。与会代表委员和人民监督员对检察机关聚焦医疗废弃物处置，公开宣告送达检察建议的工作措施纷纷表示肯定。
“作为新型送达方式，宣告送达通过在特定场所向被建议单位当面宣读检察建议书并进行示证、说理，同时邀请人大代表、政协委员或者特约检察员、人民监督员等共同参与，更容易引起被建议单位及其上级单位重视，有利于促进被建议单位接受和采纳检察建议。”高景峰表示，检察建议送达的“仪式感”对于检察建议做到刚性来说十分重要。
记者注意到，获评2019年度全国检察机关社会治理类优秀检察建议的12个检察建议中，有9件采取了以宣告送达的方式。其中，辽宁省鞍山市检察院就客运交通管理问题向交通运输部门制发检察建议过程中，邀请了鞍山市委政法委、市扫黑办、市人大常委会、市人大代表等领导参加了检察建议书宣告送达全过程；江西省南昌市新建区检察院在被建议单位召开座谈会，现场宣告送达检察建议书，检察官就检察建议的相关规定、内容、落实及回复时限等进行阐释，获得了被建议单位的理解。
“宣告送达目前总体上适用比例过低，难以发挥其在保障检察建议权威性和严肃性上的独特优势。”高景峰表示，最高检将指导各地积极开展宣告送达，对宣告送达实践效果较好地方的经验做法予以推广，通过宣告送达的仪式感和庄重感以及引入第三方的见证和监督，促进被建议单位对检察建议的重视和采纳。
重塑理念：在履职监督中实现双赢多赢共赢
检察建议发挥作用的关键靠落实，而落实的关键则需要检察机关重塑监督理念，重建和保持与被建议单位的良性关系。“检察监督不是零和博弈，监督与被监督目标一致,都是践行以人民为中心,努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。”最高检多次强调，要与其他执法司法部门形成良性、互动、积极的工作关系，在监督中实现双赢多赢共赢。
2019年5月，江西省南昌市新建区检察院在办理一起涉黑案件时发现，犯罪嫌疑人为了方便对组织成员的管理，常年在宾馆包房，或在某小区等地租房供组织成员住宿。经调查，新建区检察院发现公安机关存在对辖区宾馆、酒店等场所监管力度不够，对辖区社区、居民楼的租房情况摸排不到位等问题。针对相关问题，该院向公安机关提出检察建议。
“检察建议决不能一发了之，也不能视回复为采纳、视回复为整改落实，只有后续的督促和支持配合跟上了，才能促成检察建议全面落地见效，达到‘做一件、成一件、影响一片’的效果。”新建区检察院检察长雷武认为，要树立检察建议数量与质量并重的理念，更加关注涉案单位和行业主管部门监督管理机制是否完善，管理漏洞是否消除，检察建议是否起到加强社会治理的效果。
据了解，新建区检察院在正式发出检察建议书前，征求被建议单位的意见，更加精准找出案件背后反映的问题，提出操作性强、针对性强的对策建议。在双方的共同努力下，社会治理、行业治理机制得到进一步完善，重点领域的治安管理问题得到较好的防治。
值得注意的是，2019年度全国检察机关社会治理类优秀检察建议都得到了被建议单位的回复和采纳，有的推动了地方相关部门系统整改，有的化解了长期累积的问题和矛盾，有的促进了相关规范性文件的出台，实现了良好的社会效果。
“除了重调查，多走访，勤回访之外，去年以来，多地检察院加强向人大等机关报告工作，争取支持，为把检察建议‘做到刚性’创造良好的条件。”高景峰说。
2019年，山东省人大常委会专门出台了《关于加强新时代检察机关法律监督工作的决议》，其中对落实检察建议提出了明确要求。四川省检察院向省人大常委会作了关于运用检察建议加强法律监督工作的专题报告。贵州省全面推进依法行政工作领导小组办公室印发《贵州省2020年法治政府建设重点绩效评估目标实施方案》，将“及时反馈人民检察院检察建议”纳入法治政府建设考核指标。河北省廊坊市、沧州市及其下属5个区县，江苏省淮安市，山东省淄博市及其下辖8个区县，四川省遂宁市，福建省福州市鼓楼区等地人大常委会专门通过了关于加强检察建议工作的决议。甘肃省白银市检察院推动该市委、市政府办公室下发了保障检察建议整改落实的通知。
在重塑理念、多措并举的基础上，检察建议工作取得了良好成效。据介绍，2019年1月至2020年6月，全国检察机关共制发各类检察建议277482份，已收到回复192939份，占69.53%；已收到的回复中被采纳186544份，采纳率为96.69% ；另有10754份虽未按期回复，但经督查，被建议单位实际工作中已采纳检察建议。
高景峰表示，全国检察机关积极运用检察建议开展法律监督工作，在服务党和国家大局，规范执法司法行为，增进民生福祉，推动社会治理水平提升等方面发挥了重要作用，取得了积极的工作成效，但也存在一些问题。比如部分省份检察建议类别存在失衡现象。有的省份某一类检察建议占比过高，接近70%，有的省份某一类检察建议占比又过低，不到1%。部分省份存在各类检察建议混用的问题。
此外，“四大检察”部门发送检察建议占比各地差距过大，很不平衡。从各省情况来看，公益诉讼部门发送检察建议占比最大的省份与占比最小的省份相差近49个百分点；民事检察部门发送占比最大的省份与占比最小的省份相差34个百分点；刑事检察部门发送占比最大的省份与占比最小的省份相差近63个百分点；行政检察部门发送占比最大的省份与占比最小的省份相差31个百分点。
“还有一点，部分地区检察建议回复情况有待改进。依据人民检察院组织法第二十一条规定，对于检察建议，有关单位应当及时将采纳检察建议的情况书面回复检察院。2019年，全国检察建议平均回复率为73.86%。回复率最高的为95.66%，回复率在80%至90%之间的有11个省份，在80%与70%之间的有11个省份，不足70%的有9个省份。部分省份检察建议回复率较低，影响了检察建议的严肃性和实际效果，也反映出督促落实工作做得仍不到位。”高景峰说。
据了解，针对上述存在的问题，未来最高检将有针对性地指导和督促地方检察机关加以改进：一是坚持定期实名通报制度和典型案例引导制度，注重优秀案例的示范作用和负面案例的警示作用，曝光一批追求数量而不注重质量效果的负面典型，同时加强有针对性的培训，指导各地检察机关不断提升检察建议的制发质量；二是深入调研总结“四大检察”不同业务制发检察建议的规律和特点，指导各地检察机关针对本地情况补齐业务短板，打造业务品牌，努力形成“四大检察”、五类检察建议以及各层级、各地区检察院的相互促进、相互协调的平衡局面；三是加强《人民检察院检察建议督促落实统管工作办法》的贯彻落实。各地检察机关要对逾期未回复的检察建议逐件进行分析督导，有效推进检察建议的落实；四是指导各地积极开展宣告送达。对宣告送达实践效果较好地方的经验做法予以推广，通过宣告送达的仪式感和庄重感以及引入第三方的见证和监督，促进建议单位对检察建议的接受和采纳。
成绩面前不骄傲，问题面前不回避。新时期的检察建议必将继续奏响更强音。